大数据时代下规划许可信息化管理效用探析——以安徽省城市规划许可信息管理系统为例

吴晓勤，张磊，潘爱丰

（1.安徽省住房和城乡建设厅，安徽 合肥 230091；2.安徽省城乡规划院，安徽 合肥 230022；3.安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022）

0 前言

信息化建设是推进城乡规划工作公开透明、科学规范、长效管理的重要技术支撑，是提高规划主管部门依法行政水平、加快建设法治政府的重要抓手。随着全球信息技术革命持续演进和互联网信息技术的发展，大数据作为国家重点扶持的战略性新兴产业，引领城市规划变革大潮，其应用逐步成熟，掌握最紧缺的软件开发，获取和应用大数据[1]。普及与推广城乡规划行业办公自动化，落实国家以及住建部对“一书两证”管理①提出的规范化和现代化要求②，加强全省城市规划许可管理，全面提升全省城市规划管理水平，新型智能化管理软件研发迫在眉睫。

1 传统规划许可管理存在的主要问题

1990年以来，我国的规划管理发展较快，不少规划管理部门先后建立了业务化运作的规划管理系统，这在一定程度上推动了规划管理信息化和政府行政效能，其中部分系统的社会评价很高[2]。

随着城市建设规模不断扩大与建设步伐的加快，城乡规划的研究编制、实施管理和监督检查等各项工作日益繁重，规划许可审批管理过程中也暴露出越来越多的问题。再加上公众对规划政务公开、公平、服务水平的要求越来越高，传统的许可证书管理模式已经不能适应社会的发展和管理需求[3]。

传统的规划许可管理模式滞后，在管理工作中暴露出以下主要问题。

1.1 缺乏标准化操作，行政管理效能低

“一书两证”空白证书管理全由人工管理，证书台账管理不规范，工作量大且容易出错，出入库记录不规范，台帐管理混乱。这不仅造成证书管理工作效能低，而且浪费大量的纸张，造成大量证书堆积，难以妥善保存和管理。同时，不少市、县都存在手工填写证书现象，手工填写证书效率低、易于涂改、造假，严肃性不强。

1.2 缺乏大数据库，无法适时统计与分析

海量的纸质证书，要么堆积如山，要么部分遗失，即使全部保存下来，面对如此巨大的规划信息，也无法适时统计。这不仅造成储存和保管证书的困难，而且造成规划信息查询的困难，证书管理形同虚设，不能对社会经济走向提供预判的依据。

1.3 缺乏权利监管，权利寻租和纠纷时有发生

空白证书管理存在很多管理不到位的漏洞，规划许可权分散，这给一些不法分子、投机分子钻“政策漏洞”的机会，产生“权利寻租”空间，不仅会影响政府的形象和公信力，更容易形成违法犯罪的温床。纸质文件填写有误、恶意涂改、造假等造成利益纠纷的发生，法律效率大打折扣。

1.4 缺乏适时管控，静态数据无法满足管理需求

从空白证书出入库后，证书各环节脱节，证书信息上传不及时、一个端口多处打证等现象，造成了省厅信息统计滞后、失真等情况，问题产生后难以解决，无法形成对总体规划的纠偏机制，无法满足对全省城市建设用地规划许可情况的动态监管要求。

2 规划许可信息管理系统建设

鉴于此，安徽省城乡规划主管部门审时度势，围绕新型城镇化和中央城市工作会议精神，以宏观发展要求和政策法规要求为基础，以实现城市规划信息化为目标，自2011年4月起便开展了先进科学现代化的“安徽省城市规划许可管理系统”的研发、运行工作，2015年7月进行了系统升级，建成了全省城市规划许可信息平台，实现领取证书的申请、台账上报、证书自动套打、证书信息统计、二维码防伪、建设项目用地红线比对等功能，走在全国城乡规划信息化的前列。

安徽省城市规划管理系统采用B/S和C/S共存的研究方法来规划整个系统的应用，综合分析各业务阶段的内容逻辑整理而形成系统模块，并根据规划行业内各部门的业务需求确定各系统模块的功能[4]。

安徽省城市规划管理系统由证书出入库管理、证书申领管理、证书审批管理、证书套打、证书信息统计、二维码管理、红线比对、用地检测、成果入库等功能构成。其中：一期包括空白证书出入库管理、空白证书在线申领、证书套打、证书许可信息统计等功能，二期包括证书二维码、建设项目用地红线比对等功能[5]。

2.1 系统一期功能

2.1.1 空白证书出、入库管理

系统记录“一书两证”空白证书入库的批次号、入库数量、入库日期和剩余证书相关信息。系统及时反映全省各市、县城乡规划管理部门手头证书的批次，能适时查看各市、县剩余证书的数量。这个功能主要是解决了空白证书管理的规范性问题，确保任何一本证书都有据可查（图1、图2）。

图1 空白证书出库管理图

图2 入库管理图

2.1.2 空白证书在线申领

各市、县城乡规划管理部门通过系统向我厅上报空白证书领取申请，同时缴销上一批次证书。省厅管理员需要调阅缴销证书的许可情况，发现问题可以要求相关规划主管部门予以说明，同时暂停发放空白证书。这个功能利用互联网技术提高了空白证书领取的效率，减少了市、县城乡规划主管部门上门办事的次数；规范“一书两证”的许可要求，出现许可主体违法、许可内容明显违规等情况，可以及时发现并通过暂停空白证书领取等方法督促其改正（图3）。

图3 空白证书在线申领功能图

2.1.3 证书套打

各市、县城乡规划主管部门依法向建设单位核发“一书两证”时，需使用信息管理系统中的自动打证系统，实现证书的自动套打。证书在套打时，系统将自动生成证书序号及电子台帐。证书套打结束，证书上的信息通过互联网自动上传至建设厅服务端。这个功能主要是在全省统一规定了“一书两证”打印的模式，废除了手工填写证书的方法，提高了打证效率维护了规划许可的严肃性。同时规范了证书内容填写要求，严格按照国家用地分类标准进行许可，为信息统计提供统一的录入标准[6]（图4）。

图4 证书套打功能图

2.1.4 证书许可信息统计

系统可对各个市、县或全省的“一书两证”发证数量、用地面积、建设规模、投资金额等属性进行统计，同时以表格、饼状、柱状多种形式表现。这个功能主要满足了省级城乡规划主管部门对全省城市规划许可情况的适时统计与监控，为全省规划建设、房地产市场、建筑质量安全的政策制定提供数据支撑。这也是系统一期工程使用最广泛、价值最高的功能（图5）。

图5 证书许可信息统计功能图

2.2 系统二期功能

2.2.1 证书二维码

“一书两证”证书在套打时，系统会自动生成二维码并打印在纸质证上，二维码电子信息自动上传到省厅服务器里。建设单位或者社会公众用手机就可以扫描该二维码，获取该许可证书上的许可信息。同时可以通过与纸质证书上的信息对比，辨别证书的真伪。这个功能不仅满足了城市规划许可信息公开的要求，为社会公众提供了查询“一书两证”许可信息便捷的渠道，而且利用二维码技术，提高了证书的防伪功能（图6）。

图6 证书二维码功能图

2.2.2 建设项目用地红线比对

安徽省城乡规划主管部门出台了《安徽省城市总体规划用地布局数据库建库规定》和《安徽省建设项目规划用地红线规定》，完成了全省16个地级市和6个县级市的总体规划用地布局数据库的建库和入库工作。各市、县城乡规划主管部门在发放《建设项目用地规划许可证》的时候上传该用地红线CAD图纸，系统自动定位到总体规划用地布局数据库中，同时自动对比项目是否符合法定城市总体规划的要求。这个功能主要是满足省厅对全省各市建设用地规划许可情况的动态监管，一旦出现在总体规划建设用地以外进行规划许可、侵占城市“四线”进行许可、调整生活、生产、生态用地性质进行许可等情况，省级城乡规划管理部门可以及时发现，采取相关措施，把问题解决在开工之前，避免社会资源的浪费（图7）。

3 规划许可信息管理系统的作用与意义

3.1 标准化操作，提高行政管理效率

安徽省城市规划管理系统主要实现全省各市县规划局的打证申请、审批、打证、数据上传、查询等。省厅可以对证书批次出入库进行管理，并可随时查看地方的打证情况，市县规划局可以利用本系统进行一书两证的打印及自定义打印本单位内部专有证书。同时，为规划处建立了一个门户网站，并提供地方单位规划成果上传，网络通信等功能（图8）。

图7 建设项目用地红线比对功能图

图8 安徽省规划管理信息系统设计思路框图

系统使用之前，“一书两证”证书大多是人工管理，手工填写，工作量大且容易出错，常常引起法律纠纷，规划许可严肃性大打折扣。

安徽省城市规划管理系统对“一书两证”证书实行电子化管理，确保任何一本证书都有据可查。同时，研发了“一书两证”证书套打功能，废除了手工填写证书的方法，提高了城市规划许可的工作效率和规范性。系统实现“一书二证”发证电子化，提高工作效率及准确率；通过对证书中加入二维码，极大提高证书的防伪能力，方便证书关联信息的查询。这不仅可以解决以往人工管理的局面，大大降低人员工作量，提高工作效率，减少出错率，而且更加规范出入库的记录，方便各类信息的统计与管理。

安徽省城乡规划主管部门杜绝随意发放“一书两证”，防止审批腐败，采用高科技手段对各规划局打证情况进行督察，以及实现证书网上申领、审批、发放等。各规划局办证大厅打证时，传统的做法是在Excel或Word中设计好模板，随打随换，历史数据无法调阅查询。通过推进安徽省规划信息化建设，统一数据标准，减少办公成本，加强证书防伪，提高规划行政效能，提升规划许可的规范、有序、高效和透明管理，提高规划管理质量和水平。

Semantic MediaWiki通过一套语义标记对知识内容进行标注，用于表示哪些页面和内容用于显示，从而可以更方便地进行语义检索。标记的格式是[[属性：：属性值]]，在检索时可将所有包含指定属性等于属性值的页面和内容检索出来。

系统使用后，大大提高规划许可管理工作人员的工作效率和工作质量，提高规划许可部门的现代化水平，提升规划管理严肃性，爆出规划的权威性、严肃性和连续性，实现目前信息时代对管理制度的系统化、规范化和自动化的要求，使规划许可信息管理工作逐渐走上现代化轨道。全自动信息化的工作可以更好地预防证书造假现象，对工作起到更好的规范作用，具有较高的社会和经济效益，在其它城市建设中具有极其广泛的应用前景。

3.2 建立大数据库，开展数据挖掘应用，预判社会经济走向

健全落实规划许可数据采集机制，系统通过全程电子化生成和审批证书，对全省各市、县规划许可的“一书两证”发证数量、用地面积、建设规模等内容进行收集和存储，在数据端形成汇集全省证书的海量数据库。

系统可采用工具式模块化设计体系结构，给予城乡规划许可数据实时采集，对应建设用地分类标准，分城乡片区、城乡组群、城市等角度，从宏观、微观等层面进行全方位分析项目招商、用地、施工等方面进度，与住房、能源、给排水、交通系统、通讯、生态环境、防灾电力、学校等当前社会发展重要影响因素的大数据耦合度分析，建立全省、城市发展模型。

系统使用之前，海量证书信息犹如散落的“铜钱”，一个个孤立的存在着，无法进行统计和分析，无法获知找寻其中的内在规律，起到辅助适时决策的功效。

利用大数据技术，将数据中心的数据进行多样化的分析和展现；通过建模，分析各数据之间存在的内在关系，建立决策分析数据仓库，作为行业各领域辅助决策的参考依据；利用“大数据”技术，积极掌握不同地域、不同行业、不同类型、不同规模企业的情况，健全事中事后监管机制，加强和改进住房城乡建设领域市场监管；利用“大数据”技术，了解企业和相关服务对象的个性、共性需求，在行政管理和公共服务过程中主动提供更具针对性的服务，为从业企业、从业人员、公众用户提供精准服务，全面提升住房城乡建设领域服务水平。

安徽省城市规划管理系统实现了对安徽省内各城市与全省的用地指标数据汇总、分类统计、对比，通过规划大数据分析，各地市可适时对数据进行年/季度、城市、用地性质和证书类别等进行分类统计；各市县政府通过对本地区城市规划许可情况的统计分析，可以对社会经济的走向进行预判，因地制宜地制定政策措施[7]。例如：2017年5月，安徽省城乡规划主管部门对全省城市规划许可信息统计分析，发现全省“一书两证”发证量呈下降趋势。从建设项目选址意见书发证情况看出，道路与交通设施用地大幅上升，其他用地占比小、增长平稳；从建设用地规划许可证发证情况看出，各类用地批复差异明显，工业与居住用地需求下降明显，道路与交通设施用地批复面积的比重整体保持上升的趋势；从建设工程规划许可证看出，住宅面积批复量在各类用地类别中总量最大。总体来看，全省城镇化发展差异性较大、交通设施建设量明显加快、居住用地开发不均衡。2016年，蚌埠市对“一书两证”进行统计分析，发现2016年以来公共服务类及市政类项目明显增多，说明民生工程和基础设施建设正在加强，应当加强对此类用地的规划技术指导。

管理部门用数据交换平台推动信息资源跨层级、跨部门的开放共享，在确保安全的前提下，实现包括不同信息系统、不同部门、不同层级间的数据交换共享，打破“数据孤岛”，充分发挥“数据”资源的重要价值。经过对规划许可的数据收集、整理、存储、分析和集成，可适时捕获、存储和利用由数据驱动的前所未有的宝贵洞察，帮助领导分析安徽省城市规划建设可持续发展正确路径，综合地理信息、生态、经济等相关因素，构建“健康安徽”发展建设方法，促进精细发展，推动管理转型。

系统使用后，实施大数据平台和治理系统，运用大数据表统计和分析应用，形成较为直观的图表和走势分析图，以超乎想象的大数据和业务分析中获得最大价值，实现规划主管部门变革决策流程，全面加强全省数据统计分析能力，纵观全局，预见未来，有利于社会经济发展，树立科学的发展观[8]。

3.3 权利有效监管，加强廉政风险防控，避免权利寻租和纠纷

安徽省城乡规划主管部门通过安徽省城市规划管理系统可在网络上随时监察证书使用、发放情况、面积汇总等，实现了城市规划许可过程的无纸化办公，避免了手工填写引起的法律纠纷，减少了廉政风险防控点，降低了权利寻租的空间。

安徽省城市规划管理系统拓宽了城市规划许可公示公开的途径，研发的“一书两证”二维码功能，社会公众或利害关系人可以利用手机等移动设备扫描规划许可证书上的二维码，获取该许可证书上的许可信息，从而强化了对规划权力的监督，规范了城乡规划管理，利用互联网技术将权力关进了制度的笼子里。

安徽省城市规划管理系统通过建设用地红线比对，对于在总体规划建设用地以外的规划许可、违反总规强制性内容进行规划许可，特别是违反“四线”管控要求进行规划许可的建设项目，系统将自动报警，提出与总规不符。对于发现的报警项目，经省派督察员初步核实后列入疑似违规许可项目的，将进行立案调研，查处违法违规行政行为。每季度对于疑似违规许可最多的城市，将对相关市进行约谈，并定期通报。对立案调查的案件，对存在违规作出规划许可的行为，将被依法追责。

系统使用后，用地红线比对直观反馈了城市总体规划的编制水平和实施效果，发现疑似违规线索，有效地监督了规划管理，把问题解决在开工之前，避免社会资源的浪费。强化了廉政风险防控，进一步加强规划许可管理，规范“一书两证”发放程序，强化责任追究，对于落实市县政府在规划制定和实施中的主体责任，提高规划的科学性、严肃性和权威性具有重要意义。建设用地红线比对情况将纳入地方领导干部经济责任审计、离任审计主要内容，安徽省城乡规划主管部门也将作为各市综合考核的一项重要内容。

3.4 适时多途径比对，及时合理纠偏总规，实现规划动态维护

安徽省城市规划管理系统建立全省空间数据库，数据库平台基于ORACLE管理，形成以创新总体规划、卫星影像、规划区规划等为考核手段，具有很好的科学性和安全性。通过协同管控，以空间统筹利用为核心，以用途管制为主要手段，统一空间利用与管控，促进市县空间类规划在“发展目标、技术指标、空间坐标、环境达标”上的统一，市县生态空间保护、土地集约集约、空间布局优化、空间管控水平和治理能力提升的目标，最终实现空间规划一张图的目标。

系统使用之前，安徽省城乡规划主管部门规划许可信息统计数据是静态的，滞后且失真，产生的问题待发现时已既成事实，整改将造成巨大浪费，难以有效及时的得到解决，也无法对总规的执行起到很好的纠偏机制。

安徽省城市规划管理系统可以自动比对建设项目用地规划许可是否符合城市总体规划并预警，对预警的项目，属于建设项目违反城市总体规划强制性内容的，城乡规划主管部门可以及时发现，采取相关措施，把问题解决在开工之前，避免社会资源的浪费。属于城市总体规划部分条款不适应当前经济发展环境的，城乡规划主管部门可以及时提出总体规划修改的建议，实现对城市总体规划的纠偏与动态维护。

系统使用后，将散落的规划信息进行“激活”，变单个的静态数据为海量的动态的数据库，对其进行适时更新和维护，实现了对城市用地规划实施情况的动态管理，包括对城市用地范围、规模的控制检测，以及城市各类用地布局、范围和性质是否改变情况的检测。这不仅强化了规划实施的事前、事中、事后监管，确保规划刚性内容执行到位，而且从总体规划这个源头进行合理纠偏，对全省县市的城市总体规划进行动态维护，确保安徽省各县市的健康发展。

4 结语

安徽省城市规划许可信息管理系统具有服务“网络化、业务“协同化”、信息“共享化”、决策“智能化”，其研发的创新点主要有：①实现全省各规划主管部门共用共享一套系统；②独创报表定制技术，所见即所得，实施数据分析；③网络通信技术，实现信息即时交流，资源共享；④比对发证信息，定位总体规划用地布局数据库，校核疑似发证违规行为。该系统创新了社会管理方式，改进了行政管理决策，促进了政务服务智能化应用，实现了精细化管理、科学化决策、智慧化服务，促进了全省规划主管部门城乡规划许可的信息化和城市规划管理的规范化。下一步应结合该系统的软件功能升级，研发三期功能，做到与时俱进，更智慧的参与管理。

注释

①“一书两证”：指规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。

②《城乡规划法》和《安徽省城乡规划条例》确立了以“一书两证”为核心的规划行政许可制度，明确了“一书两证”是履行城市规划公共管理职能的法定手段和形式。