政府与社会资本合作（PPP）的模式选择与风险防范

曹璐

【摘 要】近年来，政府与社会资本合作（PPP）模式在国内公共项目领域得到广泛应用，但由于我国政府对PPP的分界定不清晰，对各种具体的PPP模式缺乏深入的了解，多数情况下都是直接经验主义式将BOT、TOT等模式簡单套用到政府与社会资本合作的项目中，从而出现项目属性不和的问题。同时，由于项目自身因素以及外部环境的影响，PPP项目面临着复杂的风险。因此，本文在借鉴国外经验的基础上，对国内外相关文献进行整理和分析，从而对PPP的概念、PPP的模式分类、PPP的模式选择等研究展开论述，并针对PPP项目模式发展的现状展开风险因素分析，进一步提出有关的风险防范措施，为有效防控风险提出自己的建议，促进PPP模式在我国的推广与应用。

【关键词】PPP；模式选择；风险防范

一、PPP模式的概念

PPP本身是一个定义非常广泛的概念，从全球角度出发，当前世界范围内并没有对其形成统一的标准概念。笔者对当前具有代表性的国际组织对PPP的定义进行总结，综合比较可以发现的是，PPP 的概念很难形成普遍一致的解说，因此PPP 的确切含义要根据不同的情况具体案例具体分析。在中国，PPP主要是指政府和社会资本合作模式，主要集中在基础设施领域。

二、PPP的模式分类

世界各国对PPP定义界定不一样，因此PPP在各个国家的具体分类方式也不一样，因此PPP在各个国家的具体分类方式也不一样。世界银行在综合考虑公共部门与私人部门在产权、经营与维护、投资、商业风险以及合同期限的分配关系的基础上，认为将PPP分为六服务外包、管理外包、特许经营、租赁、BOT和资产剥离六种模式。欧盟委员会主要是根据各个模式的投资关系，将PPP分为三大类，分别是：传统承包、一体化开发和经营和合伙开发。

我国的PPP分类模式众多，本文在最具有代表性的王灏（2004）和郭华伦（2005）的说法的基础上，将PPP模式分为四大类：外包类、特许经营类、回租回购和私有。

三、PPP的模式选择

（一）PPP模式选择标准

PPP模式被普遍应用于基础设施领域，在实践应用中PPP模式的运行趋向多元化，因此科学地选择PPP运作模式对PPP项目的成败起着关键作用。近年来，国内外学者对PPP模式选择标准进行了研究，由于各自理解与研究方向不同，学者们提出的选择标准也存在差异。但是，多数学者基本采用了定性归纳的方式提出PPP模式选择的影响标准，主要包括VFM效果、项目收益能力、项目属性等。

（二）PPP模式所有权与经营权特征

合理的所有权配置将会有助于吸引社会资本的参与，保障PPP项目获得充足的资金。除此之外，PPP项目经营权是对项目的建设、使用、维护与管理等权利，合理的经营权分配能够提高项目建设运营效率。因此，在进行PPP模式选择时，必须根据项目实际情况，对选择模式的所有权和经营权配置情况进行分析。

1.PPP模式所有权分析

PPP项目的寿命周期不同，所有权归属也不同，多数项目的所有权在项目周期内会发生转移。我们根据不同的PPP模式的运作特点，可以归纳出所有权属于政府而不转移、私人部门转移给政府、政府转移给私人部门再回到政府政府、政府转移给私人部门的所有权转移的四种基本方式。

（1）所有权属于政府不发生转移。这种方式多存在于外包类PPP模式中。

（2）私人部门转移给政府。特许经营类中的BOT模式、回租回购类的政府回购与私人回租这三种模式在项目运营期所有权都发生一次转移，由私人转政府。BOT模式是政府在特许经营阶段给予私人部门收益权，在特许运营期结束时政府收回所有权。政府回购具有相同的所有权转移方式，私人回租是私人部门负责项目建设，完成后所有权归属政府，私人支付项目设施租赁使用费。

（3）政府转移给私人部门再回归政府。TOT模式以及回租回购类中的私人租赁，都是典型的项目建设运营期所有权由政府部门转移给私人部门的PPP模式，然后在运营期结束之后，私人部门再将所有权还给政府部门。

（4）政府转移给私人部门。私有化类的PPP模式和回租回购类中的政府回租都是典型的政府将项目的所有权转移给私人部门的模式。

2.不同PPP模式的经营权特征

PPP模式的经营权归属主要有三种，一种是经营权属于私人部门，一种是经营权归政府和私人部门共同所有，第三种是经营权属于政府部门。

（1）经营权归属私人部门。整体外包和特许经营中的BOT与TOT模式，还有完全私有化模式这几种模式几乎都是在特许经营期内，政府部门将项目的经营权转移给私人部门负责。

（2）政府与私人部门共同经营。特许经营模式中的经营外包和私有化类中的部分私有化，都是政府部门将部分经营任务外包给私营方，私营方从而获得部分经营权。因此，这两种模式几乎是由政府部门与私人部门共同经营的。

（3）经营权属于政府部门。建设外包模式，私营方主要负责项目的建设工作，项目经营主要由政府来负责。在回租回购类中的政府回租和政府回购模式中，政府通过租赁的方式来获得项目的经营权。

四、PPP模式的风险分析

（一）风险特点

1.阶段性

PPP模式从前期达成合作意向到项目征集、对私人企业招投标、对项目进行设计、实际运营等中间存在多个阶段。每个阶段都有自己的特色，各自的差异性决定了各个阶段面临的风险也不一样。各种风险存在的时间阶段不一样，每个阶段面临的同一种风险的程度也不一样。

2.复杂性

PPP项目参与方众多，使其风险具有复杂性。作为一种合作方式，PPP项目可能存在合约方违约的风险；由于PPP项目建设周期长，投入资金大，可能会面临时间风险或资金风险等。此外，由于公共基础设施建设的特殊性，外部政策环境对项目的影响较大。因此，PPP项目的风险也存在复杂性。

3.不确定性

风险无法准确地预测，它具有不确定性和偶然性，由于PPP项目的多样性和复杂性，其风险更具不确定性，不同项目的风险表现可能也不尽相同。

（二）风险因素

1.政治風险

政治风险主要是指主权、法律、税收以及地方政府部门的政策决策等对项目建设与运营产生的影响。政治风险可以分为宏观和微观两方面，宏观方面包括国际及国内政局的稳定性、中央政府对非公资产政策的变动、汇率政策的变动、国家法律政策的完整性、不可抗力因素等；微观方面则主要包括地方政府的决策能力、公民的态度等因素。主权风险主要是指由于各种国际政事、战争等导致的PPP项目无法继续推进，项目设施遭到恶意破坏，从而使项目无法顺利进行的情况。法律与税收风险是指由于各个国家在法律法规、税收政策等方面对PPP项目的规定存在不同，导致某些跨国项目出现争议或矛盾，从而影响PPP项目的合作的情形。

2.经济风险

PPP项目的经济风险主要包括金融风险和财务风险两个方面。其中，金融风险主要是指由于利率变动、外汇以及通货膨胀等因素所引起的金融贷款方面的风险。PPP项目建设需要的资金量大，而项目资金又主要来源于私人部门以及金融机构的贷款，一旦金融贷款发生波动，势必会造成PPP项目成本发生波动，所以金融方面存在的风险对PPP项目影响较大。而财务风险则主要指的是项目的融资风险及经营风险，当然，财务风险在很大程度上也是受金融风险的影响。

3.法律风险

PPP模式的法律风险主要是指由于法律体系不完善造成的PPP项目合作失败的风险。包括立法不完善导致的风险、政府监管制度缺失导致的风险、合同违约风险和争议解决机制不明确导致的风险等。我国当前尚未出台专门法律对PPP模式进行规范，法律政策的发展仍落后于PPP的实际发展，当前PPP模式运行的法律依据位阶较低。另外，PPP模式的法律依据中，各级法规之间也存在些许矛盾，导致PPP项目在适用法律时发生冲突。最后，法律法规变更也会影响项目进程。

4.建造风险

PPP模式的建造风险主要是指由于各种因素，例如土地使用权的取得等，导致项目无法按时完工的情况。这可能涉及到建造成本超支、建筑质量不过关及环境污染等的问题。

5.运营风险

PPP模式的运营风险主要是指项目在实施过程中可能遭遇的市场风险，其中主要包括项目之间的竞争、运营成本的变化、市场需求的变化以及项目盈利不足等各种问题。PPP的运营风险主要包括：一是项目运营后的的收益不能达到预期，无法收回投资成本；二是因为同一项目的竞争者或其他新建项目的竞争对该项目产生的风险；三是由于政府在后续运营过程中的失信行为而给项目本身带来危害。

6.不可抗力风险

此类风险是任何项目都存在的，不法预测和控制的客观现实。PPP项目的不可抗力风险主要是指自然灾害或战争等不可控制的风险给项目带来的不可预见的损失或破坏。遭遇此类风险时，项目参与方很难去防范或规避，只能在已有条件下，尽力使损失降到最小。

五、PPP的风险防范措施

（一）政府方面

1.健全法律法规，加强PPP专门立法

完善的法律法规是PPP项目顺利建设的保证。政府必须通过订立PPP专门法来更好地明确政府部门与私人部门双方的责任与义务，对其进行有效制约，更好地保护双方的利益。在进行PPP专项立法时，可以将PPP项目进行分类，然后找出共性问题，先在已有的法律规范中寻找可行的方式。如果没有，则可借鉴国外先进的立法经验，结合我国已有的成功案例，面向社会征集意见，总结出有效的法律规范。同时对以往的规章和规范性文件进行重新整理，修改和删除与专门法冲突的地方。除此之外，还要制定一些具体的实施细则和合同标准对法律规范予以辅助。地方政府应以专门法为基础，结合本地实际制定PPP规范性文件，对本辖区内 的PPP项目实施标准作出细化。

2.完善政府监管机制

中央可以建立负责PPP项目细化标准和交易框架的全国性PPP发展协调部门，地方要配合中央建立地方性的PPP协调机构。另外，PPP管理机构要大量引进人才和第三方监督评估机构，从而保证决策的科学性。另外，监管机构也必须加强对政府内部人员的监督，防止官员腐败，以权谋私。当然，也必须加强对项目的监督，明确政府在PPP项目合同中的监管权限，与社会资本方在项目中的职能作出明确划分，为双方合理配置的权利义务，避免纠纷。二是对于项目运营收费价格和工程质量提前进行规定，严格把控工程质量；三是建立良好的信息交流和问题处理机制。

3.加强政府的合作意识与契约精神

PPP模式主要是指在市场机制下，私营合作方与政府通过缔结契约的方式，平等参与、利益共享。但目前部分地方政府依然存在观念转变困难、不愿合作等问题，因此必须对加强政府的契约精神提起重视。

4.提高政府管理与服务能力

首先，加强政府PPP项目管理能力。在对项目进行科学识别的基础上，谨慎选择PPP模式。项目谈判过程中，政府部门要对自己的履约能力进行客观评估，同时对项目进行慎重的可行性论证，在此基础上，对项目进行选择与识别。其次，政府部门必须加强PPP项目相关的专业技术能力。PPP项目涉及金融、技术工程等众多领域，技术复杂，形式灵活多样，对政府管理人员提出了更高的要求。

（二）私营合作方面

1.追求合理正当利润

私营合作方参与PPP项目的目的无非是追求一定的利润，但必须注意的是私营合作方应该追求的是合理正当利润，项目收益的测算必须建立在项目收入的客观计算基础上。目前，地方政府引进私人资本的首要目的是解决项目融资难的问题，因此，私营合作方往往处于优势地位，政府多数情况下会同意私营合作方提出的要求。但私营合作方必须清楚的认识到，基础设施项目的利润回报一般不高，可能难以满足私营合作方过高的期望值。

2.严格遵守契约

无论是政府部门还是私人部门，是否严格遵守与履行契约是PPP项目能否成功的关键。在PPP项目中，契约精神主要是指政府与私人部门双方的缔结合同的自由以及在合同履行过程中守约自由。PPP的项目周期长，需要缔约的条款多，这需要在合同履行过程中不断完善。私人资本合作方的守约主要体现在：在与政府的合作协议中明确风险分担原则，建立适当的价格调整机制；重视合同的动态管理，及时处理自身应承担的风险；建立相互协商机制，政府出现信用风险时，及时通过与政府协商化解矛盾，避免扩大损失。

3.降低融资风险

一般来说，私营合作方应当承担项目的融资风险。PPP项目的负债率一般比较高，而财务成本又直接影响着项目的成败。目前国内私人资本合作方常用的融资方式主要还是银行贷款，融资方式比较单一，所以要解决PPP项目的融资难和规避利率风险，私营合作方合作方应努力通过 获取政策性银行的支持、组建PPP保险基金、资产证券化吸引商业银行、获取信托公司投资、通过地方政府平台融资等方式开拓新的融资渠道。

（三）项目公司方面

1.强化法人治理机构

《公共服务领域推广PPP模式指导意见》提出，要大力推动平台公司进行市场运作，完善法人治理结构。法人治理结构决定了各合作方在项目中的主体地位的实现。一般而言，PPP的项目公司一般都是采用有限责任公司的形式，根据项目实际运营的需要，要健全董事会及监事会，合理分配席位，同时必须明确董事长和总经理的推荐方，以及财务总监和监事会的成员构成。最重要的是，必须由项目的具体运作主体来推动项目总经理的选聘，负责项目的建设。

2.完善项目协调与实施机制

项目公司作为PPP项目的实施主体，应该建立相对完善的项目协调机制与实施机制。首先，项目公司必须完善项目运作机制，推进PPP项目各个利益相关方有效沟通，同时，保证项目的公开性与透明度，完善项目决策程序和政府招标采购程序。其次公司要建立绩效评估机制，项目的绩效将影响用户的利益。

3.完善项目风险防范体系

项目公司是PPP项目的具体实施者，它必须完成PPP项目中的利益协调与风险防范等工作。项目公司必须对项目风险引起高度重视，建立起项目风险防范的专家库，形成自身的风险防范体系。项目公司应该充分重视咨询、律师等专家的意见，构建稳定的的专家库，定期召开专家讨论会。在专家库成员对项目风险进行识别与评估的基础上，按照风险防范的流程建立动态的风险信息库，制定风险防范的具体方案并加以实施。

六、结语

PPP模式是我国社会公共设施领域中不可或缺的一种新型投融资方式，它的出现与发展构成了一个庞大、复杂的体系，在我国基础设施建设领域发挥着积极作用。但不可否认的是，PPP模式早前进与发展的过程中，面临着许多问题，遇到的阻力与障碍较多。通过对PPP模式的定义及发展的总结，对PPP模式选择与风险防范的分析，我们发现，“正确的模式选择与风险分配机制”成为决定其发展空间的重要因素。PPP模式要想获得长久，健康的发展，必须解决目前所遇到的问题，才能跟得上快速发展的社会。在市场经济条件下，PPP模式要想弥补政府和企业的不足，更好的服务于社会，必须不断探求创新，具体问题具体分析，与时俱进，促进整个国民经济的发展。

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