高校制度建设的探索与实践

李佑成

[摘 要] 教育部2018年工作要点提出，建设中国特色、世界水平高等教育质量文化。高等教育质量文化是一种潜在内涵标识，需要外在制度加以承载外化。高校制度建设是高等教育质量文化提升的切实保障，更是高校依法治校的本质要求、内涵发展的根本保证。高校制度建设须遵循合法、人本、民主、持续等四项基本原则，须规范酝酿、起草、审查、表决、宣传、解释等六大基本程序。

[关键词] 高校；制度建设；原则；程序；实践

[中图分类号]G640 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2018） 06-0004-02

一 高校为何推进制度建设

制度建设是依法治校的本质要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：大力推进依法治校，学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。《全面推进依法治校实施纲要》（教政法[2012]9号）进一步提出：推进依法治是学校适应加快建设社会主义法治国家要求，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要；是深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，建设现代学校制度的内在要求；是适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，维护学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。而高校推进制度建设正是实施依法办学，健全现代大学制度，提升治理体系和治理能力现代化水平的应然路径。

制度建设是内涵发展的根本保证。体制机制改革创新是高校提高教育教学质量、实现内涵式发展的强大动力和基本途径，而高校推进制度建设正是其体制机制改革创新的根本所在。高校体制机制改革创新不仅需要国家宏观层面的外部管理体制改革，更需要各高校微观层面的内部管理体制改革。高校内部管理体制改革主要涉及政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等四种权力之间的融合制衡问题。如何根本解决这四种权力的相对融合与相对制衡，只能依赖于制度的建设效能与执行效能。

二 高校如何推进制度建设

（一）遵循基本原则

1 合法原则

我国《立法法》规定，法律规范的效力等级依次为法律、行政法规、地方性法规、部门规章，下位法不得與上位法相抵触，但在一定行政区域内都具有普遍性的法律效力。高等学校制度虽然不是法，但是法的延伸与补充。所以高校制度建设中的起草、审查、执行等均不能与我国宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章相抵触，特别是高校制度的内容不能违背重管理活动中的各类法律关系。

2 人本原则

师生的成人成才成业是高校的根本价值追求，高校制度建设是实现其根本价值追求的关键性路径，在实施这一关键性路径中，时时处处均要体现对师生的“人文关怀”“人性关爱”，不能将师生被动套进制度的“笼子”，而是将师生主动请出制度的“笼子”，在最大程度上实现制度给师生带来的“红利”。

3 民主原则

罗尔斯认为，正义是社会制度的首要价值，不管它们如何有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改革和废除。高校制度建设的过程就是追求正义、释放正义的过程，更是体现民主、释放民主的过程。这种民主体现在制度酝酿的集思广益、制度起草的群策权力、制度审查的全员参与、制度执行的自觉内化等方面。

4 持续原则

人们对事物认识的滞后性决定了制度的相对稳定性与相对持续性。校内外办学环境、办学资源、办学内容的动态变化需要高校制度建设坚持静态固化与动态调整、短期稳定与长期变化相统一，适时根据学校及其师生所面临的新情况、新问题、新需求，持续不断地订立、修改、废除有关制度，进而保证高校制度建设始终充分体现公平与效率的有机统一。

（二）规范基本程序

1 酝酿

高校制度建设的酝酿主要源于四种情形，一是学校对表行政法规或地方性法规而需发布的制度，如党委领导下的校长负责制实施细则等；二是校领导根据学校或所主持（分管）的工作实际而提出发布的制度，如校院两级管理体制实施办法等；三是处室（院部）对表各级部门规章而需发布的制度，如国有资产管理办法等；四是为解决某一类具体问题而需发布的制度，如实验教学管理办法等。

2 起草

有关处室（院部）根据酝酿结果，在调查研究、总结经验、听取意见基础上安排专人着手起草相应制度。其中听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，特别是所起草制度直接涉及师生员工或其他组织切身利益，应当在校内外广泛公布，全方位征求合理意见。

3 审查

制度审查部门对拟提交会议表决的制度需进行形式、内容、合法等三方面的审查。形式审查主要审查制度文本结构的完整性、文字表达的规范性等，内容审查主要审查制度责权利的统一性、流程运行的科学性等，合法审查主要审查制度责权利的合法性、奖惩的合法性等。

4 表决

制度审查部门将已通过审查的制度形成草案后按有关规定向党委会或校长办公会提交制度审议议题，由会议集体表决通过。集体表决未通过的制度需要制度建设领导小组负责再协调、再研讨、再认识。

5 宣传

宣传是提升制度实施效能的第一温床。制度发布后，要创设一定平台予以宣传。主要通过制度宣讲会、教职工学习会、网络推介等平台大力宣传有关制度，让有关制度真正入脑入心，提升师生员工制度建设的知晓率、惠及率。

6 解释

制度起草主体与制度执行客体并非对应关系，起草主体意图与制度执行客体往往不能无缝对接，即在制度执行中很容易产生起草主体无法预设的具体问题，这些具体问题需要由制度起草部门（院部）负责解释，制度解释同制度本身具有同等效力。

（三）强化基本监督

1 高校人员的监督

高校人员指全体师生，高校任何一项制度都涉及全体师生的根本权益，而保障全体师生的根本权益是高校制度建设的出发点和落脚点，因此，高校任何一项制度的生成与执行过程，均要自觉接受全体师生的民主监督。

2 高校机构的监督

高校机构指纪检监察部门，对制度起草執行过程予以全程监督是纪检监察部门的重要职能，纪检监察部门不仅要对制度建设基本程序强加监督，特别是要加大对制度执行中的违规行为的查处力度，坚决防止制度执行中的疏通、变通行为，坚决杜绝制度“稻草人”现象。

三 高校推进制度建设实践

（一）谋划设计是前提

邓小平指出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”湖南医药学院党委将2016年确定为制度建设年，制定《规章制度建设工作条例》《规章制度审查流程》，编印《规章制度送审单》，印发《制度建设体系目录》，该体系目录将制度划分为根本制度、基本制度、具体制度三个层级共计298项，明确各项制度具体名称、当前状态、起草部门、审查时间、审定会议。

（二）组织领导是关键

湖南医药学院党委将制度建设作为“一把手工程”来抓，成立由党委书记、校长任组长，党委副书记任常务副组长，有关校领导任副组长的规章制度建设工作领导小组，负责统一领导学校规章制度建设工作，牵头审查学校根本制度和基本制度。制度建设工作领导小组每学期召开一次专题会议，就制度建设中的基本问题或重要问题予以研讨商榷，统一思想形成共识，为会议审定扫清认识上或技术上的各类障碍。党政办公室负责规章制度建设工作的日常事务，由政策研究室专人负责规章制度的校核及审查工作，从制度建设的组织机构上给予充分保障。

（三）执行落地是根本

谋划变现实，根本在执行。《规章制度建设工作条例》中明确提出，建立制度建设激励与问责机制，对制度建设工作领导与管理不力的部门、院部党政负责人按照《领导干部问责制实施办法》予以问责，有效遏制制度建设中的本位主义、甩手主义、经验主义等现象，倡导营造“制度就是生产力”“执行制度就是执行效能”意识与氛围，使“执行到位、落地生根”成为学校的文化品格和实践气质，切实推动制度建设从文本到实践的转化、从目标到步骤的细化、从问题到行动的深化、从制度到文化的内化。

（四）反馈修订是保障

检验制度建设效能的唯一标准是制度实践。制度实践的过程就是制度分析与评价的过程，更是制度反馈与修订的过程。制度反馈与修订需要对制度建设过程做出事实判断与价值判断，需要对制度本身的内涵与外延、内涵与外延的适切性、内涵外延与管理服务实践的匹配度融合度等问题一一做出考量，这种考量是制度建设持续运行久久发力的根本保障。湖南医药学院正是以2017年度湖南省现代大学制度建设立项项目建设为契机，以章程实施机制建设为引领，紧咬“双一流”建设目标，紧扣党委领导下的校长负责制实施细则，通过“存、废、改、并、立、释”，全方位反馈与修订，系统梳理学校规章制度，逐步理清学校管理服务过程中的各种责权利关系，有效解决现行制度缺失和体制机制障碍等突出问题，着力强化校院两级管理、学术管理、民主管理、社会参与、师生权益保护、法治工作等各类机制建设，确保学校规章制度的合法性、合理性、有效性、可操作性、适切性、匹配性，形成了健全、规范、统一的湖南医药学院特色制度体系。