推进信访制度法治化问题研究

摘 要 在法治国家里，保障公民权利最主要的手段是宪法和法律。保障公民表达利益诉求的关键，是公民的表达权和监督权能否、如何以及在多大程度上得到宪法和法律的保障。由于信访作为中国的一种独特的民意表达和权利救济机制，已经在事实上成为公民，特别是弱势群体向国家机关主张权利的重要手段，因此，研究公民信访权利的法治保障，实现信访制度法治化，对全面保障公民的合法权益、促进社会公平正义、实现国家长治久安有重要的现实意义。

关键词 信访制度 法治化 公民权利

作者简介：黄丹，中共大连市委党校法学教研部，教授，研究方向：行政法。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.055

一、信访法治化仍是地方法治政府建设中的短板和难题

信访异化问题由来已久，已经成为影响社会稳定的重要风险点。由于歷史原因以及对信访功能定位的认识不足，导致信访法治化改革举步维艰，信访法治化始终是地方法治政府建设中的短板和难题，无论是制度创新还是实施效果都不尽如人意。

（一）多元解决社会矛盾纠纷机制运用不充分

信访在一定程度上说明一些社会矛盾难以通过法定途径解决，很多地方政府没有充分重视多元纠纷解决机制在化解社会矛盾和行政争议解决中的重要作用，行政调解、行政裁决与仲裁制度没有被很好的利用起来。2016年以来，部分地方政府仍采用传统“以堵为主”的打压处理方式，暴力执法处理信访的方式将加剧政府与公众的紧张关系，极容易将政府推到公众的对立面，使矛盾的解决变得更加棘手。政府出动成批警力解决问题主要出现在征用拆迁、城管执法这两个争议较多、容易引发官民矛盾的领域。同时，在劳资纠纷、环境生态、医患纠纷领域作为近年来新生的矛盾容易滋生的领域，也极容易引发出动成批警力解决问题的现象。还有部分地方政府仍然通过“截访”、“劫访”来处理上访案件，激化社会矛盾。矛盾解决不了必然会产生再次上访，以及再次截访、劫访的恶性循环。

（二）行政规范性文件和行政决策风险评估不够

国务院一系列有关推进依法行政的纲领性文件对行政规范性文件和行政决策从实体到程序均作出了明确要求，如行政规范性文件制定过程中的公开制度、三统一制度、行政决策的公开制度、风险评估和专家论证制度等。作为科学决策机制的重要组成部分，风险评估的重要性不言而喻。但部分城市的规定存在失衡，大多只强调社会稳定风险评估，而没有涉及公共安全风险以及网络舆论风险等“新兴风险”，甚至对于经济风险等传统风险也不够重视。这在一定程度上会导致重大行政决策风险评估的片面性，难以发挥其对重大行政决策科学性的保障作用。

（三）与信访法治化相关的制度与政策执行不力

从近几年法治政府评估结果来看，各地政府对破解信访难题的主观意愿并不强烈。党的十八届三中全会提出要建立网上信访、建立信访依法终结制度以及将涉法涉诉信访纳入法治化轨道，但绝大部分地方政府只建立了网上信访制度，对于诉访分离、信访依法终结等制度迟迟没有推进。与信访法治化相背离的还有领导接访制度。领导接访制度在一定程度上强化了访民信访的积极性，增加了社会的不稳定因素，与信访法治化的要求不符。

二、推进信访制度法治化的现实路径

国家治理是一个战略目标任务，也是各级干部必须掌握的工作方式方法。国家治理能力是一种前所未有的新能力，更加强调治理主体多元化，治理方式多元化，更加注重民主、科学、法治。它不再是政府单方强制，而是注重政府与社会、与民众的沟通和互动。它更能发挥政府的正能量，增加社会信任，更好的调动全社会的积极性，提高国家治理效率。

民之所望，施政所向。党的十九大做出社会主要矛盾转化的重要战略判断，政府供给如何满足群众日益增长的美好生活需要？法治政府建设接下来的重点工作就应该是保障制度实施、增强群众的获得感，尤其是直接关系社会公众诉求表达的信访制度，逐步推进信访制度法治化，应成为各地政府在法治政府建设过程中的一个重要切入点和着力点。

（一）充分运用以问题为导向的多元矛盾纠纷化解机制

首先，政府部门应当树立问题意识，以问题为导向，结合当地实际情况对矛盾化解机制进行改革与创新。应当正视社会矛盾广泛存在这一客观现实，积极寻求化解之道，一味采用其他手段虚假治理最终只会激化矛盾。要深化对现有制度特点的把握，实现制度间的融合，形成解决问题的合力。

其次，在制度建设与创新中要避免“一事一立”，忽略制度间的联系。例如行政调解的优势在于行政机关熟悉具体业务，在调解的过程中可以考虑与人民调解相融合的道路，将行政机关、人民调解组织和社会组织搞联合调解机制，把各自优势结合在一起，形成一个有机整体。

再次，在行政复议、诉讼等传统纠纷解决机制之外，各地政府应当加大多元矛盾化解机制的研究力度，特别是研究如何调动社会力量解决矛盾。此外，要加强对矛盾多发领域的关注，对潜在矛盾合理疏导，形成有效的应对措施，避免矛盾激化。

这两年，大部分城市成立了专门的物业纠纷人民调解委员会以维护当事人的合法权益，促进物业纠纷及时解决。鞍山、北京等成立了专门的医调委调解医患纠纷，保定在医疗纠纷中引入第三方调解，促进医患纠纷公正解决。南昌建立首个网上校园派出所，提供调解等服务化解校园矛盾。重庆成立专门的校园纠纷人民调解委员会。长沙在校内设立人民调解室以解决校园纠纷，维护当事人的合法权益。

（二）不断完善以风险评估为切入点的行政决策制度体系

行政规范性文件和行政决策均关乎公共利益，对公民权利影响较大，其法治化水平的提升情况对法治政府建设进程产生重要影响。随着风险社会的到来，国家任务也逐步从福利行政转向预防行政，如何防范经济、环境等风险对公民可能带来的危害成为政府的一项重要任务。作为政府进行行政管理的一项手段，重大行政决策必然会带来广泛的影响，其不仅会对社会稳定产生影响，也必然会关涉经济、环境等其他方面。

《法治政府建設实施纲要（2015-2020）》《纲要》提出要进一步提高行政决策风险评估质量。开展重大决策风险评估，对于促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。在政府决策的过程中增加风险评估，实际上夯实了政府决策的社会基础，有助于保障社会稳定、经济增长和环境保护等方面的平稳前进。

首先，地方政府应当结合我国社会转型时期的特定国情以及自身的具体情况，补齐风险评估制度短板，逐步健全和完善重大行政决策风险评估制度，改变只重视特定种类风险的现状，建立起包括社会稳定、经济风险、环境风险、公共安全风险等风险在内的系统性的重大行政决策风险评估体系，解决信访和群体性事件发生的源头问题。

其次，涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据。各政府是否落实了重大决策预公开制度的要求，监督各市政府全面推进决策公开实现政务阳光透明，提高政府公信力。

再次，决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。考察各市政府是否落实重大行政决策后信息跟踪收集及反馈制度，形成对决策的继续实施、调整或废止的最终决定，从而及时调整和完善有关决策，提高决策的科学性和民主性。

这两年，在此方面成绩比较突出的地方政府是武汉和广州。《武汉市人民政府重大行政决策风险评估办法》不仅对重大决策的社会稳定风险、环境风险以及经济风险评估进行了细致完善的规范，同时还提出对重大决策进行公共安全风险评估，是提升社会治理现代化的重要举措。进一步细化了风险评估的指导协调主体、组织主体、监察主体以及辅助主体等，提升了制度的可操作性。

（三）继续强化以公众满意度为评价标准的制度实施

随着权力清单的逐步落实，多数地方政府都公布了各个部门的权力清单，并且及时进行动态调整。行政审批制度改革成效明显，我国政府职能履行正趋近于权责明晰，政务公开也进步较快，但制度建设好，不代表实施效果好和公众满意度提升，步入新时代之后，信访制度体系正慢慢从原来的重制度建设转为更加注重制度实施效果的考察。

首先，不断推进制度创新。近几年，多地探索诉访分离制度创新，如北京、长春、保定等城市设立的涉法涉诉联合接访制度，这种模式是将多个部门的接访服务中心整合为一个联合接访中心，对上访案件进行统一的接收，然后根据每个案件的具体性质进行分流。属于可以按照法定纠纷解决途径解决的案件由公检法等相关部门进行处理，从而实现诉访分离。岳阳、包头、长春等城市则编制了依法分类处理信访诉求的清单，进一步明确了信访事项的范围，促进诉与访的分离。淮南、洛阳等城市的法检部门将信访案件从审判活动中分离出来，对其进行集中处理。玉林市中级人民法院制定诉访分离的试行办法，进一步明确和规范法院在处理涉法涉诉信访案件的额操作流程。深圳、上饶、天津将专业的法律服务引入信访案件中。深圳加强对上访人员进行访前法律服务，一定程度上引导上访者依照法定解决纠纷途径来解决涉法涉诉的信访案件。上饶天津将律师引入信访案件中，一方面促使信访案件按照法定程序处理，另一方面在符合条件的情况下实现诉访分离。

其次，地方政府需要转变观念。将信访法治化的着力点及检验标准，从制定多少份推进法治政府建设的文件、建立多少项有关信访法治化的制度，向实施效果及老百姓对政府处理信访问题的满意度慢慢转移。我国政府从制度建设、制度执行、实施效果三个层面持续推进信访法治化建设，实施效果层面是最需要努力的。只有让公众在与行政权力接触频繁的领域能切实感受到权力运行状况的改善，才会对信访法治化成果产生充足的获得感。

再次，不断提升执法人员素质。矛盾的解决要依靠健全的机制在法律的范围内操作，任何其他途径都不是法治社会的选择，因此，执法人员的素质、人情与法治观念，直接影响到社会矛盾的依法解决，政府公信力及法治政府建设。执法人员应当具备比社会公众更强的法治观念，奉法治为圭臬，自觉提升法治素养，增强廉政意识，提升与百姓打交道的能力，依法化解社会矛盾。

参考文献：

[1]张千帆.宪法学导论.北京：法律出版社.2004.

[2]吴健馨、和谐雨.宽容——宪法学视野下的公民精神.北京：法律出版社.2006.

[3][美]A·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策.上海：上海译文出版社.1987.