陕甘宁边区试行土地公债征购地主土地述论

罗 平 汉

1946年5月4日，中共中央发布《关于土地问题的指示》(即《五四指示》)，决定将土地政策由减租减息转变为实行“耕者有其田”，土地改革运动由此启动。所谓实行“耕者有其田”，《五四指示》规定的主要方式是“群众在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地”*《刘少奇选集》上卷，人民出版社，1981年，第378页。。不过，由于其特殊性，陕甘宁边区一度试行过先由政府利用土地公债征购地主土地，再由农民承购的方式。对于这个问题，尽管已有学者有所论及*参见杨奎松：《关于战后中共和平土改的尝试与可能问题》，《南京大学学报》2007年第5期；杨奎松：《战后初期中共中央土地政策的变动及原因——着重于文献档案的解读》，《开放时代》2014年第5期；彭厚文：《论解放战争初期中国共产党有偿赎买地主土地的政策》，《信阳师范学院学报》2010年第3期；等等。，但都言之不甚详，因此本文拟就此作一些较为详细的梳理与分析。

一、陕甘宁边区开展土地征购的背景

抗日战争胜利后一段时间，中共在农村的土地政策仍是减租减息。1945年8月11日，中共中央作出《关于日本投降后我党任务的决定》，指出：“在一切新解放区一律减租……富农除封建剥削部分实行减租外，不应加以打击；地主须使之可以过活，没收分配土地是过早的。”*中央档案馆编：《中共中央文件选集》第15册，中共中央党校出版社，1992年，第229—230页。11月27日，中共中央又指示各地：“在一切解放区发动群众减租与发展生产，为争取当前斗争胜利的重要关键。”*《中共中央文件选集》第15册，第438页。

1946年上半年，国内局势正处于走向和平还是走向战争的十字路口。对于中共来说，无论是和还是战，都需要有效组织动员广大解放区农民。各解放区特别是其中的老区在经过比较彻底的减租减息之后，农民的愿望与要求实际上已经超越了减租减息，希望能进一步解决土地问题。中共领导人认为，1927年的大革命之所以失败，原因就在于当时没有有效组织动员农民。1945年4月，毛泽东在中共七大上的口头政治报告中一再提醒全党注意农民问题：“所谓人民大众，主要的就是农民。不是有一个时期我们忘记过农民吗？一九二七年忘记过，当时农民把手伸出来要东西，共产主义者忘记了给他们东西。”*《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996年，第305页。1946年上半年中共与国民党的关系，在一定程度上类似于大革命后期，两党的关系表面上还在维系，国共谈判还在进行，但国共关系究竟走向何方，有没有彻底破裂的可能，这是中共领导人不得不考虑的重大问题。如果国共关系最终破裂，国共之间的矛盾只得通过战争的方式解决，如何争取农民就是一个大问题。在经过多年的减租减息之后，只能围绕土地所有权去做文章。正是在这样的背景下，中共中央发布了《五四指示》，要求实现“耕者有其田”。

不过，《五四指示》没有沿袭土地革命战争时期直接没收地主土地的办法，而是提出采取多种多样的方式解决土地问题，如：没收和分配大汉奸土地；减租之后，地主自愿出卖土地，佃农以优先权买得其土地；地主自愿给农民七成或八成土地，求得抽回三成或二成土地自耕；在清算租息、清算霸占、清算负担及其他无理剥削中，地主出卖土地给农民来清偿负欠。《五四指示》指出：各地可以根据不同对象，分别使用上述方式，使农民站在合法和有理的地位。

《五四指示》发布的时候，中共的基本方针是“准备战争，争取和平”*《习仲勋同志在土地会议总结报告提纲》(1947年11月23日)，山西省档案馆藏，档案号A—21—3—28。。既然要争取和平，各解放区在土地政策上就必须相对和缓，所以《五四指示》中对地主有相当的照顾，各地解决土地问题的主要方式，是在继续执行减租减息政策的基础上开展反奸清算，同时鼓励动员开明绅士献出部分土地。但是，反奸清算之后，地主仍有可能保留较多数量的土地，开明绅士献田的数量也很有限，采取这些方式可能难以满足农民的土地要求。于是，中共中央认为，如果再辅之以发行土地公债的方式征购地主土地，既能达到进行土地改革的目的，又不会导致地主阶级激烈反抗，不会引起大的社会震动，因而《五四指示》发出之后，中共中央开始考虑用征购地主土地的办法解决土地问题。

最早提出这个问题的，是1946年6月27日毛泽东起草的给周恩来、叶剑英的电报。电报中说：“中央正考虑由各解放区发行土地公债发给地主，有代价地征收土地分配农民。其已经分配者，补发公债，如此可使地主不受过大损失。惟汉奸、土豪劣绅、贪官污吏、特务分子不在此例。你们可向中间派非正式地透露此项消息。”*中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》下卷，人民出版社、中央文献出版社，1993年，第99页。

7月19日，中共中央在《关于向民盟人士说明我党土地政策给周恩来、董必武的指示》中也说：“我党中央正在研究和制定土地政策，除敌伪大汉奸的土地及霸占土地与黑地外，对一般地主土地不采取没收办法，拟根据孙中山照价收买的精神，采取适当办法解决之，而且允许地主保留一定数额的土地。对抗战民主运动有功者，给以优待，保留比一般地主更多的土地。”*中央档案馆编：《解放战争时期土地改革文件选编(1945—1949)》，中共中央党校出版社，1981年，第19页。

同一天，中共中央发出《关于要求各地答复制定土地政策中的几个重要问题的指示》，征求各中央局、分局的意见，并提出解决农民土地问题的若干具体办法，其中明确提出“地主土地超过一定数额者由政府以法令征购之”，并提出了具体的征购设想。例如，地主可保留一定数额的土地免于征购，其保留数额，根据各地土地的多寡，由各地政府规定，但为了真正使地主在土地改革后能够生活，可以考虑地主每人所保留的土地等于中农每人所有平均土地的两倍；凡在抗日期间，在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极协助抗日军队与抗日民主之地主，应给以优待，每人保留免予征购之土地，可多于一般地主所保留者之一倍左右；每户超过一定数额的土地之大地主，其超过定额之土地，以半价或半价以下递减之价格征购之；政府征购地主土地的地价，由各县政府和当地地主与农民代表大会参照当地土地市价与土地质量之不同评议规定。对于征购办法，中共中央设想由政府发行土地公债，分十年还本。公债基金或者由得到土地的农民担负一部分，农民每年向政府交付一定数量的地价，分十年至二十年交清，另一部分由政府在自己的收入中调剂；或者根本不要农民出地价，由政府在整个财政税收中调剂。除公债外，在抗日战争期间，地主负欠农民的债务，农民亦可当作交付地价折算。*中央档案馆编：《中共中央文件选集》第16册，中共中央党校出版社，1992年，第253—254页。

中共中央还在同月起草《为实现耕者有其田向各解放区政府提议》，交各地区讨论并征求意见，其中也提出了由政府发行土地债券征购地主部分土地的方法。至于地主保留土地的数量、土地价格、公债基金的来源等，与7月19日指示中的内容大体相同。中共中央还向各解放区提议：除了法庭依法判决剥夺其公民权者外，所有依法被征购、征收土地的地主，其公民权不受侵犯；凡依法实行并积极赞助土地改革的地主应予奖励；不论是地主还是农民，依法保留之土地及分得之土地的地权及其他财产的所有权均受政府法律的保障，不得侵犯。*《解放战争时期土地改革文件选编(1945—1949)》，第21—26页。

随后，有的解放区也提出可以用征购地主土地的办法实现“耕者有其田”。中共中央华东局在这年9月1日作出的《关于土地改革的指示》提出：“对于地主土地超过一定数额者，由政府依法令征购之，其具体办法由政府公布。在实行中必须把群众清算运动与政府征购互助结合，相辅而行。如在新解放区，应以清算为主，清算后地主尚有余额土地者再行征购。老解放区曾经清算而地主尚有余额土地者，一般采用征购办法，勿再从事清算，以免地主发生疑惧。”*《中国的土地改革》编辑部、中国社会科学院经济研究所现代经济史组编：《中国土地改革史料选编》，国防大学出版社，1988年，第302页。10月25日，中共领导的山东省政府发布《山东省土地改革暂行条例》，亦提出地主土地经清算、献田后所余超过规定数额者，由政府酌量征购，并规定了征购办法*参见中共山东省委党史研究室：《解放战争时期山东的土地改革》，山东人民出版社，1993年，第215页。。

实际上，接到中共中央7月19日的指示后，各解放区意见并不一致。据9月21日中共中央对山东解放区土地改革所作出的指示，“中央关于征购土地提议，有些地区要求暂缓发表，以免影响群众的反奸清算运动。有些地区要求提早发布，其主要目的是为了在老区内解决抗日地主、抗属地主的土地”。*《中国土地改革史料选编》，第315页。这里所说的“有些地区要求暂缓发表”，就目前所公布的材料看，主要是指东北解放区。8月30日，中共中央东北局致电中共中央，认为东北根据地尚未建立，目前的中心是要放手发动群众，集中火力打击大汉奸、豪绅、恶霸大地主、顽匪头子，并在群众压力下，迫使—般地主拿出土地，使无地和少地的农民直接地、无代价地获得土地，否则将不可能在年底以前创造初步根据地的规模。“因此如果最近中央以发行土地公债征购地主多余土地的办法，即公开发布，则我们提议，在东北可在实际上推迟一个时期执行。”*《中国土地改革史料选编》，第309页。由于各解放区意见不一，中共中央乃“将各地意见研究之后，认为目前暂不公布为有利，等过了阳历年各地将土地问题基本解决之后，再看情况决定发布问题”*《中国土地改革史料选编》，第315页。。

就在《五四指示》发布后不久，全面内战爆发。10月11日，国民党军占领晋察冀解放区首府张家口。国民党政府于当天宣布，将于11月12日召开所谓的“国民大会”。在这种情况下，国共关系的完全破裂已不可避免，通过谈判方式实现国内和平的可能性不复存在。11月21日，毛泽东与刘少奇、周恩来谈话，认为“前一段时间，在中国人民中间以及在我们党内都存在着内战打不打得起来的问题，人们都希望国共不打仗，现在这个问题已经解决了”，“剩下的便是我们能不能胜利的问题了”，而“要胜利就要搞好统一战线，就要使我们的人多一些，就要孤立敌人”。那么，如何对待农村的地主阶级？毛泽东明确提出：“搞土地改革并不影响我们团结地主，抗战时期减租减息也得罪了地主，但仍可以团结他们。”*《毛泽东文集》第4卷，人民出版社，1996年，第196—198页。正是基于既要进行土地改革，以进一步动员和组织广大农民，又要搞好统一战线，团结争取地主的考虑，陕甘宁边区于1946年冬进行了土地征购的试点。

二、陕甘宁边区的土地征购条例

陕甘宁边区采取征购的办法进行土地改革，是由其特殊情况决定的。这里有一半地区在土地革命战争时期就已经建立根据地，早已分配土地，在这些地区，地主和旧富农已基本不存在。另一半地区虽未经土地革命，但在抗日战争时期已进行过比较彻底的减租减息，地主和旧富农的剥削受到很大削弱，而且边区也未被日军占领过。鉴于这种特殊性，陕甘宁边区决定以征购这种比较和缓的方式贯彻《五四指示》。

自中共中央提出通过发行土地债券以法令征购地主土地的方案后，陕甘宁边区就开始考虑土地公债的具体办法。据习仲勋1947年11月在边区土地会议上的报告，陕甘宁边区的土地征购，“去年8月酝酿，11月试办，12月公布条例，目的仍是坚决最后消灭封建。只是试着探索出一种比较稳妥的办法”*《习仲勋同志在土地会议总结报告提纲》(1947年11月23日)，山西省档案馆藏，档案号A—21—3—28。。

陕甘宁边区于1946年8月至9月间开启了试行土地公债的调查。笔者在陕西省档案馆见到一份无作者署名，时间为1946年9月7日的《关于利用公债办法解决土地问题的初步调查——绥德县延家岔土地问题调查之一》。据这份调查材料介绍，延家岔村共有91户428人，其中地主17户、中农16户、贫雇农58户。抗日战争期间，该村的土地关系发生很大变化，1940年时全村共有土地1792垧，而此时只剩下530.5垧，六年共出卖1261.5垧。这主要是由于减租减息政策和合理负担政策的影响，占有的土地多，意味着需要交纳的爱国公粮多，于是地主将土地典卖而将所得收入用于发放高利贷。地主出卖的土地大多转入贫雇农手中。

从下文的表1可以看出，1943年以来，该村地主的土地大量减少，中农和贫农的土地有了较大增加，但贫雇农的土地仍然偏少，仅为全村平均数的1/4多一点，而地主的土地是贫雇农土地的10倍多，这也从一个侧面反映出当时解决农民土地问题有其必要性。

据调查组了解，17户地主大体可分为“开明”“抱中间态度”“比较狡猾”三类，对于解决土地问题的态度也不尽相同。“开明”的地主提出两种意见：一是献地，理由是献地完全出于自愿，地主献出的地交由公家处理；二是政府用公债购买，他们说，用公债购地是非常妥善的办法，因为穷人一下拿不出钱，但公家绝不能把地给二流子，一定要交给老实下苦力干活的人。至于地价评定权，应交给农会，由农会根据土地的好坏分上、中、下三等定价。也有少数地主提出，公债买地价格应该高些，因为不是当下交易，而是分几年交，地价低了太吃亏，如私人买一垧地的价格是一石五斗米，公债买地应是一石八斗才好。至于留地，地主们的意见是由农会按家庭人口、劳动力、是否有别的职业等确定，有劳力的应多留地，没劳力的少留地。“抱中间态度”的地主说，还是献地好，献地出于自愿，省得公家麻烦。“比较狡猾”的地主则说，要解决土地问题干脆实行分配土地的办法，给地主留五年的用度，剩余一概归公。贫雇农阶层都赞成用公债的办法购买地主多余的土地，然后合理分配给农民。他们说：“公债买地不光给穷人解决土地问题，就是对地主也有利。他们的地虽然减少了，可还有钱在呢，这对他说比过去土地革命强。”还有的贫雇农说，用公债解决土地问题比减租来得快，如果土地问题解决了，什么问题都解决了。全村17户中农，有11户对用什么方式解决土地问题发表了意见，其中7户赞成用公债的方式，4户认为还是献地的方式好。*边区政府：《关于利用公债办法解决土地问题的初步调查——绥德县延家岔土地问题调查之一》(1946年9月7日)，陕西省档案馆藏，档案号4—99—1。这份材料大体反映出这一地区社会各阶层对于土地征购的态度。

表1 延家岔村1943年以来土地变动情况(单位：垧)

资料来源：边区政府：《关于利用公债办法解决土地问题的初步调查——绥德县延家岔土地问题调查之一》(1946年9月7日)，陕西省档案馆藏，档案号4—99—1。

1946年10月底至11月初，陕甘宁边区第三届政府委员会召开第二次会议。边区政府主席林伯渠在政府工作报告中指出：“在土地未分地区，为了迅速适当满足无地或少地农民的土地要求，应普遍进行查租和贯彻减租保佃，并试行土地公债，征购地主超额土地，在现耕基础上调剂给无地和少地农民，以达到耕者有其田。”*甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第3辑，甘肃人民出版社，1983年，第181页。就在这次会议上，边区政府副主席、著名开明绅士李鼎铭就减租情况及土地问题作报告时亦强调：历年来边区土地已有很大变化，地主土地已大部转移到农民手里，但有一部分地主仍占有相当数量的土地，进行着残酷的封建剥削，因此今后必须继续贯彻减租，并且建议试行土地公债*《李鼎铭文集·纪念·传略》，中共中央党校出版社，1991年，第62页。。11月5日，陕甘宁边区政府委员会作出决议：“贯彻土地改革，实现耕者有其田。这一工作是发动群众积极参军参战发展生产的中心一环，也是一切备战工作的枢纽。本会一致同意李副主席发言中提出的在土地未经分配区域以贯彻减租，并采用土地公债征购地主超额土地的办法，以消灭封建剥削，实现耕者有其田。”*陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社，1991年，第16页。

1946年9月底陕甘宁边区政府通过试行土地公债的决议后，便开始拟定《陕甘宁边区土地公债试行办法草案》。最初拟定的草案稿试图一方面解决农民土地问题，另一方面又保证与地主的关系不破裂，给地主留下了较多的土地。如笔者见到的该草案10月30日稿第四条规定，地主应留地额，依下列规定：(1)一般地主留地为按其家中每人平均亩数比当地中农每人平均亩数多50%至一倍(如中农每人6亩，则地主每人9亩至12亩)，并注意留给部分近地与质量较好之地。(2)雇人耕种之地主应留地额按其家中每人平均数比当地中农每人平均数多一倍至二倍(如中农每人6亩，则地主每人12亩至18亩)，但出租部分不在此例。(3)自力耕种之地主，除将其自力耕种的土地全部留下外，仍按前一款之规定留给一般地主应留之地。

另外，最初拟定的草案第五条提出，在抗日战争及自卫战争中对边区建设有功勋者，或者参加三年以上革命工作之干部，其家庭系地主者，应留出比当地中农多一倍至两倍的土地，但只限于本人及直系亲属。第六条提出，地主家庭为鳏寡孤独者，留地时应予酌情照顾。第七条提出，地主家在边区外者，应按其区外之家庭生活状况及参照上述第四条标准，酌予留给适当的土地，其留给部分，在地主未回边区经营前，由当地政府代为经营。这些对于地主的“照顾性”规定，在边区政府正式发布的文件中有很大改变(如地主留地不是比中农平均亩数多50%至一倍，而是明确为多50%；对雇人耕种之地主应留地额不另作特殊规定；等等)。

1946年12月20日，陕甘宁边区政府正式公布《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》(以下简称《条例草案》)。关于征购的对象及地价的确定，《条例草案》规定：凡地主之土地超过下列应留数量者，其超过部分均得征购之：(1)一般地主留给其家中每人平均地数多于当地中农每人平均地数之50%。(2)在抗日战争及自卫战争中著有功绩之地主，留给其家中每人平均地数应多于当地中农每人平均地数之一倍。(3)地主自力耕种之土地不得征购。《条例草案》还规定：地主如经献地后，所留土地超过应留地数者，其超过部分仍须征购之。不足应留地数者，由县政府呈请边区政府酌予补发部分公债。富农土地不得征购。一切非地主成分因无劳动力而出租之土地，亦不得征购。

关于土地的承购，《条例草案》规定：政府征购的土地，按征购原价的半数，分配给无地或地少的农民。承购地价分十年付清，家境贫苦无力缴付者，经县政府呈请边区政府批准后，可予免付。土地的承购应以现耕为基础，进行合理调剂，使每人所有土地数量与质量，达到大体平均。原耕地之贫苦佃农及雇农，家境贫苦之革命死难者之遗族，现役军人之直系家属及复员退伍军人，有承购土地之优先权。以上人员每人承购的土地数，连他自己的土地，一共不得超过当地中农每人平均地数。土地承购以乡为单位，在可能与必要时，县政府可在邻近乡进行调剂。*《陕甘宁边区征购土地条例草案》，《人民日报》1946年12月26日。

12月28日，陕甘宁边区政府发出指示信，再次强调：“为深入战争动员奠定胜利的坚实基础”，必须“迅速彻底完成土地改革”，土地未分配地区，“以贯彻减租并采用土地公债征购地主超额土地”。指示明确表示，现在凡已普遍完成彻底减租的地区如绥德分区各县，首应普遍征购分配；陇东分区之庆阳、合水、镇原三县，安边、富县及关中分区各县未分配土地地区，应在继续发动群众深入查检的基础上进行征购分配，务须于1947年春耕之前彻底完成土地改革。*《陕甘宁革命根据地史料选辑》第3辑，第203页。

三、陕甘宁边区土地征购的试点

《条例草案》公布后，陕甘宁边区的绥德、庆阳、关中三个分区随即派出干部，组成工作团，深入未经分配过土地的县、区、村开展土地征购试点。米脂县河岔区六乡、绥德新店区贺家石村的试点有其代表性。

米脂县河岔区六乡有456户，共有土地10096垧(包括地主在外乡的土地)。全乡共有地主77户，其中63户集中在杨家沟村。这77户地主占有土地最多时曾达3万余垧，“近年来由于减租减息和负担政策的实施，土地就逐渐减少了”。截至实行土地公债试点时，77户地主占有土地8240垧。之所以选择杨家沟作为试点，是因为这里“地主最集中，斗争最复杂最尖锐，问题最多”，同时杨家沟地主的土地分布于米脂各区及绥德等县，在此试点可以“取得广泛经验”，“便于其他地方的普办”。

此次试点是从1946年11月29日开始的，历时24天。参加工作团的共有57人，其中延安工作团12人，绥德分区4人，米脂区乡干部29人，全团分为四个工作组。试办过程大体分为宣传动员、调查讨论研究和征购地主土地三个阶段。

宣传动员主要是“一般的时事教育与条例解释”。针对“地主盼变天，农民怕变天”，在时事教育中，对地主的教育主要是“打破幻想，使他们认识我们的力量及政策”，对农民“主要是使他们认识共产党有必胜的力量”。同时向地主说明，土地问题一定要解决，土地公债的办法既照顾农民又照顾地主，公债明年就能抵交公粮；对农民的宣传“着重挖穷根，并教育阶级观念”，并明确告诉农民，实行土地公债不是平分土地。

在宣传过程中，分别召开地主会和农会会。在地主会上，工作团对《条例草案》进行解释后，即征求地主的“疑问与意见”，“了解他们的态度”，而且要做到“多发问少解释”。地主马醒民第一个发言说，《条例草案》很完善，很细致，不过土地问题做起来很复杂，不容易。工作团的人就问他：“办的当中，你们觉得有哪些困难？”有地主提出，定土地的上、中、下就难，他们的土地到了农会手中就会没有“上地”，并且提出公债能不能抵交全年的公粮，公债票是否要拿出实物来还债，现在没有办法交公粮是否让卖地，地主中的老弱孤贫是否留一样的地，留的地是否可以自己处理，留的地不够还债怎么办等一系列问题。提出这些问题后，地主们纷纷诉苦。工作团表示会对这些问题做具体调查研究，同时为避免将宣传会变成地主诉苦会，工作团主动转变话题，问地主们土地公债实行后怎样生活，自己种地还是雇人种地，以后是经商还是干别的。于是有的地主说，自己雇了长工，慢慢学会种地；也有的说，我们这些人读书多，经商不会，希望政府能帮助找些工作；还有的说，慢慢地学做些事情，不能像以前那样住在家里。农会会的主要内容则是“发动斗争组织斗争”。

据工作团了解，进行土地公债的宣传后，各阶级阶层的态度明显不同。地主们“表现很稳重，很少发表自己的意见”，但对工作团说话都很注意，并且“都是哭穷，租子收不齐，公粮交不出，债务还不起，对土地公债表面上赞成，实质上怀疑和不满”；虽然《条例草案》明确宣布不征购富农的土地，但富农们仍然“表现不放心”；中农则觉得自己轮不到买地，因而“态度平淡”；贫苦农民“都很兴奋”，认为这下可以翻身了，同时要求地主的地不要全部留在乡上，否则农民无地可分。

证法3 (构造相似三角形中的“A”型图法)如图5，延长OA、B′E，交点为M．由∠DB′M=∠O=90°，可得∠CB′D=∠M．从而sin∠CB′D=sin∠M，即进而

试点的第二阶段是定成分，同时确定土地的等级与地价。由于该乡地主的土地许多在外乡，一时无法确定土地等级，试点时间又不能太长，于是工作团决定一律以“中地”一年的常产量作为地价。其中水地定价分两种，自来水地每垧地价为一石二斗米，非自来水地为每垧九斗米。石窑每孔六斗至二石米不等，土窑每孔四斗米，房子每间最高一斗米，至于马棚、厕所、碾磨等不另作价。

试点的第三阶段为征购与承购。在正式征购前成立征购委员会，除乡政府委员和农会主任外，在全乡大会上选出地主、农民代表参加征购工作。由于农民不但想买地主的地，甚至还想买富农的地，工作团明确宣布，要保存和发展富农经济，“不能有平产观念”；对地主则宣布，全乡中农平均每人土地三垧，在此基础上给地主每人多留50%至一倍，并动员他们参加劳动或投资工商业。在征购过程中，根据地主土地的多少，确定留地数量，留哪块地，留在本村还是外村，最后评定征购窑房。给地主留地，根据《条例草案》的规定，分为六种情况：(1)参加革命，系军、工属的地主，每人留地四垧半至六垧；(2)老弱孤寡亦留四垧半至六垧；(3)在国民党地区的地主每人留地三垧，但在外有威望者多留些；(4)根据地主的家庭人口多少、劳动力情况，酌情再加减；(5)破产得厉害的地主可适当照顾；(6)地主留地包括自种地和雇人耕种地。

该乡土地征购的结果是：全乡77户地主中，被征购者65户，共征购土地6950垧(其中包括祠堂地和坟地232垧)，征购窑226孔、房子39间。*米脂县委、政府：《米脂县河岔区六乡土地公债试办总结》(1947年1月14日)，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—1。

绥德县新店区一乡贺家石村也进行了土地公债试点。该村属于新占区一乡第四行政村，下分九个代表区。该村地主都姓党，已传到五代，最盛时(清同治年间)土地曾达9000多垧，到1940年新政权成立前，还有2000多垧。该村的农民则大部分为地主家的佃户(见表2)。

表2 贺家石村实行土地公债前各阶层土地占有情况

说明：“劳动力”为全劳力，两个半劳力算作一个全劳力；地主土地中包括外村地736垧；“其他”为一户木匠。

资料来源：边区政府：《绥德县新店区贺家石试行土改公债情况》，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—2。

工作团入村后分成三个组，分别召开三个会议，即地主会、乡村干部会和农会会。地主在会上都保持沉默，不表态，“但从他们当时情形及事后反映来看，都不痛快”，他们认为该献的地已经献了，其余的地应给留下，现在又搞征购，有点过分。而乡村干部们因为多数出身贫苦，工作团说明来意后，“他们非常高兴，表示对这一工作信心很高”。至于普通农民，“大家情绪非常高，对常年产量、地价、给地主留多少地、承购土地如何分配，以及窑洞征购等问题，都热烈地讨论，提出了具体的意见”。他们提出，对于没有劳动力、生活较差的地主，每人可留五垧地，而生活好的地主，最多留三垧地就可以了；买地时应先给抗属，其次是给没地的，最后给少地的人，至于二流子，只要收心务正，也可以买些地。

在发动群众的基础上，进行农户调查和定成分。调查的方式分两种：一为召开群众座谈会；二为挨家挨户到群众家里了解情况。调查结束后，召集干部、积极分子、正派老人来校正了解到的群众材料，地主的材料则专门召开农会干部会进行校正，其目的是搞清楚每家每户土地的数量与质量。接着再召开农会干部与村民代表联席会，逐家逐户评定成分。

定好成分之后进行土地的征购与承购。首先确定中农的土地标准为每人平均两垧半，主要依据是绥德全县每人平均占有耕地为两垧半左右，而且本村的中农中，除失去劳动力的老年人、抗工属及富裕中农外，最高的每人平均三垧，中等的中农家庭两垧半左右，最低的为两垧，所以中农每人平均两垧半比较合适。关于地价问题，因《条例草案》规定每垧地价最高不能超过两年的收获量，最低不能低于一年的收获量，经农会讨论，决定每垧地地价为一年半之常年收获量(见表3)。*边区政府：《绥德县新店区贺家石试行土改公债情况》，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—2。

表3 贺家石村每垧土地的常年产量及地价 (单位：石)

说明：地价以细粮为单位计算。

资料来源：边区政府：《绥德县新店区贺家石试行土改公债的情况》，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—2。

从下文的表4和表5可以看出，该村7户地主除1户外，其余6户均有土地被征购，被征购多者达到人均十余垧，少者人均三垧多。征购前地主人均土地11.5垧，征购后人均4.8垧，减少了一半以上。征购前中农以下各阶层人均土地0.89垧，征购后人均土地2.4垧。征购前地主土地是中农以下各阶层的近13倍，征购后仅为2倍。

表4 贺家石村土地征购后地主留地情况(单位：垧)

资料来源：边区政府：《绥德县新店区贺家石试行土改公债的情况》，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—2。

陕甘宁边区陇东分区在合水县板桥乡也进行了土地公债试点。试点从1946年11月27日开始，总共进行了20天。工作队进乡后，首先调查了解地主自耕与出租土地情况。随后“开了一个干部会议，研究了征购的办法，如地主留地、土地常年产量与地价窑价等以后，由乡农会长、乡长、地主商定地价”。试点中，确定的土地常年产量为川台地每亩一斗，塬地每亩一斗半，山地每亩五升，瓦岗川地每亩一升。地价按常年产量一年半计算。该乡实际上只征购了第二行政村大地主郭维藩家的土地。郭家有40口人，减租前占地2493亩，减租时退地560亩，此次试点中被征购土地723亩，留下土地500亩，人均留地11.9亩。土地的承购以行政村为单位，该乡共有三个行政村，郭家佃户主要在第二行政村，第一、第三两个行政村基本没人租种郭家土地。根据《条例草案》“土地之承购以现耕为基础”的规定，土地只能分配给第二行政村的佃户与少地农民。第二行政村佃、雇、贫、中农共54户，310口人，自有地668亩，新承购696.9亩。由于该乡一般农户平均每人有地2亩左右，征购得来的土地按佃户平均每人4亩分配，已有土地超过4亩者不分，不足者补给缺额。*中共庆阳地委党史资料征集办公室编：《庆阳的土地革命运动》，(内部资料)，1992年，第417—419页。

表5 贺家石村土地承购情况(单位：垧)

资料来源：边区政府：《绥德县新店区贺家石试行土改公债的情况》，陕西省档案馆藏，档案号2—1576—2。

1946年12月24日至1947年1月9日，中共中央和西北局派康生、陈伯达、胡乔木、马文瑞等组成土改工作团，到陇东庆阳县高迎区六乡(即王家塬)进行土地征购试点。参加试点还有中共陇东地委书记李合邦、分区副专员李培福，中共庆阳县委书记刘泽西、县长杨福祥，中共高迎区委书记赵志明及该乡干部等。该乡共有1033人，耕地9793亩，有540人无地或少地，17户地主拥有的土地占全乡总耕地54%。工作团进乡后，首先深入群众宣传试行土地征购的政策，对全乡土地情况进行摸底调查；接着培养选择积极分子，组成征购分配委员会，在此基础上召开群众大会，进行诉苦清算斗争；然后根据地主占地的实际情况，确定征购其超额土地的数量、认购土地的贫雇农户数和各户的认购数量，进行土地征购与承购。全乡共征购土地1900余亩，分给68户无地及22户少地的农民，平均每人购地5亩至6亩。地主每人留地至少9亩，仍超过当地中农土地的50%。*参见《马文瑞传》，当代中国出版社，2005年，第236页。

四、土地征购的中止

通过土地公债征购地主土地这种自上而下的方式解决农民土地问题，自然有其优点，最为重要的是“这种办法全国人不都反对，黄炎培、梁漱溟也赞成，中外记者都赞成，连蒋介石也不反对，因为这是孙中山书上讲的”，“但这一办法也有危险性和缺点，我们是可以不发动群众也可以办的，因为买卖关系不发动群众，是包办代替，恩赐观点，不走群众路线，行政去做，简单地完成任务，有些同志拿政府公布的条例问地主卖不卖，他说卖，就买了，然后交给干部，这样做，半点钟就可以解决成了”。*《康生同志关于土地改革问题的报告材料》(1948年)，山西省档案馆藏，档案号A—21—3—19。说半点钟就可以解决土地征购问题，自然有些夸张，但土地征购容易造成干部包办代替的问题和使群众产生恩赐的观点却是事实，而且地主也常常会卖出坏地、留下好地。基于战争将是长期性的考虑，中共中央认为，土地征购这种方式，一方面规定“以现耕为基础”，往往只有利于原佃户，而不利于多数农民，另一方面也确实不利于发动与组织农民。因此，到1946年底，随着国共关系的彻底破裂，中共的土地政策开始有所变化。这时起，考虑更多的不单是如何解决农民土地问题，而是在实现“耕者有其田”的同时更好地组织发动农民开展与地主的斗争，并且日益倾向于平均分配土地。

这年12月26日，中共陇东地委发出《关于征购土地问题的补充指示》(以下简称《补充指示》)，明确指出：在土地征购中必须采取群众路线，不能“只有干部恩赐、包办代替及强迫命令行事”。因此，在调查地主土地时，必须发动群众积极参加；在征购中，“对地主抵赖不卖，争提地价，多留土地，争留好地，不废旧约等行为，必须发动群众，撕破面皮，进行斗争，以取得应有果实”。《补充指示》同时认为，土地分配如果仅以现耕为基础，“不仅只能解决少数人的问题，且不应得地之佃富农，得到土地；甚至多租者多得，少租者少得。故在征购土地中，一般应以乡为单位，将一切无地少地的贫苦农民，调查清楚，分给一定数量之土地”。《补充指示》还改变了前述《条例草案》中不动富农土地的规定，提出：“凡生活富裕而出租土地较多之大富农，可斟酌征购其出租之若干部分”。*中共庆阳地委党史资料征集办公室编：《陇东的土地革命运动》，(内部资料)，1992年，第295—296页。中共陇东地委认为在土地征购中应“撕破面皮，进行斗争”，表明对于地主的政策重心已经发生变化，由重在团结转变为重在斗争。

1947年1月24日，中共中央西北局发出《关于发动群众彻底解决土地问题的指示》。一方面承认，“这一时期经验证明，征购形式很好”；但同时又指出：“征购只能在群众斗争深入的基础上去实行，形式是公债征购。内容则是退租算账，算账算来的是大部分，征购买出的只是残余，看来是由上而下的法律办法，实质却是由下而上的群众斗争。如无深入的群众斗争，压倒地主，则地主不会拿出土地。土地改革的第一个问题是使群众发动起来，地主屈服下去！所有把征购看成一种恩赐，只由干部包办代替，或不经过群众彻底查租算账斗争，便简单去实行征购，都不能达到彻底解决土地问题的目的。”*《中国土地改革史料选编》，第332页。对于土地的分配，西北局明确提出，不论农民、工人、乡村贫农或小手工业者、小商人、教员以至巫神等，凡要求土地的都应公平分给。原则是没地的都可得到土地。最好把算账斗争所得土地和献地、征购地都拿出来平均分配。西北局同时强调，这种平均分配并不去变动中农的土地，故不等于平分一切土地。只有这样，才能争取90%的农民赞成并参加到土地改革运动中来。

西北局《关于发动群众彻底解决土地问题的指示》与1946年12月陕甘宁边区政府《条例草案》相比，在土地分配政策上发生了很大变化：一是改变了一般地主留给其家中每人平均地数应多于当地中农每人平均地数50%的规定，改为“适当留给土地，使他们有活路”，“地主留地可以比一般中农稍多，但应按当地土地情况和群众要求以及其本身情况而定。当地人少地多的可多留一点，否则少留，地主本身动产多或有工商业的可少留，否则多留一点”。二是改变了“富农土地不得征购”的规定，提出“对富农，原则是一般的不去变动，而在地少人多的情况下，征购其出租地的一部分，则是可以的。但切忌打击过重，决不可损及其富农经济部分，否则，他们跑向地主方面，中农也会恐慌，那就是很冒险的”。*《中国土地改革史料选编》，第332页。

1947年2月1日，中共中央政治局召开会议，讨论通过毛泽东起草的党内指示《迎接中国革命的新高潮》，其中专门讲到土地问题，认为各解放区已有约2/3的地区实现了“耕者有其田”，这是一个伟大胜利，但还有约1/3的地区土地问题没有解决，必须放手发动群众。同时，在已实现“耕者有其田”的地区，“还有解决不彻底的缺点存在，主要是因为没有放手发动群众，以致没收和分配土地都不彻底，引起群众不满意”*《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1993年，第1215—1216页。。而在关于这份党内指示的说明中，毛泽东明确表示，西北局和陕甘宁边区政府应该继续解决土地问题。即便是已经分过土地的地方，如果只有少数人参与，则“应该考虑重分”，这样才能得到多数人的拥护。“要使农民同地主撕破脸，而不是和和气气。对地主打了再拉，不打只拉就不好。现在有一批干部实际上站在地主方面，应该对他们进行教育。”*《毛泽东文集》第4卷，第221—222页。在这里，尽管毛泽东也讲到对地主要又打又拉，但他更看重的已是土地改革能不能完成、农民能不能发动起来的问题，而要发动农民，就要让农民敢于同地主撕破脸皮，敢于同地主进行斗争。

陕甘宁边区的土地征购政策随即发生了实质性变化。2月5日，中共中央西北局发出《关于修正土地征购条例的指示》，认为拟制《条例草案》时，“因对土地改革运动的实际发展了解尚少，有若干不妥之处，其中第十一条，‘土地之承购以现耕为基础’，实与贫雇农要求的平均分配原则相背，妨碍广大群众的发动。第五条‘富农土地不得征购’以及地主留地办法‘不征购地主自耕土地’等也未尽合乎实际要求，在执行中必须改变”。这一指示尤其强调：“条例只是一种工具，即是以政府法令形式用来支持群众的正当要求，要善于运用来推动群众斗争，而不要束缚群众斗争。”“征购是好办法，但切戒干部包办，作为政府恩赐，变成简单的买卖关系。征购必须与群众诉苦清算斗争结合起来。”“所谓清算，不只是算土地，而包括勾旧账销旧约以及算一件东西算一句话。这样使最大多数群众都发动起来，彻底把地主压服，同时，也使中农得到利益，那(哪)怕得一件旧东西，出一口气也好，吸收他们进来，保持百分之九十农村人口参加并同情这一运动。”“清算出来的和征购出来的土地应统一平均分配给无地少地的人，口号应是‘大家斗争大家得利’。”*《中国土地改革史料选编》，第334—335页。这一指示并未否定土地征购的办法，但认为征购已成为组织动员农民的“一种工具”、一种手段，因而如有更好的“工具”，既能解决农民土地问题，又能组织发动农民，征购这种方式被放弃，也就成为必然的了。

2月8日，陕甘宁边区政府公布《征购地主土地修正条例草案》，取消了原《条例草案》第二章第二条第三款“地主自力耕种之土地，不得征购”的规定；将原草案第十一条“土地之承购，应以现耕为基础，进行合理之调剂。使每人所有土地之数量与质量达到大体的平均”，修改为“征购土地之分配，应按人口分配给无地或少地之贫苦人民，使每人所有之土地数量与质量，达到大体的平均”；取消了原《条例草案》第二十五条“土地上之树木及果园，属于佃户栽种者归佃户。属于地主栽种者归地主。荒山自生之森林，随地处理。购地价者，应将不足之部分补给公债”等规定。

同一天，中共中央发出《关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》，认为试办土地公债是解决农民土地问题，最后取消封建土地关系，满足无地、少地农民土地要求的最好办法之一，如果与群众的诉苦清算运动相结合，不但不会减弱群众运动，反而可以使群众的清算更加合法，使群众感觉到有政府的法令保证而更敢于斗争，使地主感觉到非拿出全部余额土地不可。用清算、献地等办法，常常不能把地主余额土地算完、献完，或献出坏地、保留好地；如果再加以公债征购的办法，则地主无法保留多余的土地。《通报》同时强调，征购“要与诉苦清算配合起来，不把它看作一种单纯的买卖关系”，并且不是用公债征购的办法去代替清算、献地等，而是“增加一个征购的办法”，“多一个办法总比少一个办法要好”。*《中国土地改革史料选编》，第338页。从这里可以看出，尽管中共中央认为征购是进行土地改革“最好办法之一”，但必须与诉苦清算相结合；征购是为了群众“更敢于斗争”，而不是简单地进行土地买卖。

1947年3月初，国民党集结了25万兵力，对陕北进行重点进攻，并于3月15日占领延安。“战争起来对土地改革的执行不能不有影响”，陕甘宁边区“各地在战争起来后都把土地改革停止下来了”，通过土地公债征购地主的方式自然也随之中断。*《习仲勋同志在土地会议总结报告提纲》(1947年11月23日)，山西省档案馆藏，档案号A—21—3—28。

陕甘宁边区对地主实行土地征购后，中共中央曾考虑将这一办法推广到其他解放区。1947年1月10日，刘少奇致电各解放区负责人，征询关于土地改革几个问题的意见，其中第一个问题便是“是否由各解放区政府各自颁布法令，发行土地公债”。刘少奇还具体问道：“颁布土地公债法令之时期，是否已到？是否要影响那些土地改革尚未深入的地区及将来新发展地区？因为在这些地区还是要用反奸清算等方式来使地主拿出土地。”*《刘少奇年谱(1898—1968)》下卷，中央文献出版社，1996年，第62—63页。

就目前公布的材料看，似乎只有晋冀鲁豫解放区就刘少奇提出的问题作了明确回答。2月18日，晋冀鲁豫中央局副书记薄一波在其报告中提出：“颁布法令发行土地公债征购土地办法，在我区似不迫切需要，因我区土地问题是采取直接的，平均分配的办法解决，谁都认为分配土地是应该的，是大势所趋，清算就是分配土地(农民认为这是土地还家)，这在地主及农民中间均已认为合法合理。但颁布这样法令亦无妨害，对解决干部家属及民主人士等的土地问题有好处，且可给群众多一层合法斗争的工具亦有好处。”而晋冀鲁豫解放区进行土地改革，主要采取的是清算的办法，“把地主的土地财产全部搞出来，组织管理委员会，实行平均分配”，随后还开展“填平补齐”，“对地主追究运动极猛烈，土地、房屋等公开财产全部重新分配，地下所埋藏的现金、衣物、器具等亦全部追出”，以满足贫雇农的要求，对地主则“先行扫地出门，然后由群众评议，赠送一些坏地、坏房以示宽大”。*《解放战争时期土地改革文件选编》，第51—55页。

5月1日，刘少奇将薄一波的报告批转给各解放区，肯定了晋冀鲁豫的做法，认为“晋冀鲁豫农民群众的彻底的革命行动，应给我们全党各级领导机关及领导同志以严格的、有益的教育，证明我们许多同志对于群众运动的顾虑、惧怕，不敢放手，因而在指示和决定上规定一些限制和阻碍群众行动的办法是错误的”，必须迅速纠正那种落后于群众，甚至阻碍群众的“右倾机会主义的错误”。批语中同时提出，对于地主，必须根据90%以上农民群众的意见来处理。对于中小地主及抗日地主、干部家属地主的照顾，必须出于群众的自愿。“由领导上规定要留给这些地主多于中农一、两倍土地的规定是错误的，群众痛恨的恶霸地主必须让群众彻底斗争清算他一切土地财产，然后留给他最后生活。”*《解放战争时期土地改革文件选编》，第49页。这时，中共中央已经撤出延安，刘少奇率中央工委来到晋察冀中央局所在地阜平。根据当时党内的分工，毛泽东留在陕北指挥全国战争，刘少奇领导中央工委“进行各项工作”*《毛泽东年谱(1893—1949)》下卷，第179页。，各解放区土地改革也就由刘少奇负责领导与指导。这份批语意味着中共不再采取土地公债征购地主土地、由农民承购来解决农民土地问题的办法，而是转向没收地主土地财产平均分配给农民的办法。

尽管如此，以上事实证明，《五四指示》发布后，中共试图通过以土地债券征购地主土地这种有偿而不是无偿没收的方式，去满足一部分无地或少地农民的土地要求，也就是通过和平的方式进行土地改革，而不是在土地改革运动一启动时，就以激烈的阶级斗争和暴力方式进行土地改革。只是因为内战的爆发，为了迅速动员广大农民支持革命战争，中共才最终不得不采取没收地主阶级的土地分给农民的政策。