论我国政党法治的现代化

欧阳庆芳 魏冰

摘 要 政党法治是指依据宪法、法律、党章和其他党内法规，对政党的内部事务和外部事务进行管理，规制政党权力和保障政党权利的一种政党运行模式。中国共产党在从革命型政党法治发展为改革型政党法治的进程中，逐渐形成了自己的本土特色：强化“四个意识”的法治生态、全面从严的治党策略、注重礼法传统的吸收。我国政党法治的现代化走向需要提高法治信仰，培育良好的政治生态；要不断地完善党内法规体系，筑牢制度基础；要合理配置权力，完善政治体系；要强化政党的内外监督，促进政党法治的实现。

关键词 政党法治 现代化 法治信仰

作者简介：欧阳庆芳，三峡大学法学与公共管理学院教授，研究方向：党内法规与廉政理论；魏冰，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D261 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.054

法治是一种政治理想 ，而政党是政治生活的主体，只有將这种理想融入到行动中，理想才能成为现实。政党法治源于政治文化，政治文化是由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系 。政党法治是提升政党政治文化水平的基本途径，也是衡量政党现代化的重要标准。中国特色社会主义建设进入新时代，全面依法治国的深入发展，政党法治作为社会主义法治建设的重要内容和内在要求，也将迎来新的变化和发展。

一、政党法治的概念、特点

（一）政党法治的概念

政党法治从词意上看可以把它分为两部分：政党和法治。政党作为一个社会组织的形式存在的时间并不长。政党最初是与宗派一词联系，只是宗派一词包含贬义。随着近现代政治的发展，政党更多的作为一个组织社团。“结社自由”的宪法规则和“法不禁止即自由”的法治精神为政党的发展提供了法律依据。政党是政治生活的主体，作为一个社会组织，只有当它参与到政治生活中，才真正的赋予了它政党的内涵。马克思主义认为，政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织 。

法治一词主要来源于西方国家，法治强调的是法的统治，也就是法律至上，严格依法办事，排除了人治的思想和内容。亚里士多德认为法治就是良法之治。民主、公平、正义、自由、良法等内容是法治的核心内涵。法治的核心价值符合统治阶级的追求，也是民众的向往，因此法治成为现代化治理的最有效方式。

西方的政党法治，就是政党政治的法治化，是以宪法、法律、宪法惯例和宪法判例规制政党的存在及其内部外部行为，将政党行为的合宪性和合法性纳入违宪审查体系的一种法治模式 。在我国，政党法治是近些年出现的一个概念。有学者认为政党法治是以政党章程和国家宪法、法律作为政党活动总规范，对政党权实行全面规制的政党管理模式，其内容是依靠国家和政党法律确立政党权力、行使政党权力和制约政党权力 。也有学者指出：政党法治是以国家宪法、法律和政党章程保护政党权利，制约政党权力的政党治理模式，是与政党人治根本对立的政党运作机制，是建设法治国家的重要内容 。

以上三位学者对政党法治的概念都做出了自己的界定。可以看出他们都倾向于政党法治是一种管理模式或政党运作机制，政党法治的依据是宪法、法律和政党章程等规范，而关于政党法治的内容站在不同的角度、立场则有着不同的观点。笔者认为政党法治的重点应该放在政党，而法治只是政党建设的方式，因此政党法治就是指依据宪法、法律、党章和其他党内法规，对政党的内部事务和外部事务进行管理，规制政党权力和保障政党权利的一种政党运行模式。

（二）我国政党法治的特点

1.政党法治的对象涉及党内事务和党外事务

从上面西方政党法治的概念我们可以看出西方的政党法治主要涉及政党的内部和外部行为，并对行为的合法性和合宪性进行审查。而我国特殊的政治协商制度决定了我国的政党法治涉及政党的内部事务和政党的外部事务。内部事务主要是指中国共产党的内部党务工作和党员的自我管理，而外部事务主要是指执政党与参政党之间的各种关系以及党与国际组织之间的关系。内部关系是通过政治、思想等进行领导，而外部关系通过政治、组织的领导。

2.政党法治的目的是建立民主、法治型政党

政党法治是政党文化的一部分，民主政治也是一国政治制度的一个重要体现，是一国进行现代化建设的一个重要内容。民主与法治是现代国家民主政治发展的两个重要方面，缺一不可。政党法治的目标既是建立一个民主的政党，也是建立一个法治的政党。民主是现代政治文明的标志，政党法治作为政治民主的重要基石，没有政党法治也就没有了政治民主。而法治是民主、法治型政党建设的一种方式，政党法治的最终目的就是依靠法制，将党的各项事务纳入到法治的轨道中，从而建立起一个法治型的政党。

3.政党法治的核心内容是制约权力的滥用

政党法治是党依靠规范通过对政党内部和外部的权力进行限制，保障权力的合理使用，这是政党法治的核心内容。理顺党与国家权力机关、行政机关、司法机关之间的关系，是推进政党法治建设的关键问题 。治国必先治党、从严治党。为了防止权力的滥用，有必要通过法治的形式对权力加以限制。使政党权力真正成为不危害广大人民群众合法权益，合乎人民意志的人民的权力。政党法治还注重对党员的权利的保护，在党章中明确规定了党员的权利，要尊重党员主体地位，保障党员民主权利。限制权力、保护权利，就是保护民主、保障法治、建设法治政党。

4.政党法治的依据包含国家法律体系和党内法规体系

从政党法治的概念上看法治的依据包括宪法、法律和党内法规这两部分，前者是国家立法体系内的规范即中国特色社会主义法律体系，后者是政党制定的规范。中国特色社会主义法律体系是由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部分构成，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。宪法是国家根本大法，是政党权力的来源。在宪法中明文规定，政党必须在宪法和法律范围内活动。党内法规体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则 。不同法律法规之间具有不同的位阶，其中党章的效力是最高的，有党内宪法之称。而准则是仅次于党章的最高效力的法律形式，规则等主要是对具体内容的规定。

二、我国政党法治的现代化走向

（一）坚定法治信仰，培育良好生态

政党法治是基于政治生活展开的一种法治秩序，因而不单单是权力的分配和制约、利益的支配，其基本功能还在于通过政党治理凝聚党的核心能力，形成党的中心地位和全面领导。这种凝聚力来自于党的法治观念的核心价值，而这个核心价值即党对法治的信仰要高于法律规范本身，这个具有高度信仰的政治先锋团体要始终保持先进的代表性。

政党法治不应该仅限于政党内部，还要在公众中广为宣传。让公众理解政党法治的本质，了解党内法规的基本内容，形成对政党法治的认同。

政党法治要充分发挥领导核心作用，领导干部要成为政党法治的先锋。党的领导干部能够以身作则，善于用法治思维和法治方式破解社会治理难题，推动经济社会发展，党员也因此向上看齐，受到领导示范的影响。民众也能在內心认可党员干部，认可党，认可法律，在全社会形成尊崇法治的新时代气象。

（二）完善法规体系，筑牢制度基础

从西方国家的政党法治来看，宪法对政党运行起到了监督的作用。我国也应建立宪法监督体制，从最根本上对政党进行监督，保障法治建设。我国的民主党派是以参政党身份参与政治生活，虽然在1993年对多党合作和政治协商制度进行了宪法确认，但是在宪法内容上却缺乏相关的理论依据，因此应将政党关系及相关内容纳入到宪法中，提供合理性依据。启动宪法修改程序并予以确认，不断完善关于参政党合法性来源的内容。

习近平同志针对党内法规的体系建设，提出要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块 。将党内法规体系化，不断的为党的法治建设提供制度性保障。健全党内法规要与时俱进，要及时回应政党发展建设的需要，及时摒弃与时代发展不相符合的规范，保持党的先进性和活力。党内法规体系还包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则 等，这一纵向的法规体系与“1+4”为基本框架的横向党内法规制度体系共同构成具有中国特色的政党规范体系。

（三）科学配置权力，完善政治体制

政党法治的核心内容在于对政党权力的制约，必须要科学的界定其权力边界和明确责任承担。首先是党与人大权力关系的确定。我国的执政党是中国共产党，权力机关是各级人民代表大会，要突出权力机关的地位，必须完善人民代表大会制度，从人大代表的产生到人大的运行机制，使之成为可以进行量化操作的科学机制。党的方针政策需要制定为法律的，要依法通过人大上升为国家意志；党员要尊重人大行使职权，不能用党员的身份和地位干涉人大选举和行使职权。其次是党内的权力分配。我国的决策体制采取的是民主集中制和行政首长负责制，这在一定程度上能够保障权力不被滥用，也能使得权力得到监督。但是在党的内部存在着决策权、执行权、和监督权 等几种权力。应该确保权力之间不冲突，权力之间相互平衡。

（四）强化内外监督，提供充分保障

宪法规定政党必须在宪法和法律范围内行动，权力一旦滥用就超越了宪法和法律，建立有效的监督管理机制是政党法治的内在要求。首先是党内监督机制，开展党员和党组织的监督。党员的监督是自下而上的也可以是自上而下的监督，党组织的监督来自于党组织内部的监督和党组织外部的监督，让监督无时不在，无处不在，让政党权力置于监督之下运行。其次是政党外部的监督机制。（1）充分发挥政协的民主监督职能。民主党派作为参政党，在党的领导下，对政党权力的运行进行全程监督，做到有错必纠，通过我国的政治协商制度，充分发挥参政党的监督职能。（2）社会公众的监督，建设民主政党是符合法治后现代主义的价值追求的。权利最容易受到来自于权力的侵害，因此要将权利作为监督权力的一种方式。以权制权，充分发挥民众的积极性，将人民的意见作为权力考核的评判。（3）舆论的监督。充分发挥大众媒体的优势，利用宪法赋予的权利，以这种“无形的权力”积极的与违反政党法治要求的行为作斗争。

政党法治是依法治国在中国特色社会主义新时期提出的新要求，不仅关系到中国共产党继续保持先进性、纯洁性，还关系到中国特色的社会主义现代化建设，关系到中华民族的伟大复兴。因此在政党法治建设的过程中，要不断的加强党员和党组织的政治信仰，同时完善党内法规体系，加强监督，为政党法治提供充分的依据和保障。更重要的是法治的生命力在于执行。一个良好的法治机制和法治体系建立起来，如果没有得到切实的实施，再好的制度也将是“纸老虎”，政党法治同样如此。

注释：

Joseph Raz，The Authority of Laws、3.

[美]迈克尔·罗斯金，等.林震，等译.政治科学.华夏出版社.2000.

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