青少年社会工作服务的绩效考评：困境与选择

韩央迪 郑思佳

(复旦大学 社会工作学系，上海 200433)

一、 问题的提出

在公共服务领域，绩效指标是收集和组织数据的一套规则，①Tilbury Clare, “The Influence of Performance Measurement on Child Welfare Policy and Practice,” British Journal of Social Work (2004): 225-241.它不仅界定了政策背后的意图，②J.E.Innes, Knowledge and Public Policy (New Brunswick: Transaction Publishers, 1990).还体现了对某种特定形式知识的合法化。③K.Jacobs, and T. Manzi, “Performance Indicators and Social Constructionism: Conflict and Control in Housing Management,” Critical Social Policy (2000): 85-103.换言之，绩效指标是特定时代背景下的社会建构，它反映了社会服务政策执行中资金、权力与服务的运作过程。由于缺乏有效的客观指标，并受制于社会工作服务的特殊性质以及专业人员与服务对象之间的保密关系，社会工作服务的绩效考评向来是社会服务领域的焦点和难题。④K.Millar, “Performance Appraisal of Professional Social Workers,” Administration in Social Work(1990): 65-85.⑤L L Martin, Kettner P M., “Performance measurement: the New Accountability,” Administration in Social Work (1997): 17-29.

随着社会工作服务在人类服务体系所占比重的日益扩大和专业责信的发展需要，与之关联的绩效评估正变得日益重要。⑥K.Millar, “Performance Appraisal of Professional Social Workers,” Administration in Social Work (1990): 65-85.⑦E Proctor, “The Pursuit of Quality for Social Work Practice: Three Generations and Counting,” Journal of the Soaety for Social work & Research (2017):335-353.在服务递送过程中，社会工作者既是专业服务的生产原料，亦是服务的提供者和管理者，这决定了社会工作服务绩效评估的复杂性。

随着政府购买社会工作服务的普遍化，建构适应我国社会现实的社会工作服务评估体系得到了社会各界的广泛共识。⑧赵环：《社会工作的实践迷思及其范式转型》，《学海》2016年第5期。对尚处于发展进程中的中国社会工作事业而言，厘清多方利益主体对于服务绩效的理解与看法尤为重要，这为从不同维度构建合理的社会工作服务绩效评估提供了依据。无疑，由于社会工作服务领域的多样性和扩展，立足现实情境的个案剖析于当下的中国是更为迫切的。

我国现代青少年(事业)社会工作始于20世纪80年代，目前已在学科、实务和制度建设方面形成了独特的发展路径和初期成果。*张佳华：《青少年社会工作：学科、实务与制度建设》，《青年学报》2015年第4期。借由新中国历史上第一个青年发展规划《中长期青年发展规划(2016～2025年)》的颁布，中国在2017年正式明确了青少年社会工作发展的价值、蓝图和路径。然而，截至2015年底的数据显示，全国专业青少年事务社工人才队伍仅2万余人,*不包含专职团干部。本研究主要聚焦狭义的青少年社会工作者，不包含广义的团干部等人员。这与设定的20～30万人才的建设目标相去甚远；且服务的专业品性亦存在较大不足。*费梅苹：《上海青少年社会工作专业化发展的十年回顾与展望》，《青年学报》2014年第4期； 范明林：《行动研究:社区青少年社会工作的服务改善》，《浙江工商大学学报》2015年第4期。与此同时，目前国内尚无针对青少年事务社会工作*在本文中，“青少年事务社会工作”与“青少年社会工作”具有同一指向性。服务考核的统一行业标准，相关条目仅在2014年民政部发布的《社会工作服务项目绩效评估指南》政策文件中有所关涉。*“中华人民共和国民政部关于发布《儿童社会工作服务指南》、《社会工作服务项目绩效评估指南》行业标准的公告”，见中华人民共和国民政部网站。

对青少年社会工作服务的绩效考评，不仅关联着专业服务的质量和可持续性，也与青少年社会工作人才队伍的培养和壮大密切相关。因此，本研究立足A机构的个案研究，旨在厘清不同利益主体对青少年社会工作服务绩效的理解和把握，以提炼当前以A机构为代表的社工机构在青少年社会工作服务考评中所存在的问题与不足，并剖析制约服务有效开展的可能缘由，以期为未来青少年事务社工服务绩效考评的完善提供参考，亦为青少年事务社工人才队伍的打造和培养提供可资借鉴的地方性经验。

二、 青少年社会工作服务的转型与拓展

(一) 青少年发展上升为社会建设的首要议题

尽管青少年在生理上并非“弱势群体”，但在全球化与逆全球化交织并行的现代性征程中，身处人生过渡期的他们往往是社会矛盾和社会问题的直接承受者。*石国亮：《我们为什么要面向青年出台专门的“规划”——从“青年是不是弱势群体”谈起》，《中国青年政治学院学报》2017年第4期。在现代社会，青少年所遭受的冲击无疑是最大的，这从各国高企的青年失业率指标上就可见一斑。*N.O’Higgins, “Youth Unemployment and Employment Policy: A Global Perspective,” Mpra Paper 100.21 (2001): 212.

《中长期青年发展规划(2016～2025)》的颁布第一次从顶层设计层面明确了“青少年发展”在中国国家发展中的战略位置，确定了“青年首先发展”的价值取向。*周晓燕：《国家视角下的青年发展》，《青年发展论坛》2017年第3期。这在老龄化成为一种社会常态的中国社会无疑具有里程碑意义。在社会舆论和公共政策被林林总总的老龄问题和政策议题所主导的背景下，中国青年学得以相对独立地发展，从另一方面确证了青少年发展在新时期社会建设中的首要位置以及青年群体诉求的迫切性。*朱剑：《青年研究期刊与青年学的构建》，《中国青年社会科学》2017年第1期。

(二) 青少年工作机制的转型与拓展

在单位制福利解体、青年就业新业态集中涌现，以及家庭结构和代际关系不断遭受个体化冲击的背景下，既有碎片化的青年政策已无法有效回应青少年群体的核心诉求，依赖共青团口径的青少年工作在联结广大青少年的工作上日渐式微。*谭毅著：《从组织到社会网络：试论共青团动员青年功能的变革与调适〈 “十三五”时期青少年发展研究报告〉》，天津：天津社会科学出版社，2017年，第27页。这既需要共青团等群团组织的变革，也需要庞大社会力量的支撑。政策红利的释放可以在很大程度上提升广大青少年的获得感，但它的实现除前述组织变革的基础外，更须臾不离青少年事务社会工作人才的壮大。

作为制度化的利他使群，*任文启：《利他使群:社会工作本质的中国表述》，《社会建设》2016年第1期。青少年社会工作者是青年社会福利递送系统和政策过程的核心媒介。他们秉承多元的文化敏感性，实践着个体治疗与社会变革的双向使命，从内源性和外部性两个层面积极推动青少年工作机制的转型与拓展。目前全国各地已积累不少地方性实践,*如北京的“共青团+社工”、上海的“政社合作”、云南在部际推动下的“青少年社工服务机构”等不同发展路径。*王新云：《我国青少年事务社会工作的地方经验与启示——基于“北上广”地区的实践》，《青年探索》2017年第4期。形成了涵括“共青团·社工”之公约数的青少年服务实践，预示着社会工作在未来跨部门青少年工作机制中的核心角色。

立足“政社合作”的创设理念，于2004年成立至今的A机构不断将专业社会工作服务融入到预防和减少青少年违法犯罪工作体系中，走出了一条颇具地方特色的青少年事务社会工作发展路径。依托市、区、街(镇)三级管理模式，A机构现已建立了一支具有400多人规模、覆盖全市街镇的专业青少年社工队伍，并制定、实施了《上海市青少年事务社会工作者考核办法》等条例。在社会工作的服务对象与场域、服务目标、专业化水平等方面亦经历了转型升级。*费梅苹：《上海青少年社会工作专业化发展的十年回顾与展望》，《青年学报》2014年第4期。然而，在多重行政化模式的管理与干预下，A机构也不可避免地遭遇了如其他社工机构一样的挑战——机构官僚化(行政化)、建制化及依附性，*朱健刚, 陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期。*吴月：《嵌入式控制：对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》，《公共行政评论》2013年第6期。机构的专业化发展缓慢。*刘龙强：《“嵌入性发展”背景下社会工作机构服务与管理的关系——基于组织环境的分析》，《社会工作》2014年第1期。这既警示着未来的青少年工作机制改革，也为青少年社会工作服务转型提供了宝贵素材。

(三) 青少年事务社会工作的目标转向

如果说早期各地青少年事务社会工作的发展与实践是应青少年犯罪问题而生，那么当前青少年事务社会工作的目标就已从补救性拓展到预防性和发展性，人群面向上已从五类重点青少年群体拓展至前者基础上的全人口青少年。*张佳华：《青少年社会工作：学科、实务与制度建设》，《青年学报》2015年第4期。其核心是为了更好地支持和助力青少年的主体性发展，这与西方青少年社会工作的沿革走向具有一致性。*王玉香：《西方青少年社会工作的历史沿革研究》，《中国青年研究》2012年第2期。

在提升国家治理体系和社会治理体系现代化的大背景下，政府购买社会服务是必然选择。从全国层面看，当前大部分青少年社会工作机构的资金九成以上来自政府渠道，机构大多尚处生存理性阶段。在新公共管理主义的影响下，这些社会工作机构和一线青少年事务社工无不经受着量化考评体系的问责。这在一定程度上致使服务价值变形，也导致广大一线社会工作者较低的工作成效感和较高的离职率相伴相生。这对既有的青少年事务社会工作服务产生了极大冲击，要求青少年社会工作服务进行转型升级。

作为典型的“政社合作”产物，以A机构为代表的政府购买服务的制度性质或可被界定为是单位制与混合制之间的过渡类型。*关于政府购买服务的制度，目前学者立足沪广港三地的比较研究将其界定为项目制、单位制和混合制三种。本文的A机构既有如单位制的特点，亦在实践中存在项目制的做法，但在性质上离学者(管兵等，2016)定义香港的“混合制”存在较大差异。特将A机构的政府购买服务界定为单位制与混合制之间的过渡类型。在初期，A机构青少年事务社会工作服务主要面向16至25岁的沪籍失学失业失管青少年，专业服务的助力有效减少了青少年违法犯罪。随着大量来沪青少年的涌入以及城市生产方式的变化，加之传统意义上青少年服务群体开始出现萎缩，新的青年需求结构不断生成，大量新生的隐性青少年服务群体产生。这不仅冲击了既有服务考核的运行与效能,也使青少年社会工作人才队伍的职业化发展面临严峻挑战。

当前，政府购买方重“量”的指标来考评社会工作服务的绩效,*黄志华：《政府购买公共服务项目绩效评估中的几点思考》，《中国社会工作》2016年第1期。实务界则倡导以服务使用者的满意度作为衡量和考核社会工作服务成效的核心指标。*刘芳、吴世友：《案主满意度评估:一种有效的社会工作实务评估方法》，《华东理工大学学报》2013年第3期。两者都在某种程度上忽视了作为考核对象的社工和管理者的相关看法。作为服务的具体传递者或管理者，A机构一线社会工作者和各工作站站长*共12个站点。其中一个站点因彼时站长职位正处于人员选聘阶段而缺席。对专业服务有着深刻的体会和实践。深刻认识专业人员与服务使用者对社会工作服务成效的理解和看法，显然有助于厘清服务考评中的要素。

三、 研究方法

(一) 研究对象

本研究采用质性研究方法，旨在从不同主体来了解和把握他们各自对这一议题的理解和看法。服务使用者在考评社会工作者服务过程中扮演着不可或缺的角色，因此也被设定为主要的调查主体之一。站点负责人、一线社工与服务使用者所构成的异质组能够有效弥补质性研究中由于样本量小而带来的偏差，不同背景的知识将提供更为丰富的信息和全面的见解。

(二) 资料的收集与分析

焦点小组(Focus Group)是指在一个可接受的、没有威胁的环境下，由某种程度上彼此相似的参与者共同对一个特定领域的议题或具体问题发表见解的访谈法。*理查德·A·克鲁杰、玛丽·安妮·凯西著：《焦点团体:应用研究实践指南》，重庆：重庆大学出版社, 2007年，第3、18页。作为一种有效的定性资料收集方法与策略，焦点小组有助于寻找人们对某些事务的不同观念和感受，以及背后的影响因素。③理查德·A·克鲁杰、玛丽·安妮·凯西著：《焦点团体:应用研究实践指南》，重庆：重庆大学出版社, 2007年，第3、18页。

本研究将上海市11个区县青少年工作站站长和一线社工分别确定为焦点小组成员，旨在通过焦点小组内的讨论引发彼此对于服务考评体系的理解和批判性思考。在一线社工的选取上，本研究特别选取了2015～2016年各区县工作站年度考核中获得“优秀”的一线社工，他们对服务考评体系的看法相对有着更多的体验和思考，具体人选由各站点提供。针对站长和一线社工分别开了两场焦点小组访谈，合计4场；每场5～6人，每场时长在2～2.5小时，在征得受访者知情同意后进行录音。访谈中为了解受访者的真实看法，只设定了几个开放式问题，焦点小组协调员仅负责在过程中加以启发、引导和追问，以尽可能全面收集资料。

在完成焦点小组的资料收集后，由站点提名并确定服务成效明显的服务使用者，在征得其同意后再纳入到访谈对象中，进行一对一的半结构式访谈。每位受访对象的访谈时间大概在1小时左右，在征得受访对象知情同意的情况下进行录音。研究者亦注意观察和记录受访者的肢体语言、情绪和表情，以全面而开放性地收集青少年服务的使用者针对社工服务成效评估的理解和看法。最终的访谈样本包括各区县站点负责人11位(覆盖全市11个区县)、一线社工10位*1位社工临时有事而缺席。(覆盖全市10个区县)、服务使用者7位(覆盖各基层街道7个社工站点)(详见表1，受篇幅限制，受访对象的基本情况略)。

在完成资料收集后，由研究助手转录成逐字访谈稿，形成匿名化的电子文档。其后对资料进行编码、归类、分析和提炼，形成子主题，回答研究问题。

四、 研究发现

(一) 不同主体对青少年社工服务绩效的理解与倚重

为了对访谈资料进行有效的质性编码，本文在国外权威量纲与国内外相关文献研究的基础上，首先形成青少年社会工作服务考评指标维度框架。框架以美国学校社会工作者协会主导研发并已投入使用的学校社会工作成效量纲为基础。该量纲基于美国社会工作者协会(NASW)核心伦理准则和美国学校服务专业人员核心标准进行设计，由来自全美各州的学校社会工作者代表人员、学校社会工作者协会理事会成员及相关人员协同开发而成，具有较高的权威性和参考价值。本研究提取了该量纲中所提供的19项核心指标。考虑到学校社会工作在青少年社会工作范畴中的局限性，本研究进一步参考了《美国社会工作者协会(NASW)关于青少年社会工作实务标准(2003)》官方文件中列明的11项青少年社会工作者应具备的核心标准能力，形成了相对完整的青少年社会工作服务考评维度框架(如表2所示)。

表1 访谈对象基本社会人口背景表

表2 青少年社会工作服务考评指标维度框架* 该表整合自ACSSW, 2011, School Social Work Evaluation Rubic (https://acssw.org/PEtools/)和NASW, 2003, Standards for the Practice of Social Work with Adolescents (http://www.socialworkers.org/practice/standards/sw_adolescents.asp.)。

在此基础上，研究者对三方主体的访谈资料进行了编码。三类主体对于青少年社会工作服务成效的理解与看法可分为价值伦理、理论知识、实务技巧三个层面(如表3所示)。

表3 三类访谈群体关于青少年社会工作服务考评指标主题编码* 本表根据对访谈资料的编码整理所得。

研究者进一步根据访谈资料对每一主题指标的定义与内涵进行了细化，以更加详细、明确地比对不同主体对青少年服务绩效的理解与看法(如表4所示)。

表4 青少年社会工作服务绩效考评指标的定义与内涵

在明晰青少年社工服务各主题指标内涵的基础上，通过对三方主体针对服务内涵不同主题重要性的关注程度、提及频次等要素的比对，整理出不同主体对青少年社工服务考评指标重要性的倚重表(如表5所示)。

表5 不同主体对青少年社工服务绩效考评要素的理解和倚重

注：“X”表示主要重要性，“x”表示次要重要性，“Na”表示该主体在访谈中未提及这一主题。

表5较为直观地反映出不同主体对青少年社工服务绩效的理解和倚重：其一，服务使用者更为看重青少年社工对其个体差异性和多元性的尊重与接纳。作为社会中的“弱势群体”，重点青少年群体在日常生活交往中经常受到差异化的对待。在服务这些青少年的过程中，社工能够像“朋友”般与其相处，这使被外界长期“标签化”的青少年群体感受到了尊重、接纳与信任。这也是服务使用者对青少年社工服务成效最直观的感受。

其二，作为机构管理层，区站站长更加注重社工对于服务过程、自我成长等进行反思。在他们看来，社工只有不断地通过批判和反思自己的工作方法、工作模式等，才能总结自己在工作中的得与失，进而帮助自身有效地改进服务质量、提高专业能力，这呼应了社会工作的实践本质。相较于一线社工与服务使用者，身为管理层的社工站站长对于“具有社会责任感和敬业精神”这一主题的倚重程度更高。在他们看来，实务社会工作者在服务过程中应认可并秉持严谨负责的职业精神，以提供更具成效的专业服务、践行专业使命。

其三，一线社工格外注重“收集并利用数据进行规划”这一主题。由于A机构的一线社工每年需要组织两至三次大规模的排摸和数据收集，以此确定真正的服务对象，并跟进后期的建档、动态规划与管理等工作。这个过程不仅牵扯到社工与相关职能部门的沟通、互动与协作，也充分反映了其在工作过程中的信守与行动。显然，一线社工希望投入在这一系列过程中的宝贵时间与精力能够得到合理的考量。

其四，社工站站长与一线社工都十分重视了解所在实践场域的情境脉络。他们一致认为，只有在了解和熟悉实务场域的权力架构、运作机制等基础上，才可能全然融入其中，建立专业关系，从而开展有效的专业服务。

其五，青少年社工站站长、一线社工及服务使用者都十分重视实务技巧在服务过程中的有效运用。包括与服务对象建立良好的关系，切实了解青少年的实际需求，为服务对象挖掘、链接与整合有效的服务资源，在合适的服务场域中运用恰当的专业技巧与方法，等等。相对而言，一线社工和服务使用者比管理层更看重和强调对服务使用者的赋能，以使服务使用者获得成长。

总体上，三方主体对于服务绩效的理解各有倚重，但从整体上综合地涵括了青少年社工服务绩效的内容，即青少年社会工作服务绩效应从价值伦理、理论知识、实务技巧等多方面进行综合考量。

(二) 青少年事务社会工作服务考评体系中的问题分析

绩效管理系统(performance management system)一般包含机构绩效、方案绩效和员工绩效三部分。*G. H. Dobbins, Cardy, R. L.& S.J. Platz-Vieno, “A Contingency Approach to Appraisal Satisfaction: An Initial Investigation of the Joint Effects of Organizational Variables and Appraisal Characteristics,” Journal of Management (1990): 619-632..在社会工作界，惯常重机构绩效和方案绩效，而轻员工绩效。随着社会工作事业和人才队伍的发展，员工绩效也开始备受关注。*K. Millar, “Performance Appraisal of Professional Social Workers,” Administration in Social Work (1990): 65-85.*转引自赵善如：《社会福利组织社会工作者绩效考核》，《社会政策与社会工作学刊》1999年第1期。

A机构现有的服务考评体系本质上是员工绩效考评体系。员工绩效一般涵盖职务执行能力*职务执行能力大致包含三个部分：理解力、判断力、分析力等“一般能力”；以一般能力为基础，由学习和经验所学到的知识、技能等“业务能力”/专业能力；将一般能力与业务能力展现为工作成果所需要的积极性、诚实等 “个人特质”(赵善如，1999)。和工作成效两方面，工作成效是指员工完成所负责工作的情形，包括工作量、工作品质、工作达成度等。*潘清泉著：《人事考核：评价与培育》，台北：清华管理科学图书中心，1994年。通过将不同主体对于青少年社工服务绩效的主题编码结果进一步与A机构现有的考评体系进行比对(见表6)，可以发现，机构现有针对社工的绩效考核体系已相对完整，但三方主体对社工服务考评的理解与现有的考评体系间存在不小的差异，大体可归纳为两点：其一，现有考评体系未完整呈现青少年社工服务的应有内涵，对社会工作者服务的评定过于狭隘；其二，三方主体在访谈时并未表现出对量化指标的过度关注，而现有考评体系更为强调“社会工作服务工作量”等的考核导向。透过这些差异，下文将进一步来分析现有服务考评体系在运行过程中所面临的问题与挑战。

表6 上海市A机构社工考核体系* 考核体系整合自机构总站。由于上海市13个区县站点的考核内容均是在总站考核体系的基础上略有调整，因此本研究中以总站的考核文件为准。

1．服务对象—社工的任务倒置配比难以有效度量社工的实际服务投入

传统青少年工作的服务介入以“机构式”、“被动取向”为导向，加之高危青少年群体具有游离和反抗权威的发展特质，*J. G. Dryfoos, Adolescents at Risk: Prevalence and Prevention (New York: Oxford University Press, 1990).这决定了A机构青少年社工在实际服务开展中较大比重的先期排查工作。换言之，青少年社会工作服务需要社工花费大量时间与精力去排摸、挖掘服务对象。机构要求社工需每年更新服务对象的系统信息。为及时更新数据，社工每年至少需要进行两至三次较大规模的排摸，以排查出超出服务人群年龄范围的无效服务对象和有效服务对象。上海市是流动人口集中迁入的大城市，而涌入的人群又以青少年群体为主。这导致社区隐性服务人群开始集中涌现，一线社工进行排摸和挖掘的工作难度急剧加大。

现有的服务量考评遵循服务对象—社工的配比机制。换言之，服务量的考察是以社工人头数来定比被服务对象的数量。在具体操作中，这一倒置的工作配比机制显然大大增加了一线社工的额外工作成本与工作压力，很多时候排摸下来真正符合系统要求的服务对象只有十几、二十几个，但社工却需要耗费大量的时间与精力对潜在的一两百个名单对象进行排查。相应的，排摸的具体过程和整体工作量在机构现有的考核中却没有得到充分体现。

实际上我们的工作量还会增加一部分排摸的，我们拿到的名单可能一两百个，但真正符合系统的可能也就十几、二十几个。排摸的工作量其实是很大的，因为每年要求要有更新系统，就是年龄到了要退出系统，所以像我们就会每年两次或三次这种，但这个工作量中心体现不出来。(2B)

2．考核指标本身单向度的量化取向倒逼社工的逆向选择

近些年，随着招商引资的经济职能的剥离，社会发展开始成为上海基层街道的核心治理要务。然而，对于什么样的社工服务是富有成效的，纵使是学界目前亦无定论。所导致的结果是：大家关注的仅仅是考核体系所规定的量化指标，这些指标使得问题变为一个个被分割的“可解决”的数据。*M. Cho, “Unveiling Neoliberal Dynamics: Government Purchase (goumai) of Social Work Services in Shenzhen’s Urban Periphery,” China Quarterly (2017): 1-20.但是，过犹不及。在不科学的量化导向下，社工为了自身的生存、争取并维持政府与机构的信任，不得不将大部分时间与精力用于“干中学”，以此摸索如何达成量化考核指标。

对于社工，它过于量化的(指标)比较多一些，很多是量化的，就是数量上，比如说你的这个接触率和什么接触人次啊这种，然后可能有一些东西，就是说让真正能够做得特别好的社工，他反而在这个量，如果仅看数量的话可能反而就是不容易跳出来。(1E)

由于深入于行政体系之中，社工专业服务的价值理性和行动空间在很大程度上取决于街镇行政领导的认识和意志。在 “政绩”思维的驱动下，基层领导大多只注重结果的量化表现而轻社工服务过程的专业内涵与服务价值。多重行政逻辑下的量化导向考评倒逼一线社工屈从和依附于官僚行政体制的现实处境，抑制了专业发展的空间。

中心每年的社工站考核之后，他会给我们一张点评的意见，就比如说哪些做得不足啊哪些做得好，然后让我们带回去给区里的领导看的，但是说实话区镇领导其实不是特别在意，他们就“哦！”拿了就放那吧，第几名还是在乎的。但是具体专家说你们专业性有待提高，对于区县领导来说，他觉得那是你的问题啊，你给我看什么。(1E)

3．考核体系的实用主义逻辑抑制了社工的服务成效感

尽管A机构现有的考核体系从社工的专业伦理、自身建设、工作成效及工作量等多方面进行了规定，但由于其对社会工作服务成效内涵的狭隘化界定，在实际操作过程中，价值伦理、专业技巧的运用等考核指标难以被切实执行，社会工作者的服务成效往往只能通过看最终问题是否得到解决而被简单粗暴地评定为优秀/不优秀二元之分。而服务过程中一系列专业价值与专业技能的内化与运用则被摒弃在服务考核之外，许多能够体现社工价值与内涵的指标更多成为了一种摆设。

你能解决问题，它就认为你专业。就是很简单粗暴，结构化的，他们看成效就这么看。可能我们看成效的还要看你的伦理，你有没有同理心，你过程中所有的东西。他们不看的，就最终能够解决问题，而且是解决他们想要解决的问题就是有成效。(1E)

“现代社会工作是一种制度化利他主义的社会行动。这种社会行动既不是奉献型的，也非完全互惠型的。社会工作的利他行为是受特殊情境中的社会准则以及社会所能提供的资源控制的，并非直接来源于社会工作者个人的动机或道德。”*郭景萍：《现代社会工作的基本特征:制度化利他主义》，《社会科学研究》2005年第4期。在当前中国，现代社会工作尚处于发展成长期，但不可避免地受到了新公共管理主义的裹挟与冲击；作为一种政府购买公共服务的形式，社会工作服务在相关利益主体的视野里自然有着不同的本质解读。但很显然，现行考核体系中的实用主义逻辑在很大程度上消解了一线社会工作者在服务过程中对服务价值和专业技能的投入热情，*雷杰、黄婉怡：《实用专业主义:广州市家庭综合服务中心社会工作者“专业能力”的界定及其逻辑》，《社会》2017年第1期。并抑制了社会工作服务作为一种过程效用的专业性和有效性。

(三) 制约青少年事务社会工作者服务成效的成因

那么，在既有的考评体制之下，到底是何原因促成了青少年社工服务较为有限的绩效水平呢？下文试图从互构论的角度来剖析其背后的成因，以为后续的考评体系改进提供方向。

1． 结构性限制

(1) 基层官僚对一线社工的过度“使用”抑制了社工的能动空间

作为政府主导推动下的“内生型”社工机构，A机构采用的是依附型多层级嵌入。即采用总站管理、各区县设点提供社工服务的形式，机构的员工并不会进入政府各级部门的行政体系；但是，作为预防和减少犯罪工作体系的重要组成部分,A机构的青少年社工不仅要接受A机构总部、区县工作站和各街道(镇)社工点的管理,同时还要接受包括各级共青团组织和各级政法委、综治办的管理和监督，而委派到各街道分站点的社工还要接受街道在行政和空间上的管理与考核。

在多重行政化力量的管理和干预下，A机构开始呈现出以管理主义为中心的专业职能之式微。即在官僚化(行政化)、建制化及依附性等特征不断凸显的背景下，中心的青少年社工不得不考虑并妥协于所处的现实社会情境脉络，以求得生存的一席之地。

因为现在管我们的有综治办，还有团区委、团工委，有街道，还有中心(A机构总部)，只要现在有什么事情，就是看到社工不停地在外面跑。(2A)

我们一年还要做社会调查，做好几个案例，所以原本就是属于我们专业化的服务反而被弱化了，我们更多的在处理事务性的工作，但我们希望我们专业的价值能够得到体现。(1K)

层级嵌入是比单层嵌入程度更深、更复杂的政治嵌入，它既可能使青少年社工倚仗行政来约制行政，也可能使一线社工受到比科层逻辑更为复杂的牵制。*陈伟杰：《层级嵌入与社会工作的专业性——以A市妇联专业社会工作服务试点为例》，《妇女研究论丛》2016年第5期。青少年社工被各条线行政部门广誉为“多面手”和“突击手”。青少年社工不仅要完成常规的服务和项目活动，还经常被要求参加行政会议、处理行政性事务，甚至成为不同条线活动的“替补”力量。一线社工在专业性工作之外与行政体系产生互动，承担行政部门事务，这有其必然性和合理性；但过度的行政干预和“多面手”角色的塑造在很大程度上损害了社会工作的专业自主性，逐渐消弭了尚在建设进程中的“专业管辖权”，导致优秀社工纷纷出走。

(2) 条块分割的行政体制约制了社工服务的有效性

在中国的现实情境中，青少年社工的服务开展深嵌于条块分割的行政体制之中，这无可厚非。但却在源头上导致青少年社工的职业边界不明、权责不清。在一线实务中，社工经常会为了拿到一份确切的排摸名单而奔波于各个政府部门之间，却由于其游离于行政体制之外的“不合法”身份而难以得到支持与帮助。为了收集一份服务对象的数据名单，过程之艰难几乎引发了每场焦点小组社工们的共鸣。其深层次原因，正是中国现有条块分割的行政体系。它在很大程度上加大了社工服务开展的成本和服务过程的复杂性。

我们这个名单，说实话到现在都没有一个正式的文件说该由哪个部门给青少年社工哪一个名单，其实全都是靠社工在街道、靠自己在拉这份名单。我上次就到劳动科去说“我们需要这个名单”，他就说“那你把红头文件给我啊，我凭什么要给一个社会组织一个这样的名单”。(2D)

这种高门槛的工作成本也在很大程度上抑制了尚处发展进程中的青少年社工专业品牌和服务成效。加之当前的社工队伍本身并不“纯粹”，角力双方的力量严重不均衡，以致逐渐造成一线青少年社工在工作开展过程中的虚无感。

2． 社工主体性的不足

(1) 社工自身的反思性实践不足消减了社会工作服务的实践效用

作为一名专业的助人者，社会工作者通过帮助服务对象改变而获得满足感、成长感以及对于生命的感悟。这不仅是在其他岗位上难以获得的宝贵经验和体验，更是社会工作专业价值之所在。而这需要社工在基于服务提供的基础上对自身服务成效、自我成长等进行及时有效的反思性实践，以帮助自己改进服务成效、促进个人成长，更好地理解和践行专业价值。但在现实情境下，许多一线社工疲于应付各种日常性事务，“很少有时间去做自我提升”，即通过自我总结、同辈交流、专家督导等形式反思服务成效和自我成长。种种现实因素的限制致使不少青少年社工对于专业本质的认识与践行仍停留在表层，其在提升自身的服务成效和自我成长的动力上明显不足。

其实我觉得，我们社工也很少有时间去做自我提升，我们很多时候用团队例会啊，和大家聊一聊，其实不够。(1K)

在现实中，社会工作人才队伍的发展是一个非常复杂的社会工程。它不可避免地被嵌入到基层社会治理的内在逻辑。无可厚非地，这个过程中必然也有部分社工从事这份职业主要是出于谋生存或图安稳的考虑，他们所追求的不过是“做好自己的本职工作”即可，其重心并不在提升自我和专业价值上。如此，社工共同体本身的不纯粹决定了专业共同体的能动性水平。

还有一种就是入职的时候，他就明确自己的方向、定位，就是可能我在这块做好自己的本职工作就可以了。然后，他可能更多的重心不一定是在工作上，或者说是在提升自我上。(2C)

(2) 组织层面的平台缺位阻滞了一线社工的实践循环

美国社会工作先驱里士满(Richmond)曾言，“好社工不安于一次次将人救出沟渠，而是很快就会开始考虑应该如何移除沟渠”。也就是说，作为制度化的助人共同体，社会工作者除了实现服务对象社会功能的恢复外，更需要将倡导付诸实践。因为，“倡导是社会工作的立基之本，也是实务工作者的伦理责任”。*P. Allen-Meares, “The New Federal Role in Education and Family Services: Goal Setting Without Responsibility,” Social Work (1996): 553-540.社会工作者需要将个体通常不可见的抗争与更多处于权力地位的决策者之公共行动联系起来。*施奈德、莱斯特著：《社会工作倡导》，上海：格致出版社, 2011年，第3页。

在现实中，A机构亦面临着诸如其他机构一样的窘境——政策实践平台的缺失，这在很大程度上限制了社工反思性实践的空间。不少社工(尤其是站长层面)在日常事务处理过程中已具备政策实践与反思的理念，但上层行政条线对于青少年社工进行政策实践与反思的重要性之关注与支持力度远远不够，缺乏对于实践平台与沟通渠道的规划，致使青少年社工在政策实践上普遍受到限制，进而阻滞了实务行动的正向循环，打击了社工进一步反思自身服务过程与改进服务成效的积极性。

其实机构是很关注的，中心层面他们对这个大方向、大政策把控，跟青少年有关的一些东西，中心层面是非常敏感的。(1E)

但像我们去倡导一些新的政策这种情况的机会不多，2到3年参加一次，而且你要通过这个，然后上面重视，然后就帮你修改一个政策，这很难。(2E)

(3) 不完备的职业化体系难以有效回应社工的职业发展诉求

除受制于所嵌入的多重行政体系外，一线社会工作者的职业发展困境在一定程度上源于A机构内部不完备的职业化体系。加之，本土社工整体的职业进阶体系并不明朗，继续教育体系尚不成熟，这些都在很大程度上消蚀了社工主体微弱的个体化努力。尤其是理应在社工职业发展中发挥统领作用的督导机制之缺失，大大削弱了广大一线社工的职业获得感和个体成长价值。

中心(机构总部)的话，我们是同辈督导或者是社工之间彼此(督导)，这个同工督导他本身其实也承担了很多一线的实务工作。他有可能是同街镇的。如果我今天一本正经说他不好，明天我这边有什么事情他不睬我了怎么办？算了，总会往稍微好一点的讲。我觉得像台湾或者香港这样就是专门的有系统的这个督导我觉得还是很需要的。(1I)

无论从A机构还是行业整体看，本土现有的社工督导制度并没有给予社工合理的待遇和晋升空间，这不仅掣肘了专业督导人才队伍的发展与成长，也使得社会工作这份彰显“情感劳动”特性的助人职业缺失了有力的保障环节。日积月累，种种负性累积使得一线社工逐渐对职业前景和专业认同心生疏离，失却了提升专业服务成效的能动性，亦在终极指向上促成了社会工作者的高离职率。这不仅是A机构青少年社工发展面临的挑战，某种程度上也是当前本土一线社工生存与发展的真实图景。

五、 结论与讨论

综上，通过对A机构青少年社会工作者绩效体系的研究，可以发现，社会工作服务的绩效指标反映了当前中国政府购买社会服务的政策执行过程中权力关系和意义构建的特征。在服务场域中，不同主体对服务成效的理解既有统一性又有差异性，而目前的绩效考评尚缺乏综合的架构体系。这需要在未来的考评体系中将各方要点合理纳入。而就考评体系本身而言，其在度量实际服务投入上的偏倚、不科学的量化取向和实用主义逻辑等都极大地约束了社工的行动空间。在这样的考评体系之下，一线社工的服务自然会出现某种程度的“内卷化”——A机构在成立初期所表现出来的专业活力与当下发展乏力间的鲜明比照。归根结底，这植根于社工发展所嵌入的结构性限制、社工共同体的主体性不足以及两者之间的长期互构。

经过十多年的发展和积累，以A机构为代表的内生型社工机构亟需从现实情境出发，以利益相关者的思路来应对当下专业服务绩效考评中的问题和挑战。基于本研究的发现，特此提出以下几点改进建议：

首先，增强社工机构在青少年福利治理中的自主性。伴随青少年人口结构和新时期青少年事务社会工作服务的发展转型，青少年福利治理无疑会面临更大的挑战。作为具有地方性经验的社会发展案例，A机构要在青少年福利治理中发挥更大的自主性，离不开各方边界的厘清与整合。对政府而言，它需要明确自身的职责边界，在政府职能转移的过程中切实为A机构在服务对象排查平台设置、资源链接、政策倡导等方面提供必要的支持。对团及相关职能系统而言，它需要扮演好机构与体制内资源之间的联结角色，从而更充分地支撑A机构的服务开展；并且，赋权于机构，从制度设计上保障机构对社工绩效考核的主体性，还机构和社工更多的自主性空间。

其次，加强服务考核指标的整体性和多元性。除考核服务“投入”与结果“输出”的实质内容外，对青少年社会工作服务的绩效检视还需平衡过程目标与结果目标，而非仅侧重于所服务的个案人数等量化指标。在新时期，随着社区中“隐性”青少年服务群体的增加，青少年事务社工无论在服务对象的筛查还是服务介入上都面临着更多元的挑战。对此，青少年社会工作服务成效的指标设置上应纳入多元文化敏感性议题，并着力促进关涉社工自身的职业获得感和宏观环境层面的改变。在政府稳定投入的基础上，吸纳更多社会资源的引入，兼顾好“量”与“质”的平衡，打破“数量”导向的线性逻辑。

再者，激活绩效考评过程的互动性与赋能。考核的目的是为了提供更优质的服务，考核结果所指向的应是支持社工更好地改进服务，而不只是给社工“定终身”。在青少年人口结构变迁和社会治理转型的背景下，一线社工在实务过程中无疑会面临更为严峻的挑战。而考核的过程恰有助于澄清青少年社工日常实践的公共性，如揭示社会转型过程中的风险和不稳定因素、提供应对社会问题的“土生”线索等。为此，应在考核过程中为机构考核有关人员与一线社工提供彼此之间沟通、澄清和表达的机会，创设赋能评估的空间。如，纳入一线社工对指标体系的建设性意见、及时向社工反馈考核结果与建议、收集自下而上的声音，等等。不可或缺的是，高校力量的“知识者”传统有待进一步激活，如此才能充分发挥高校研究者在指标体系构建中的“立法者”与“阐释者”角色，提升考核体系的理论内涵与科学性。

最后，促进社工反思性实践的正向循环。在微观层面，培养社工养成批判意识和反思能力，在工作手法、工作模式、知识短板等方面不断总结得与失、利与弊，真正为服务对象提供有质量的服务，更好地改进服务成效。在职业化层面，机构应重点助力社工的价值观内化，支持其不断提高自身的专业性和能动性，实现自身价值和专业价值的共同提升。这需要借助专业化的职业教育，以此助力社工养成站在宏观层面“看见”服务对象和“我”的意识，提高社工与政府等主体进行公共性议题对话的能力；支持社工“专”“精”特长，并在行动层面采取适切的嵌入行动来推动可能的改变。更重要的是，需不断联动各方资源，跨界整合纵向关系和横向资源，从而建构起一线社工进行政策实践的有效平台。