关于村委会换届选举的研究与思考

李文 魏秀娟 霍鹏 郭宗飞

摘 要 村委会换届选举，是农村政治生活中的一件大事，是贯彻全面依法治国战略的生动实践。自村委会选举制度开始实施以来，保定市村委会选举已经走过30年的历程，农村基层民主选举工作取得了很多经验和成绩。同时，随着时代和形势的发展，村委会选举实践发生了深刻变化，在选举中出現了一些新情况新问题，在一定程度上影响了基层民主选举的健康有序发展。在农村改革发展的新时代，不断加强和改进村委会选举工作，切实保障村民依法行使民主权利，是摆在我们面前的一项重要课题。

关键词 村委会 换届选举 保定市

作者简介：李文，保定市社科联，研究方向：行政管理；魏秀娟，聊城市茌平县第一中学，研究方向：英语教学；霍鹏，保定市科技活动咨询中心，研究方向：经济学；郭宗飞，中山市实验中学，研究方向：语文教学。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.084

近年来，保定市认真贯彻落实村委会选举有关法律法规以及中央、省系列工作部署，把做好村委会换届选举作为一项重要政治任务来抓，通过一系列政策举措取得了显著成绩，同时也存在一些问题。

一、当前村委会换届选举存在的主要问题

村委会选举工作在农村地区深入开展，对保障村民实行自治、发展农村基层民主发挥了重要作用。但由于法律规定的有限性和选举实际操作的复杂性等原因，在部分农村地区，村委会选举还面临一些现实问题。

（一）选举政策没有严格落实到位

党的十八届四中全会指出，法律的生命力和权威在于实施。《中华人民共和国村民委员会组织法》及有关法规、制度、要求，是村委会选举的法律政策依据。然而，这些选举政策在部分村还存在不能严格落实到位的情况，主要表现为选举程序没有完全按照选举政策进行，选举中产生的有关问题没有得到依法处理和解决。如有的乡村干部在组织、指导选举过程中，由于工作不细致，导致选举部分环节有瑕疵，甚至存在违法违规操作等问题。选举政策没有严格落实到位，损害了部分村民的选举权、被选举权以及其他合法权益，影响了法律的权威性。

（二）不正当竞争时有发生

在村委会换届选举中，拉票贿选是存在的较为普遍的问题。为了争取选票，在正式选举中，竞选人往往本人或指使他人通过送现金、吃请、许诺利益等手段收买本村选民或其他有关人员，企图影响选民意愿，从而达到顺利当选的目的。尽管各地都制定了查处贿选问题的制度和措施，由于贿选形式复杂多样，贿选手段越来越隐蔽，参与贿选的人员更加复杂，取证较难等原因，对贿选行为的认定和查处在实际操作中还存在很大困难，贿选现象仍屡禁不止。除拉票贿选外，竞选者本人或指使亲友还可能通过其他各种手段来影响、干扰、操纵或破坏选举，如攻击、造谣、诬蔑、诽谤对手，破坏选举现场、抢砸票箱等，严重扰乱了正常选举秩序。

（三）矛盾纠纷化解不及时

改革开放使农村经济得到快速发展，农民物质和精神文化生活得到显著提高。然而，农村社会关系错综复杂，随着改革的不断深入，各类矛盾纠纷日益凸显。在一些情况复杂、问题较多和经济落后的村，村委会选举常常成为各种矛盾集中爆发的导火索。村委会选举是一项复杂而系统的工作，涉及到的程序、环节、人员较多，选举工作本身很容易出现各种情况和问题，如拉票贿选、选举工作不规范、宗族派性干扰选举等问题。对于这些客观问题，在选举实践中，有些地方重视不够，处理不及时、不妥当，造成矛盾激化，并产生新的矛盾隐患，甚至在个别地区还发生了群体性事件，在一定程度上影响了当地经济发展与社会和谐稳定。

二、村委会换届选举存在问题的原因分析

出现村委会换届选举问题的原因是多方面的，既有法律制度上的原因，也有操作层面的原因；既有客观上的原因，又有主观上的原因；既有直接的原因，又有间接的原因。总的来看，主要包括以下几个方面：

（一）村委会选举法律法规不完善

任何一部法律法规，都会随着实践的发展而不断完善。《村民委员会组织法》、《河北省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《河北省村民委员会选举办法》三部法律法规在实体和程序上明确规定了村委会的民主选举，但随着选举的深入开展，在具体实施过程中遇到了一些实际矛盾和问题。以《河北省村民委员会选举办法》（以下简称《办法》）为例，还存在需要进一步完善的地方，比如关于选举结果的公布及选举有效性方面的问题。《办法》规定：“投票结束后，当场公布选举结果。”但在对选举结果争议较大的问题村，如果当场公布选举结果，可能会引发更大范围的矛盾冲突，对这种特殊情况，《办法》没有规定。对有关问题调查清楚后，由哪个部门认定选举结果是否有效或者部分有效，《办法》也没有明确规定。

（二）部分基层干部群众素质不高

一是部分村民思想觉悟和大局意识不强。改革开放特别是村委会选举开始实行村民直选以来，广大村民的民主法制意识有了很大提高。但是，受传统观念、经济利益等多种因素影响，一些村民的思想观念、综合素质、自治能力仍然不高。有的村民参政议政意识薄弱，对选举不关注不关心，消极对待选举；有的在选举中不坚持客观原则，只选自己人或选那些给自己利益或者好处的人；有的村宗族派性严重，互相之间竞争激烈，若自己人没有当选或达不到预期目的，就对选举工作“鸡蛋里挑骨头”，不断上访告状，甚至不惜以非法方式阻挠、破坏选举。这些现象和问题影响了村委会选举正常进行，也阻碍了农村基层民主建设的健康发展。二是部分村干部服务群众意识不强。通过调研发现，在一些村情稳定，选举工作能够顺利完成的村，村干部往往政治素养、政策水平相对较高，在群众中有威信有威望。而在一些村情复杂、矛盾突出、选举工作不能顺利完成的村，村内基层组织往往软弱涣散，村干部在群众中威信不高。这些村干部在村委会选举中往往不能发挥应有作用，甚至存在干预、操纵选举等违法违规行为，进一步激化了村内矛盾，导致选举工作不能顺利推进。三是部分工作人员能力素质有待提高。在实际选举中，部分工作人员在业务能力、工作责任心等自身素质方面存在很多不足，如有的在组织、指导选举过程中，对一些关键、特殊性问题，在政策把握上出现偏差，致使整个选举工作存在瑕疵，甚至出现违法违规问题，引发新的矛盾隐患，给选举工作造成了被动局面。

（三）对村委会选举工作的指导不规范

做好对村委会选举工作的指导，没有最好，只有更好。当前，在对村委会选举工作的指导方面，还需要进一步完善和规范。一是政策指导不规范。村委会选举的法律法规仅是对村委会选举工作的原则性、一般性规定，需要有关部门对有关法律（法规）规定作进一步细化和解释，但目前省市两级都没有形成统一、规范、完善的政策解释，仅仅是换届时才出台有关指导性文件或政策指导手册。由于政策指导的不具体、不细致、不明确甚至不清楚，给选举工作带来很大被动。二是对选举违法行为打击力度不够。村委会选举中诸如贿选、破坏选举、缠访闹访等违法行为，严重扰乱了选举工作秩序，影响了选举的公平性。但在对选举违法行为的惩处方面打击力度不够。这在客观上必然起到姑息、纵容违法的效果，村委会选举中违法行为会越来越多，容易导致“法不责众、积重难返”的困难局面。三是部门职责及责任追究落实不到位。村委会换届选举涉及到乡、村和多个部门，目前各有关部门、人员的职责和换届责任已相对明确，但有的过于原则、笼统，缺乏可操作性，有的存在职责交叉、多头管理问题，且在责任追究方面缺乏行之有效的措施和办法，导致村委会选举中的不作为乱作为问题得不到有效解决、违法环节得不到依法纠正的现象时有发生。

三、改进村委会选举工作的对策建议

（一）完善法律制度，加强对选举工作的政策指导

一是完善法律法规。对基层在村委会选举实践中出现的实际问题，应深入研究，在广泛征求意见基础上，按照法定程序，积极推动有关法律法规修订完善工作，对村委会选举程序和有关环节作进一步调整、补充、完善。二是细化政策举措。各地应结合实际，特别是针对选举中产生的普遍性、特殊性、有代表性的问题，根据选举有关法律法规，研究制定具体解决政策，并以正式文件或指导手册等形式作出统一规定，为村委会选举營造公开透明的法律政策环境。三是加强培训指导。加强对各级各有关部门工作人员特别是业务骨干的政策学习和业务培训工作，通过集中培训、发放政策指导手册、观看警示教育片等形式，让选举工作人员熟悉掌握换届政策，严肃换届纪律，落实工作责任，确保村委会选举能够依法有序进行。

（二） 强化宣传引导，营造良好舆论氛围

村委会选举的宣传工作不仅要规范化，更要经常化、多样化。有关部门特别是乡镇应加强对村委会选举工作的舆论引导，充分发挥新闻媒体的积极作用，利用广播电视、标语条幅、喇叭广播、宣传资料等群众喜闻乐见的形式，将村委会选举的法律法规和相关政策以及违法行为的法律后果等问题清清楚楚地告诉广大村民，引导他们珍惜并行使好自己的民主权利，正确对待自己、其他候选人和村民，促进理性公平竞争，努力形成和谐选举的良好局面。值得注意的是，重点村、问题村需要进行重点宣传和教育。

（三）加强基层干部队伍建设，更好发挥村干部积极作用

强化农村基层干部队伍建设必须坚持正确导向，立足农村实际，树立村干部标准，不断深化制度创新。建议在农村基层干部选拔任用、后备干部培养、教育培训、激励保障、作风转化、管理监督等方面进一步健全工作制度，完善政策举措，努力形成加强农村基层干部队伍建设的长效机制，进一步提升农村基层干部队伍整体素质，促使其在乡村治理和村民自治特别是村委会选举中发挥更好作用。

（四） 严厉打击选举违法行为，依法维护选举工作秩序

加大对村委会选举中违法行为的查处打击力度，建议省市根据有关法律法规，结合工作实际，对村委会选举中破坏选举、缠访闹访等违法行为制定具体查处办法，明确部门责任、查处程序等事项，公安机关会同纪检、组织、民政及乡镇等部门，各司其职，各负其责，协调配合，对选举违法行为予以坚决打击和依法处理，努力形成依法选举的良好局面。

（五）健全责任追究机制，推动选举工作责任落实

在村委会选举中，中央、省、市明确规定，县乡两级是村委会选举的责任主体，县级党委书记是第一责任人，乡镇党委书记是直接责任人。建议省市进一步完善村委会选举工作责任追究制度，将县乡党委及有关部门和工作人员在村委会选举中的工作责任、工作纪律以及追责事项、程序、办法等内容进一步细化和明确，对因领导和指导工作不力、失职失责等不作为慢作为乱作为问题造成不良影响或严重后果的，严格按照责任追究制度追究有关人员责任，从制度上保障村委会换届选举依法有序推进。

参考文献：

[1]陈阵.打开三扇窗，破解一扇门——破解村委会换届选举四个瓶颈问题的思考.中国民政.2018（3）.