PPP老年公寓的契约模式选择

尚云云

摘 要：PPP 模式是政府大力支持的养老方式之一，也比较受老年人的青睐。本文将PPP 模式与当前社会老龄化问题相结合，以湖北襄阳道安老年公寓项目为例，对 PPP 养老项目提出具体建议对策，为推动我国社区居家养老建设提供参考。

关键词：老龄化；PPP模式；老年公寓

引言

随着经济的发展，我国已经全面进入老龄化社会。当前主要的养老模式是将社区居家养老，这种养老模式由政府完全投资和运行，会产生很多的弊端。引进 PPP 模式可以更好地满足老年人的需求，提升社区居家养老的服务质量，规避政府单独操控的弊端。

一、国内外研究现状

PPP模式的雏形为19世纪Chad Wick引入特许经营权这一方式来解决污水处理的问题。20世纪90年代初英国政府实行私人主动投资的模式，在公共领域引入社会资本，当代PPP模式应运而生。国内对PPP模式的研究虽然开始较晚。李秀辉、张世英（2002）对PPP产生的背景、概念特点、优势和应用实例进行了简洁介绍，并将PPP在我国公共基础设施建设中的应用前景进行了预测。

国内对老年公寓的PPP模式的研究更少。我国自90年代起，由于人口老龄化的不断加剧，使得政府与社会开始关注老龄化带来的各种问题。因此本文主要通过ppp的契约选择来研究当前亟待解决的养老问题。

二、PPP的概念与契约模式

1、PPP的概念。PPP 是公私部门在提供公共物品或服务时，为实现各方利益最大化，在项目全生命周期中建立关系性契约的公私合作伙伴模式，具体合作内容为融资、建设和运营管理。

2、PPP的契约模式介绍。广义的 PPP，具体模式分为有外包和整体式外包、特许经营、私有化等三类。

三、湖北襄阳道安老年公寓项目契约模式选择

1、湖北襄阳道安老年公寓项目

湖北襄阳道安老年公寓项目是2016年由襄阳市政府发起的社会养老项目，项目用地为划拨用地，面积92.3亩，容积率为1.5，建筑密度为27.7%，绿化率为37%。共有建筑面积9.02万㎡，其中有一栋11层的医院，约1.85万㎡，宾馆一栋，共12层，约1.62万㎡，养老公寓4.1万㎡（包括公寓、各功能配套设施），特护公寓0.24万㎡，地下车库1.35万㎡。该项目有五大功能区域：配套公建区、老年公寓区、特护公寓区、服务用房区和中心景观区。项目总投资为4亿元，投资来源由政府资本、社会资本和融资资金组成。其中政府和社会资本项目总投资额为15.3%，即6117万元；剩余33883万元由项目公司通过融资筹集。项目按PPP的方式进行投资建设和运营管理，拟采用BOOT模式运营，组织机构方面将由社会投资管理公司来具体负责执行。项目的建设期为2年，运营期为20年。

2、BOT模式

湖北襄阳道安老年公寓项目采用BOOT模式（即建设—拥有—经营—移交），承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。BOOT属于BOT模式的一种，是当前社会主要养老模式。私人投资者根据东道国政府或政府机构授予的特许协议或许可证，以自己的名义从事授权项目的设计、融资、建设及经营。在特许期，项目公司拥有项目的占有权、收益权以及为特许项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费等的权利，并承担对项目设施进行维修、保养的义务。为收回投资并获得投资回报，私人投资者被授权在项目建成后的一定期限内对项目享有经营权，并获得经营收入。期限届满后，将项目设施经营权无偿移交给项目东道国政府。由此可见，项目设施最终经营权仍然掌握在国家手中，而且在BOT项目整个运作过程中，私人投资者自始至终都没有对项目的所有权。

四、PPP模式下老年公寓面临的挑战及应对建议

1问题与挑战

（1）包括政府在内的各方对PPP模式的认识没有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是为缓解当前债务压力，将PPP模式简单等同于一种新的融资渠道，忽视了PPP是一项长期的制度设计。

（2）PPP所涉及的领域让民营资本大多持观望态度。PPP项目属于高投资产业，对资本要求比较高，需要面临现有的国企竞争。民营资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备持观望态度。

（3）地方政府相关专业人士缺乏。PPP项目基本属于各级政府财政部门，由于缺乏专业的投资机构、专门人才严重缺乏，许多项目的PPP项目基本上有财务、法律人员为主导推动，项目的科学性。运营的合理性难以得到充分保障。

2对策建议

（1）完善相关法律法规，明确各方权责。目前襄阳市针对 PPP 的法律法规还很缺乏，但PPP 模式的运用涉及到所有权、使用权等一系列的产权问题，各主体的权责关系比较复杂，居家养老的 PPP项目涉及面宽广，这就更要求要明确权责，健全法律法规。

（2）处理好政府与市场的关系。PPP模式的运行需要政府对自身的定位，应当与社会通力合作，注意自己的职责范围，重视契约精神。

（3）创新投资融资体制，拓宽PPP项目融资渠道。为了更好的满足老年人的需求，更好的实现老有所养，首要条件就是要保证资金充足。PPP 模式作为一种融资方式，能有效结合社会资金和政府财政投入，充分利用政府和私营机构各自的优势。

（4）完善市场准入和退出机制。完善市场准入机制，进一步放宽民营企业进入基础设施领域的准入限制，改善民营企业的市场准入限制；完善项目退出机制，建立PPP项目产权交易市场和股全转让系统，是投资者能通过股份转让实现投资收回，进而合理退出。

（5）加强监管和风险控制。建立合理的风险分担机制，建立信用約束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，财政、审计等部门要加强对PPP的监管，实行事前、事中、事后监督，防患于未然。加大惩戒力度，对PPP项目运作中暴露的违纪违规违法现象，依法依规查处。

参考文献

[1]朱楠.PPP老年公寓的建设与运营研究[D].山西财经大学，2017.

（作者单位：福建师范大学经济学院）