重大行政决策风险研究

龙权

【摘 要】重大行政决策属于行政决策中涉及事项复杂、影响范围广、风险较高的决策类型。法治政府的建设对政府的职能提出更高要求，因此，风险防范应作为政府行政决策的前置条之一。在重大行政决策前进行法律风险分析，可以有效避免政府决策实施过程中所面临的法律纠纷等。

【关键词】重大行政决策；法律风险；合法性风险；诉讼风险

社会风险理论强调，社会是一个风险社会，主观决断产生的决策自身都会包含一定的风险。在我国法治建设中，重大行政决策具有影响范围广、涉及群体利益大、决策事项多、决策构成复杂等特点。风险评估能够帮助决策者做出更科学合理的决策。陈占峰认为，“行政决策风险是政府行为风险的来源”。[1]而我国目前对行政决策风险评估机制的研究较少，在行政决策风险评估中过于注重社会稳定性风险评估，对于环境风险、法律风险、廉洁风险等关注较少。

一、重大行政决策法律风险的价值

决策分为个人决策与集体决策，个人决策来讲，决策者的知识水平、决策经验、情感归属、道德品质等会对决策产生不同程度的影响。石景林认为，“很多决策者由于自身知识水平的限制，不懂装懂，乱指挥”。[2]所谓术业有专攻，决策者需要做得并不是要掌握丰富的专业知识，而是能够做到对所掌握资源配置的最优化。而某些决策者则因为决策经验的不足，对所在领域研究不深入，仓促决策，造成决策风险。我国法治政府的建设要求政府依法行政，而行政决策作为政府行为的先导，更要严格把控“法治关”。

二、重大行政决策具体风险分析

（一）重大行政决策合法性风险

合法性包括政治合法性与法律合法性，在行政法学视角下，我们研究法律合法性。重大行政决策法律合法性即重大行政决策行为、过程及内容是否符合法律法规的规定。

合法性风险包括主体合法性风险、内容合法性风险、程序合法性风险。重大行政决策主体合法性风险指，行政决策主体是具有决策权的行政机关或者被法律法规授权的组织或个人。并且行政机关严格按照依法行政的要求，“法无授权不可为”，行政决策主体严格按照法律授权来进行决策，不能做出超越权限范围内的行政决策。重大行政决策程序的合法性风险。重大行政决策法定程序包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论。违反法定程序的重大行政决策最后都可能面临被宣告无效的风险。主体合法性风险与程序性风险对行政机关而言属于职能性、程序性范畴，行政机关依照法定授权及法定程序可以将风险降到最低点。但内容合法性风险面临审查事项多、法律关系复杂等问题，因此需要对其进行重点防控。

重大行政决策内容的风险。目前重大行政决策的内容采取列举式的规定，《四川省重大行政决策程序规定》中关于重大行政决策内容的规定、《广州市2016年度重大行政决策事项目录》等都采用列举分类的方法，对什么是重大行政决策，以及哪些事项属于重大行政决策做出了规定。重大行政决策内容的合法性一般由决策者所在的法制办进行合法性审查。但是，重大行政决策的法律合法性不等于合法性审查。重大行政决策法律的合法性评估注重对未来政府可能遇见的正常法律风险进行分析与评估，合法性审查强调的是对重大行政决策内容是否违反相关法律法规、决策行为是否符合法定重大程序规定等，属于程序性的规定。因此，就行政决策内容的合法性风险分析还值得学界去研究。

（二）重大行政决策诉讼风险

行政诉讼风险。王世涛认为，“行政决策法律风险更多来自于行政诉讼风险，原因在于政府行政决策时未充分衡量决策后的执行问题”。[3]在法治大背景下，2016最高法工作報告中显示，2015年我国各级法院受理一审行政案件24.1万件，审结19.9万件。在立案登记制度后，我国行政机关在日常行政中面临的行政诉讼风险加大。2016年1月至9月，各级法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%。行政诉讼案件的增加表明政府决策、政府行政管理过程中暴露出来的问题在进一步被扩大化。例如拆迁问题是行政诉讼中占比较高的案件事由，政府在做出拆迁决策时，对拆迁措施的法律风险不到位，面临的情况复杂，很容易引起社会群体性纠纷。

（三）重大行政决策成败风险

H·西蒙有句名言“管理就是决策”。他证明了决策方案不可能达到最优，人们只能在“满意”和“许可”之间取舍。卢昌彩认为，“重大行政决策事关具有全域性、重大性等特点”，[4]决策者在做出决策时就应从成功与失败两方面来考虑。重大决策的成功会带来什么样的影响，预期目标是否实现？成功的风险指数是多大？失败会带来什么样的影响，是否会造成行政相对人的激烈反应，影响范围多大，对行政相对人在经济、社会等方面造成多大的影响？决策失误的案例中如，葫芦岛案例、甘肃玉林市“豪华搬迁”案例等。政府进行重大行政决策时，应对重大决策事项做出先期评估，并对决策执行过程及时跟进，做到事前、事中、事后评估，形成评估的完整性。重大决策事项的决策成败评估应作为行政决策评估的重要参考因素，以评估报告的形式向社会公布，接受社会监督。对决策成败进行评估，不仅有利于决策者做出更好的决策，还能给社会公众“打预防针”，有助于疏导行政决策执行过程中政府与公众之间的沟通渠道，使公众做到心里有数。

（四）重大行政决策机会成本选择风险

机会成本指决策者在决策过程中，面临多种选择方案时，选择其中一种而放弃了其他方案，而放弃的方案中价值最高的就是机会成本。重大行政决策要经过严格的筛选以及论证，一般是由具体决策部门制定出计划，然后经过法定重大行政决策程序，进行最终决策。从最基础的方案到最终的方案过程中，个人选择与集体选择的场景会重复出现，在做出选择时必然会放弃别的方案，但是被选中方案的实施是否能够达到预期目标，这都是个人在客观已有条件下的主观决断，有一个大致预期内容。除非是抛出主观因素下实施的客观方案才能保证方案与目标的一致性。对于没被选择的方案而言，即机会成本，是决策者或者集体讨论过后认为其不满足目标的实现条件或者无法以最优的方式实现目标。因此，我们可以这样理解，重大行政决策的过程其实是一个选择的过程，在这个过程中决策者利用成本收益分析法对决策方案进行分析，以主观判断和客观条件相结合的方式，选择对决策者而言，成本最小，收益最大的方案。选择就是得到一种方案的价值，放弃另一种方案的价值。意味着决策者要承担被选中方案未来有可能会失败的风险与未被选中方案未来有可能成功的风险。这种风险我们称之为机会成本选择风险。

三、结语

研究重大行政决策法律风险，对重大行政决策中存在的风险从法律的角度进行全面的分析。保证决策的合法性、提高决策的科学性、决策的前瞻性，降低决策所带来的社会风险，利于决策顺利实施。研究重大行政决策的风险有利于明晰重大行政决策主体的法律责任、防范重大行政决策风险。

【参考文献】

[1]陈占锋.加强和完善行政决策风险评估机制建设[J].行政管理改革， 2012 （9） ：70-74

[2]石景林.行政决策中政府法律风险管理体系探究[J].法制博览， 2016 （7）

[3]王世涛.行政诉讼风险及其控制——以《行政诉讼法》修改为视角[J].社会科学辑刊， 2016 （2） ：66-70

[4]卢昌彩.建立健全行政决策法律风险评估机制的初步思考[J].决策咨询，2016 （4） ：39-42