杜特尔特治下菲律宾民力党的崛起及愿景

鞠海龙

内容提要 菲律宾民主人民力量党（以下简称“民力党”）自成立以来在政坛几经起落，背后伴随着不同时期政治家族势力的加盟或背离。杜特尔特及其家族加盟民力党并赢得总统选举之后，民力党在菲律宾全面崛起，加速推进多年来一直坚持的联邦改制宏图。这一牵动根本政治制度的改革，无论能否成功，都会对菲律宾政治产生深远影响。对中菲关系而言，在两国关系相对友好的状态下，如果菲律宾修宪成功、杜特尔特如期连任、民力党联盟持续执政，或许会是改善中菲关系良性发展政治与社会底蕴的一次重要历史机遇。

关键词 菲律宾民力党；家族政治；修宪改制；杜特尔特；中菲关系

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.013

菲律宾民主人民力量党[Partido Demokratiko Pilipino-Lakasng Bayan（PDP-Laban），以下简称菲律宾民力党或民力党]是有着明显政党联盟性质的政治组织。尽管该党从初创到实现执政的过程充满坎坷，但随着2016年杜特尔特代表民力党大选获胜，为该党迅速崛起为菲律宾第一大党、继而实现多年来一直坚持的修宪宏图带来了难得机遇。

政权征途：沉浮于家族势力的分与合

菲律宾政党政治带有浓烈的家族政治色彩，民力党自成立以来几经兴衰沉浮，均与大政治家族势力的加盟或背离密切相关。1982年，两个反对马科斯强权的菲律宾非主流政党为了赢得1984年国民议会选举合并组建了菲律宾民力党。这两个非主流的政党分别是脱离“棉兰老联盟”的菲律宾民主党和阿基诺二世（即贝尼格诺·阿基诺）参议员组建的“人民力量党”。合并之初的菲律宾民力党由科拉松·阿基诺[1]的弟弟小何塞·佩平·科胡昂戈（Jose S. Cojuangco，Jr.）和洛伦素·塔纳达（Lorenzo Tanada）领导。阿基诺家族是民力党主要政治力量来源。

1983年8月21日，贝尼格诺·阿基诺遇刺引起菲律宾国内巨大的政治反弹。菲律宾民力党借机迅速壮大。1986年，科拉松·阿基诺成为马科斯强权政府倒台后的第一位总统。菲律宾民力党随即盛极一时。作为菲律宾民主党创始人之一的阿基里诺·皮门特尔（Aquilino Pimentel III）也借机出任了地方政府部长。

1988年，菲律宾民力党发生分裂。科胡昂戈为首的大部分阿基诺家族势力离开民力党，另组菲律宾民主斗争党（LDP）。党内领袖的脱离使民力党的力量被大大削弱。尽管民力党内仍有阿基里诺·皮门特尔这样的资深政治人物，但是皮门特尔家族在菲律宾并没有一等一的政治势力。一个中等偏上的政治家族势力，无力支撑起一个全国性的大党。其后，民力党的政治影响力迅速衰退。直到2007年，民力党在众议院的议席也只有3席。此外，民力党的影响范围也一直局限于菲律宾南部的卡加扬迪奥罗和中部的宿务。

改变菲律宾民力党政治衰运的是2010年以民力党主席身份当选副总统的比奈（Jejomar Binay）。比奈的加盟为菲律宾民力党创造了再一次积累实力和寻求发展的可能。然而，政治利益分配的内部纠纷导致个性十足的民力党总裁皮门特尔决定与比奈家族分道扬镳。他不仅拒绝了比奈在中期选举期间组织爱国联盟谋求更大政治权力的建议，而且用自己特立独行的方式迫使比奈负气出走，并带领自己的家族势力彻底断绝了与民力党的关系。失去了比奈家族支持的民力党再度沉寂，这种状态一直持续到2016年总统大选。

在2016年总统大选中，菲律宾民力党支持的杜特尔特（Rodrigo Duterte）当选菲律宾总统。杜特尔特的当选为民力党迎来了一步登天的政治机遇。尽管国会选举后民力党在参议院只有一席，而在众议院一席都没有，但是因为总统的加盟，这些在过去注定民力党命运的因素，已经不再能够成为阻止民力党成为菲律宾最大政党的障碍。在杜特尔特总统的运作下，菲律宾民力党领导的政治联盟很快吸收了多位来自政界的大佬。与民族主义人民联盟（NPC）签署联盟协议后，民力党实际上已经成为菲律宾参众两院的“超级多数”。[2]不仅过去形单影只的庞塔莱翁·阿尔瓦雷斯（Pantaleon Alvarez，原民力党议员）成了菲律宾众议院的议长，而且连前总统阿基诺三世自由党的成员也有50多人转投到民力党阵营。[3]

修宪宏图：充满未知的政治变数

菲律宾政党政治中的各政党和政党联盟大多数情况下都是以选举实现执政目标为根本政治追求。所谓的政治理念和主张大多以选票为目标。选举过程中提出的政治纲领、政策主张只有真正实现执政目标才有机会得以施展。执政之前，菲律宾民力党的政治主张很多，从反对美国驻军这样的细节问题，到开明的民族主义、民主社会主义这样的政治理想都曾经被其纳入政治追求。然而，政治浮沉多年之后，能够被人牢记且对当今菲律宾产生重大影响的还是杜特尔特大选中提出的各项务实的竞选承诺，以及民力党多年来一直坚持的联邦改制宏图。

在菲律宾政坛，相比阿基诺三世之类代表的老牌政治势力，杜特尔特及其家族算是一个新兴势力。新兴政治势力和老牌政治势力的执政选择有一个根本的不同，那就是借由执政将自己的政治势力做大做强。执政以来，杜特尔特及其执政团队一直以兑现大选承诺作为政治宣传的重要口号，并且声称已经兑现了全力打击毒品、遏制腐败和犯罪、实现独立的外交政策等多項竞选承诺。尽管菲律宾南部某些地区的混乱和失序暂时还没有办法有效解决，但是这并不影响杜特尔特和民力党推动菲律宾的修宪改制进程。

2018年1月，菲律宾民力党向众议院提交了修改1987年菲律宾宪法的草案。草案设计了将菲律宾当前政治制度改变为联邦制的基本原则和制度框架。按照草案设计，修宪后的菲律宾总统仍是国家元首，掌握外交、军事、监督政府的大权，拥有否决国会，任命司法部门成员和委任总理等权力。修宪后，总统可以连任一次。菲律宾国会主要考虑由两院组成，但是一院制国会或许也是选项之一。联邦议员与参议员的任期同样延长为最多两个五年任期。总理是菲律宾政府行政首长。总理候选人必须来自多数党或在联邦议会的执政联盟。总理由总统委任，负责国家公共事务和经济发展纲领，拥有任命内阁成员与其他行政官员等权力。在地方政府方面，草案将菲律宾的行政区划调整为五个州。地方各州将设立一院制州议会和主管行政的州总理。[4]

菲律宾修宪是一个复杂的过程。按照杜特尔特的安排，2018年12月修宪会议代表将完成修宪设计。2019年5月举行修宪公投。如果公投通过，杜特尔特后三年任期将成为中央集权政府转向联邦制政府的过渡期。杜特尔特将带领菲律宾政府完成地方政府过渡的三大修宪任务：一年半的时间内完成并通过新的地方政府法典；由现任省长、高度都市化与独立城市的市长掌权的地区委员会对地方政府进行过渡管制；地区委员会在五至十年內向国会提出建制法案。[5]

菲律宾国内政治极其复杂。这种复杂一方面表现在其政治制度对美国的不完整复制方面，另一方面表现在它相对脆弱的常态政治基线方面。菲律宾民力党当前的修宪设计，实际上包含着菲律宾国内精英长期以来对美国联邦制度的理想化认知。无论菲律宾学界，还是民力党高层都没有对彻底变革现有制度到底对菲律宾政治、经济、社会有多少实际意义和现实影响进行过认真研判。

依照一般的政治发展规律，国家政治制度的重大改革，在缺乏深入论证和精心设计的情况下，改革者所推动的改革最终很可能无法摆脱传统政治惯性的影响。对于菲律宾而言，传统的政治势力和政治利益集团的影响是当前宪政改革最大的政治惯性。考虑到菲律宾政治中的不确定因素，以及极端暴力事件等可能造成菲律宾国内政治格局迅速翻转的特殊情况，当前的宪政改革一旦卷入更为复杂的政治斗争或者政治冲突，则不能排除脱离其既定政治预期轨道的可能性。

杜特尔特：鲜明的政治标签

杜特尔特当选与菲律宾民力党的崛起之间无疑是一种典型的因果关系。民力党现今如日中天的势力和第一大党的光环都得益于杜特尔特的成功与扶持。

从积极的角度考察，杜特尔特以修建公路、铁路、港口、机场等基础设施建设为核心构想的菲律宾经济发展蓝图无疑为拉动投资、增加社会消费、创造就业提供了可能。杜特尔特执政至今，菲律宾GDP的增长一直稳居东盟前列。大量的经济活动所创造的投资、贸易空间，以及社会经济活力增加后财富二次流转为普通劳动者带来的工作机遇必然会为菲律宾上层富人、中产阶级、底层劳动者都提供财富增长和改善生活的机会。这些经济社会发展的成就无疑都会潜移默化地转化成菲律宾国内政治势力积极向民力党靠拢的重要因素。

杜特尔特纵横捭阖于西方人权组织的集体批评与内部反对派政客群起而攻之的压力之间，其特立独行的个性、敢作敢为的品行，以及以独立外交的姿态迅速改善中菲关系的能力等等所赢得的政治光环无疑都会给民力党带来同样的政治加分效果。

2017年杜特尔特发表的国情咨文宣称，为了把菲律宾建设成为人人都享有舒适生活的国家，他将会继续把发展经济和打击毒品作为建设国家的两大基础政策。在支持杜特尔特的菲律宾政治力量，尤其是民力党的眼中，这两项改革正在为菲律宾整个国家带来勃勃生机。然而，在反对杜特尔特的人眼中，杜特尔特上台后一系列大刀阔斧的改革不过是打着发展经济的旗号，谋求政党和自身政治利益的手段。

2017年上半年，杜特尔特执政还不到一年，菲律宾极右翼反对党议员亚历哈诺（Magdalo Rep. Gary Alejano）就向国会提交了弹劾总统的申请书。法外处决、隐瞒资产、滥用职权，以及南海作为不当等问题成了反对党抨击杜特尔特禁毒、发展经济、推动独立外交的理由。[6] 2017年5月菲律宾众议院司法委员会以缺乏事实和法律依据为由驳回弹劾指控，并指出此举仅是反对党打击杜特尔特的政治行为。

2018年菲律宾参议院少数党领袖戴瑞隆（Franklin Drilon）和议员潘吉里纳（Francis Pangilinan）将修宪与杜特尔特延长任期炒作成一个热门话题。二人指称，菲修宪过渡期长达十年。这意味着菲律宾十年不会举行选举，也意味着过渡期内总统、参议员、众议员都将留任。此外，除了立法权将被长期固定掌握在特定群体手中，地方行政权也将因总统指派地方官员的政治惯例而同样长期归总统所有。二人强调，这种修宪过渡期间立法、行政官员与总统之间的权力联系将很可能导致菲律宾重蹈独裁统治的历史覆辙。[7]

在反对派的反对下，杜特尔特面对的并非一片叫好声。菲律宾各地的各类反对游行等等，都从侧面展现出杜特尔特执政中期政治社会基础某种程度的萎缩。这种情况下，承载着杜特尔特功过得失的菲律宾民力党潜在的危机也不言自明。尽管目前杜特尔特的优势地位仍然有目共睹，然而，如果修宪和修宪过渡期的政治红利无法顺利实现，未来杜特尔特执政结束，菲律宾民力党的势力也可能会随之迅速消减。

民力党：中菲关系的新纽带？

菲律宾民力党与中国结缘最主要的因素是杜特尔特对前任外交政策的颠覆性修正。杜特尔特的外交转变为中菲关系改善、民力党与中国共产党党际关系发展带来了巨大的机遇。中菲经贸关系的稳步恢复，菲律宾对中国“一带一路”倡议的欢迎，中国黄岩岛对菲律宾渔民的重新开放等很快将中菲关系拽出“南海仲裁案”的阴影。菲律宾民力党领导人先后率团访华，以及高规格接待中国共产党代表团等党际交往为中菲关系开辟了新的交流渠道。杜特尔特为总统、民力党为执政党的菲律宾或许是21世纪以来中国寻求发展中菲关系过程中的重大历史机遇。

中菲关系迅速回暖的过程中，有不少人认为杜特尔特的外交政策是“反美”的。他在公开场合多次显示了严厉抵制美国影响菲律宾外交政策的决心。然而，需要冷静思考的问题是，菲律宾国内存在根深蒂固的亲美派政治力量。国内政治的妥协意味着对外政策的妥协。自殖民时代传承至今的菲律宾亲美势力仍然是菲律宾政治格局中的最不应该被忽视的力量。菲律宾军事利益集团、油气利益集团基本上是亲美派的“嫡系部队”。菲律宾亲美势力上百年的经营和无孔不入的暗箱操作能力让即便是杜特尔特这样的铁腕政治人物也不得不小心谨慎。

当前，杜特尔特仍然是民力党这一政党联盟能够发挥作用的关键，也是中菲关系的定盘星。如果修宪成功，杜特尔特如期连任并顺利执政，杜特尔特为中心的政治势力对棉兰老岛[8]的影响将进一步加深。考虑到菲律宾政党政治的现实特征，只要中国能够在菲律宾对外政策日益回归对美、对华、对日平衡的过程中保持足够的政治与外交智慧，与中国共产党保持良好关系的民力党联盟如果能持续执政，那么无论民力党是否能够建立和发展长期稳定的基层组织，中菲关系良性发展的政治与社会底蕴都会有所改善。

（作者系暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，教授；南京大学南海研究协同创新中心兼职研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] 科拉松·阿基诺（阿基诺夫人），全名玛莉亚·科拉松·“柯莉”·柯峻科·阿基诺，贝尼格诺·阿基诺之妻，丈夫遇刺后，科拉松积极投身并领导了反对马科斯政权的政治运动，成为菲反独裁的象征。1986年2月，阿基诺夫人当选菲律宾第11任总统，亦是菲律宾及亚洲首位女总统，于1986年至1992年在位。

[2] 菲律宾政党政治中某政党党员跳转到其他政党成为其他政党党员的现象非常普遍。正是因为菲律宾政党政治中这种政党身份转换的随意性，才产生了民力党从一个议会小党转而成为议会超级多数的现象。

[3] “Alvarez says 50 Liberals jumping to PDP-Laban”， http：//newsinfo.inquirer.net/786693/alvarez-says-50-liberals-jumping-to-pdp-laban.

[4] “Proposed Amendments to the 1987 Philippine Constitution（The Constitution of the Federal Republic of the Philippines）”， http：//ateneo.edu/sites/default/files/downloadable-files/Executive%20Summary%20v.1.2.pdf.

[5] “Duterte Wants Constituent Assembly Amend Alella”， http：//www.sunstar.com.ph/manila/local-news/2016/07/28/duterte-wants-constituent-assembly-amend-charter-abella-488013.

[6] “House Justice Panel Junks Duterte Impeach Complaint for Lack of Substance”， http：//newsinfo.inquirer.net/896800/house-justice-panel-junks-duterte-impeach-complaint-for-lack-of-substance .

[7] “No election scenario looms amid push for federalism”， http：//cnnphilippines.com/news/ 2018/01/04/No-election-scenario-looms-amid-push-for-federalism.html.

[8] 在菲律賓政治地理格局中，一般认为棉兰老岛是杜特尔特家族的政治根据地。棉兰老岛是仅次于吕宋岛的菲律宾第二大岛，占菲律宾国土面积不到四分之一。尽管该地区大部分仍属于欠发达地区，但是以达沃市为中心的局部地区已经被杜特尔特及其家族治理得井然有序，并且与中国一些城市建立了良好的合作关系。