欧盟取消漫游费十年路寻求社会福利和经济效益的平衡点

特约撰稿人|云晴

制定数据漫游门槛政策需要从社会整体资源的合理配置角度出发，利用好价格因素和非价格因素，真正实现对经济一体化的推动。对于运营商而言，适应一体化需求、改变原有通过价格歧视获得利润的模式、寻求流量价值增长的新模式，已经成为不得不面对的课题。

电信行业作为区域一体化建设的战略性、基础性和先导性产业，在区域发展过程中扮演着重要的角色。电信资费需要根据区域一体化的需求做出相应的调整，以形成良好的发展环境。

究其本身而言，漫游费具备一定的调节因为区域差异所导致的服务成本不均的功能，但在实践中又可能因为对用户的使用透明度、使用信心造成影响而给区域经济一体化带来一些问题。这个问题也像很多公共管理所面临的效率公平之间的平衡点选择一样，在技术操作层面存在不少问题需要解决。由于存在这些复杂的利益平衡问题需要解决，因此漫游资费的一体化进程显得异常漫长。

追求经济一体化发展的欧盟，很早就开始对漫游资费管理进行讨论和政策实践，我们可以通过观察找到一些有趣的经验。

漫漫十年路，漫游费终取消

在欧洲取消漫游费的讨论开始得非常早。从2007年开始，欧盟先后9次下调跨国移动漫游业务的价格上限，推动移动漫游价格大幅下降。

2009年，欧盟电信委员会就开始尝试对欧盟范围内的漫游资费制定相关规范。在规范中，话音和短信漫游资费得到了封顶控制，数据资费标准却丝毫没有被提及。在漫游数据资费方面，封顶控制通常分成两个部分：运营商之间的批发结算资费标准和运营商销售给客户的零售资费标准。欧盟电信委员经过与电信运营商的多次博弈，在运营商之间的批发结算资费标准方面实现了封顶控制——每兆数据流量（上行或者下行）资费标准为0.8欧元。但是这种批发结算的封顶限制并没有传递到消费者手中，因为运营商销售给客户的流量资费是没有封顶的。

OECD（国际经合组织）的研究显示，2012年一些移动运营商开始推出了所谓的“漫游如家（RLAH）”服务——漫游用户如同在归属区域一样，不需要支付额外的费用。2012年后推出这一服务的有丹麦、法国、日本、卢森堡、瑞典、英国和美国等国的4家移动运营商，这些都是竞争比较激烈的国家。国家之间的漫游费用也随着国际之间交往的频繁、经济一体化的进一步深入而提上了日程。虚拟运营商提供跨国的RLAH服务，也是国际漫游费下降的一个重要影响因素。

2013年，欧盟议会以534票对34票的悬殊优势通过了欧盟委员会的草案：建立欧盟范围之内统一的电子通信市场，并且取消漫游费。草案计划从2015年12月开始停止收取漫游费。但这项草案实施所必需的立法步骤中，具体的举措被会议否决。从2015年开始实施的新政策规定了分阶段对漫游费用进行削减。作为具体的落实，从2016年5月开始原先对欧盟国家范围内“漫游费用的上限管制”被“在国内资费基础之上收取最大额漫游附加费”所取代，实际上就是通过提供类似于“漫游套餐”的方式降低了用户的使用成本。

从欧盟针对漫游费的调整政策来看，在考虑国际漫游费水准的过程中有几个重要的考虑方向：有效的市场竞争、消费者感知和利益保护、合理的价格水准。

以“推动漫游价格信息感知”为例进行分析，在这一方面，欧盟对消费者所应获得的漫游资费信息提供、漫游服务资费上限、服务计费单位、自由资费套餐选择权等进行了规定。这些规定确保了“信息感知”这样的因素能够得到有效落地。

2015年6月30日，欧盟宣布从2017年6月起全面取消成员国之间移动话音、短信和移动上网数据流量的漫游费，前后经历了10年的政策讨论、政企博弈、立法推动等历程。据统计，截至2015年7月，欧盟移动话音、文字短信、移动上网流量漫游费均较2007年的市场价格下降了80%以上，其中移动上网流量漫游费降幅高达91%。

2017年6月15日起，欧盟地区取消手机跨国漫游费正式生效，同时通话和短信资费也实现下调。根据新法案，在欧盟成员国内打电话、发信息、上网将按原所在国移动运营商资费标准支付，不需要再支付漫游费用。

直接收入受损，新机遇亦在酝酿

短期之内，运营商可能会做出一些举动以应对因为漫游收入下降出现的危机。例如，瑞典国家电信公司（Telia）副总裁菲利普·马洛克就表示，批发价仍“相对较高”的情况下，公司准备停止其移动宽带优惠包中的漫游服务。包括Telia在内，一些在北欧和波罗的海国家运营的电信企业甚至向欧盟申请“免收漫游费”新规的豁免权。因为欧盟规定，如果企业收入损失超过3%，有权申请免受新规制约——这个规定很有意思，体现了政策制定者的思考：不完全合理的政策对服务提供者过分的利益损害，最终有可能会转嫁给消费者。

而根据瑞士信贷银行今年4月发布的分析报告中的估计，取消漫游费可能给欧盟电信企业带来2%-5%的收入损失，企业可能会提高基础费率来弥补损失。这样的损失，只有期待消费者在消费信心得到加强后，通过消费量增加带来新的收入才能够得到弥补。

2 0 14年欧盟推出统一电信市场（Telecommunications Single Market）时，欧盟委员会主席巴罗佐就说过：“打造欧盟统一通信市场的实质性步骤，最终是为了欧洲的战略利益和经济发展，为了电信行业自身，也为了欧盟内无法充分享受和公平使用互联网及移动信息服务的公民。”而按照当时欧盟委员会的预计，该变革方案有望每年为欧盟带来超过1100亿欧元的GDP增长——电信运营企业能够从中获得多少收益，也会影响到这一政策落地的节奏和实际的力度。

在取消漫游费用之前，各个运营商可以根据实际的市场差异将不同国家的市场作为相对独立的市场来开展运营，并通过漫游费来进行调节。在取消漫游费之后，运营商就必须把整个欧盟电信市场作为一个运营对象进行考虑，否则马太效应可能会加剧，实力较弱的运营商将面临严峻的境地。反过来看，如果在该特定范围内不同地区间的资费水平差异不大，通信服务的成本变化不显著，不同运营商之间的利益关系能够得到很好协调，而且电信竞争比较充分，取消漫游费就会比较平滑。因为即使监管部门没有要求，运营商也会为提升客户服务水平或者提升自身竞争力而推出相应的产品包。

与此同时，欧盟也在寻找对电信运营市场替代性的解决方案，以消除取消漫游的相关障碍，达成单一数字市场的目标。欧盟委员会近日宣布，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会就“WiFi4EU”无线上网计划及其资金来源达成协议。这项计划将计划于2020年前在欧盟国家的6000～8000个城镇的公园、广场、图书馆、健康中心、博物馆及其他公共区域提供免费的无线上网服务。如果这样的公共服务成为现实，运营商网络服务的一体化提供有望得到更多的缓冲余地。

寻找公共服务和经济效益的平衡

尽管解决数据漫游的门槛问题能够帮助解决区域一体化的问题，然而政策制定者还应该适当考虑电信服务“带有福利性质的准公共品”的定位。在较多情况下，运营商除了提供公共服务产品、实现社会整体福利最大化，还兼具了完成企业绩效考核目标的任务。因此一些决策需要从这两个要求中找到合适的平衡点。

长远来看，如果没有相应的政策保障，一些不够发达地区的用户就有可能会承担服务质量下降的风险。例如，欧盟2017年推出的新规就引入了保障性措施，以确保运营商能收回成本。根据新规，运营商可根据“合理使用原则”对“永久漫游”用户收取一定的漫游费用。所谓“永久漫游”用户包括两类：一类用户因为价格原因在本国长期使用别国移动通信运营商提供的电信服务，另一类用户虽然长期在他国居住但仍坚持使用本国移动通信运营商提供的服务。这样类似的举措就能够保证最初政策设计时的资源流向不至被滥用。其后隐含的观点就是：运营商的资源保护其实最后就是消费者服务质量的保护，无论哪一个环节资源的滥用都会导致社会总福利下降。

前文讨论中我们看到，数据漫游费在地区经济差异较小的情况下实施起来相对容易。欧盟之所以漫游政策的推进历经波折，其重要原因也在于此。因此国内即便通过技术快速实现了漫游政策的统一，还是需要寻求新的管理方式解决好地区经济差异带来的服务成本差异问题。否则的话，竞争秩序失控、本地资费政策手段失效等状况都可能会出现，最终对客户的利益造成影响。

总之，数据漫游门槛的政策制定还需要从社会整体资源的合理配置角度出发，利用好价格因素和非价格因素，真正实现对经济一体化的推动。从运营商角度来讲，适应这种一体化的变化，改变原有通过价格歧视获得利润的模式，寻求流量价值增长的经营模式转型已经成为不得不面对的课题。