“服务三角”模型建构中的农村留守儿童教育与关爱供给机制研究——以安徽省合肥市为例

■ 叶松庆 程秀霞

(安徽师范大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241000)

农村留守儿童(以下除标题外简称“留守儿童”)现象是在过去近四十年的改革开放进程和城镇化、现代化建设的浪潮中，大量农民涌向城市开展务工活动，却因政策、制度、经济、生活等各方面因素限制，而无奈地将儿童留在户籍所在地所形成的一种社会现象。

党的十八大以来，习近平总书记对留守儿童倍加关切，指出“要关心留守儿童、留守老年人，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖。”[1]近年来在党和政府以及社会各界的重视和关爱下，留守儿童的成长环境不断优化，整体发展状况良好，如“一帮一”“手拉手”“特别关爱”“结对帮扶”“共享蓝天”“寄宿制工程”“留守儿童之家”等项目的持续推进。2017年10月“全国农村留守儿童信息管理系统”正式启用。但伴随着社会、经济、文化等多元因素的调整，留守儿童的需要与社会供给之间仍存在着不平衡、不充分的结构性问题。

安徽师范大学青少年研究所(本课题组依托单位)通过连续9年(2009-2017年)对全国部分省(市)17 834名未成年(安徽省11 894名，占66.70%)人中的3 085名留守儿童(安徽省2 412名，占78.19%)，和2016年对全国部分省(市)的166名中学老师、64名中学校长、193名家长(安徽省中学老师102名、中学校长38名、家长113名)调查[2]，及2017年2月27日至28日对合肥市肥西、肥东、庐江三县民政、教育、团委等部门及肥西县铭传中学、肥东县陈集乡阳光小学、庐江县矾山中学等学校进行了实地考察[3]，并运用调研数据，研究了农村留守儿童的现状与发展动态，及其教育与关爱的供给现状，分析供给机制运行问题；综合运用公共产品供给、社会治理、儿童发展等理论，借用“服务三角”模型[4]构建了留守儿童教育与关爱服务的供给机制；提出了以农村留守儿童需求为导向，发挥供给理念、供给系统、人力财力资源等三大系统整合优势，健全供给需求收集机制，供给决策机制，供给协调、监督及激励机制，供给长效机制等运行维护机制的留守儿童教育与关爱供给机制的优化路径。

一、农村留守儿童教育关爱供给机制整合研究的价值意蕴

(一)留守儿童研究现状

2006-2016年多位学者采用理论思辨、实证调研、个案分析等多种研究方法，对安徽省留守儿童的教育与关爱问题进行了较为深入的研究[5]，研究视角主要以群体比较、动态和再生产等为主，从留守儿童身体发育、心理发展、人际关系、行为能力、学习水平、社会化转变等方面，阐述其与非留守儿童的异同，并从政府、社区、学校、家庭等方面分析原因，提出改进举措，探讨教育机制和关爱模式。但上述研究存在着研究对象扩大化、方法内容单一化、价值取向标签化倾向，特别是在研究中没有认识到留守儿童作为发展的主体性的特点，没有挖掘他们成长成才的需求，没有将留守儿童教育与关爱放在一个全社会动员的角度，提出的对策是各部门各行其是，无法建立教育与关爱的长效机制。

(二)“服务三角”模型的基本理论

“服务三角”是美国管理学者阿尔布瑞契特与詹姆克构建的一个以“顾客价值”为核心的服务管理模型(见图1)。其核心内容是：在经营管理中，公司的整体性运作被紧密结合在一个以顾客为中心的服务三角关系中，这三个角分别代表服务战略、公司系统和人力资源[6]。

图1 “服务三角”模型

(三)“服务三角”模型契合于农村留守儿童教育与关爱政策的实践

2016年《“十三五”规划纲要》建立的国家基本公共服务清单中涉及留守儿童教育与关爱的服务项目有：教育方面、卫生计生方面、社会服务方面，第一次把留守儿童的关爱保护列为国家基本公共服务内容，提出社会关爱行动计划，特别强调为留守儿童提供特殊关爱。2017年《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》提出，深化社会服务领域供给侧结构性改革，推进基本公共服务均等化。从社会治理和多元福利的角度来看，留守儿童的教育与关爱问题涉及到留守儿童对教育与关爱的需求，以及多元主体对儿童教育公共产品、对留守儿童关爱服务以及儿童福利的供给问题。

从建立普惠性儿童福利制度和公共产品供给服务的角度来看，政府、社会、家庭、学校、市场和社会组织等多元主体应聚合能量，关注多元机制的共生与协同共进，改变留守儿童教育与关爱制度供给不完善、组织体系供给不严密、供给资源共享不足、供给方式单一刻板、供给项目碎片化、供给生态分散疏离等现状，创新和完善供给机制运行架构和供给模型。从解决教育与关爱供给侧与需求侧的矛盾入手，既要了解需求端(留守儿童)的关键问题，更要解决供给端(政府、社会、社区、非政府组织、家庭等多部门)的协调供给问题，对教育与关爱供给的主体、内容、方式、环境、资源等进行结构性改革，采用“协同推进、多方协调、生态圈发展、多链融合”的跨界思维，由运动式、单线条、间断性、间接性的行动向“体系化”“模式化”方向转化。

二、农村留守儿童教育与关爱供给机制的基本构成要素：一个分析框架

留守儿童教育与关爱供给机制，是涵盖教育与关爱供给主体、供给内容、供给方式以及运行方式的制度体系，其实质是根据留守儿童在教育与关爱服务方面的需求，对资源进行筹集、开发、决策、配置、使用，并对资源利用效率进行评价和考核的过程。

(一)供给主体

根据埃莉诺·奥斯特罗姆有关公共服务主体构成的分析[7]，可以把当前留守儿童教育与关爱供给者划分为党政群官方组织(民政部门、教育部门、公安部门、妇联、团委等)、市场组织(各类营利性、非营利性企业)和社会组织(非政府组织、志愿团体、社区、慈善机构等)以及家庭、亲戚、邻里等。特别是社会工作组织能够对留守儿童的多元需求做出不同回应，给予留守儿童丰富全面且细致入微的教育与关爱。

(二)供给客体

2016年5-8月，安徽省民政厅会同省教育厅、公安厅在全省范围内开展农村“三留守”摸底排查工作，排出留守儿童841 700人，占不满十六周岁农村户籍未成年人比例的10.7%，由祖父母、外祖父母实际监护的有801 267人，占比为95.2%；父或母无监护能力的有16 631人，占比为1.97%。留守儿童在其成长过程中普遍存在亲情交融上缺乏慰藉、生存生活上缺乏扶助、心理发展上缺乏疏导、学习适应上缺乏引导、安全权益上缺乏保护等“五缺”现象。

(三)供给内容

留守儿童需要什么，是解决留守儿童教育与关爱供给的重点。通过实证调研了解到，留守儿童在生活保障上能够得到基本满足，其教育与关爱的重点并不是物质与资金的支持，而是安全权益的保障、尊重和公正的满足、情感交流的互动、良好人际环境与心理环境的浸润、自我决定权与表达权的享有以及教育发展的关照等。

(四)供给方式

政府作为公共服务的主要供给者，要“实现从公共服务供给的‘划桨者’向‘掌舵者’的角色转换”[8]，第三部门包括志愿组织、慈善机构、社工组织等非政府组织的大量出现，丰富了供给的方式。可积极推广PPP项目的融资机制，将相关教育关爱服务通过公建民营、民办公助、财政补贴、政府购买等多种形式交给市场或社会生产运作。不过，无论采取哪种合作模式，政府作为解决留守儿童这一社会问题的主体，应担负起更多的决策责任、导向责任和监督责任。

(五)运行维护机制

留守儿童教育与关爱供给机制作为一个有机整体，其功能的有效发挥，需要运行维护机构提供技术和制度上的保障。为此，我们尝试构建了相关运行维护架构图(见下页图2)，这一机制是由决策机制和需求收集机制、协调监督激励机制和绩效评估机制等要素构成的一个循环系统。

图2 农村留守儿童教育关爱供给机制构成框架

三、农村留守儿童教育与关爱供给现状及存在的问题

(一)农村留守儿童教育与关爱供给现状梳理(基于两个县、两所学校的典型样本)

调研组深入到合肥市的肥东县、肥西县民政局、教育局、团县委等部门以及两所学校实地考察了解到，肥东县现有留守儿童3 108名，从2005年开始，肥东县在全县36个乡镇100多所学校建立了1 000多个校外留守儿童小队，曾获“全国少先队工作创新奖”。全县所有中小学均建成校内留守儿童之家，共有300个，全县所有乡镇中心校建立“乡村学校少年宫”19个。此外，创办于2006年8月的陈集乡阳光小学为全国首个留守儿童寄宿制村级小学，学生96%以上都是留守儿童，最小的还不到3岁。全县共有寄宿制学校27所，基本满足了留守儿童住宿需求。

肥西县现有2 956名留守儿童，团县委构建了“团县委-乡镇团委-村团支部”一纵、“学校团组织-爱心企业-志愿者队伍”一横有机结合的“红十字”帮扶体系，创立了一村一支志愿者队伍体系。加强与大学生志愿者合作，开展“爱心课堂”“田园课堂”等志愿服务项目，建立留守儿童电子信息档案，开展“十个一”活动，建立全社会立体式关爱服务网络。并通过促进农民工返乡就业创业，推动留守儿童关爱服务工作标本兼治，逐年减少留守儿童数量。肥西县铭传初级中学从2004年起首次在全国提出关爱留守儿童倡议，是全国关爱留守儿童的发起单位，得到新华社、中央电视台、中国教育报等多个媒体的宣传报道。

(二)农村留守儿童教育与关爱供给面临的问题探析

综合来看，安徽省各地区、相关部门对留守儿童的教育与关爱都从制度建设、阵地打造、活动开展、队伍健全、机制建立等方面开展，初步形成了具有地区特色的留守儿童教育与关爱供给机制和品牌项目，让留守儿童拥有切切实实的“获得感”和“成长幸福”，但在供给理念、供给主体、供给内容、供给方式、供给机制等方面还存在不足。

一是在供给理念上，将留守儿童“标签化”“问题化”。认为留守儿童不论在思想认识、道德品质、行为习惯上都不如非留守儿童，但在实际的调研中，我们得到的情况并非完全如此。比如，在看到升国旗、奏国歌时的心情这一问题上，留守儿童在“非常激动”“比较激动”“激动”3项选择的总和是86.88%，非留守儿童这3项总和是84.11%，相差2.77%，留守儿童在“不激动”“无动于衷”“无所谓”3项选择的总和为13.12%，非留守儿童这3项总和是15.89%，说明留守儿童在热爱祖国、以祖国为荣这方面强于非留守儿童。

调查还发现，虽然留守儿童的成长环境较非留守儿童差，但留守儿童较非留守儿童有着更强的自尊心、自信心、独立性和控制能力，有不畏困难、积极进取、奋力抗争的精神与意识，只要合理利用和有效引导，逆境也能转化为留守儿童自立自强、勇于拼搏的精神与动力。

二是在供给主体上，从针对校长和老师做的调研结果可以看出，供给主体大多聚集在学校、乡镇，其他部门和组织参与较少，且协调互动及责任分担不清；即使是学校在对留守儿童的教育与关爱方面，也只有一半左右的中学校长和中学老师关注到了，还有近一半的中学校长和中学老师根本就没有重视，既不清楚有没有，更没有建立配套的硬件设施，提供相应的教育、关爱与管理服务(如表1、表2所示)。

表1 学校针对留守儿童提供关注及服务

表2 学校针对留守儿童提供关注及服务

三是在供给内容上，在对是否独立完成作业的调研中，发现50.18%的非留守儿童、46.69%的留守儿童能“独立完成作业”，两者比率相差3.49%。

非留守儿童考试诚信也好于留守儿童，在“从不作弊”选项上，非留守儿童的比率(52.01%)比留守儿童的比率(43.75%)高出8.26%；在“根本不想作弊”选项上，非留守儿童的比率(10.86%)比留守儿童的比率(9.32%)也高出1.54%，可见留守儿童学习上更需要督促管理与教育引导。在对自身人际关系的感受上，非留守儿童好于留守儿童。有67.08%的留守儿童、71.91%的非留守儿童认为自己的“人际关系好”(很好与好的比率之和)，两者比率相差4.83%。留守儿童与非留守儿童的苦恼感受的排名基本一致，只是在感受某一项苦恼事的比率上有差别。如留守儿童与非留守儿童感到最苦恼的事排名第一为“学习上的事”的比率分别是46.19%、43.13%。

这说明对留守儿童供给较多的是物质和资金供给，资源较为单一、层次较低，而留守儿童真正需要的是学习辅导、教育投入及情感陪伴，因此，要依据留守儿童的真正诉求而提供有针对性的关爱内容。

四是在供给方式上，调研情况显示，44.58%的中学老师认为学校“定期”开展了教育与关爱留守儿童活动，68.75%的中学校长认为学校“定期”开展了教育与关爱活动或召开相关会议。而对留守儿童的调研则显示，只有50.91%的留守儿童知道学校“有”专门针对留守儿童的关爱站，37.42%的留守儿童知道村里“有”专门针对留守儿童的关爱站，说明留守儿童关爱站的设立还不健全，活动开展还没有深入人心。

总体来看，目前留守儿童教育与关爱供给方式相对比较单调，虽然遍地开花，但项目化、专业化程度低，留守儿童更希望得到长期、系统、有效的陪伴与关爱。

五是在供给机制上，中学老师、家长及中学校长普遍认可“多元主体协同参与机制”和“分类关爱机制”，但对“帮扶结对”“托管中心”“招商引资”等认可度低(如表3所示)。因此，要加强对留守儿童教育与关爱有效机制的研究和实践。

表3 根据当前留守儿童现状，您认为哪种关爱机制成效更大(多选)

六是在供给生态上，还存在着资源整合有限，开放融合不足，相关供给制度还不全面等问题。有关留守儿童的制度政策多是以意见、办法、通知等形式下发的，法律效力不够，而且还存在着监督考核机制不完善、供给联动体系未有效确立、反馈路径不畅等问题。

四、农村留守儿童教育与关爱供给机制的优化路径：基于“服务三角”模型

借鉴“服务三角模型”的核心思想和框架，以满足留守儿童生存发展需求为中心，从供给理念、供给系统、人力财力资源三个方面来研究教育与关爱供给实现路径，尝试建构留守儿童教育与关爱供给机制模型(见下页图3)。该模型的构成分为三个层次：第一层是关系结构层，由留守儿童需求、供给理念、供给系统和人力财力资源四个子系统组成，旨在掌握留守儿童真正内心的需求，体现以儿童为中心、儿童发展优先的价值理念，并从整体把握各子系统之间的关系，为留守儿童提供契合需求、高质量全覆盖的供给。第二层是派生层[9]，由供给理念、供给系统和人力财力资源三个子系统派生的诸多分要素组成，这些分要素支持保证了第一层关系的功能发挥和有效运转。第三层是运行维护机制层，由需求收集机制、供给决策机制、监督激励机制、供给长效机制组成，提供技术和制度上的保障。

图3 农村留守儿童教育关爱供给机制模型

构建以需求为导向的农村留守儿童教育与关爱供给机制的实施路径主要有以下几个方面：

1.转变供给理念

转变供给理念是优化供给机制的意识前提。首先，要确定以留守儿童需求为导向的供给理念。留守儿童缺少信任、关注、陪伴，需要心灵上的交融、精神上的贴近、发展上的引导，需要公正自由、安全温暖、关怀和谐的成长环境和个人在学习、生活等方面的兴趣与选择权。在对留守儿童的教育与关爱过程中，供给方不能只是重视生存与保护等实用性需求，只给他们提供钱财、物资，过多关注其营养、学习成绩，而对心理、精神等方面的需求倾听太少。其次，要认同留守儿童的价值和潜力，为他们潜能的发挥提供动力与空间，把成人“为了儿童而工作”，转化为“与儿童一起工作”和“由儿童来开展工作”。再次，转变留守儿童问题化、标签化和弱势群体的思维定势，把留守儿童的发展视为留守儿童的权利，关爱留守儿童不是怜悯施舍，而是责任与义务。最后，将对留守儿童的教育与关爱工作与农村社会福利及农村经济社会总体发展紧密结合，将精准关爱保护与普惠型公共服务相结合，既通过留守儿童教育与关爱工作去促进整个农村社会福利体系的建设，也通过后者的发展进一步完善对留守儿童的教育与关爱。

2.完善供给系统

(1)协调多方职能，构建多元主体协同供给机制

乡镇政府作为留守儿童教育与关爱的直接负责部门，可统一部署，建立“区域化农村留守儿童教育与关爱服务供给协同联盟”，坚持政府主导、家庭尽责、全民关爱原则，由政府(市县、乡镇)、村委会或社区、教育部门和学校(大中小学和幼儿园)、家庭、群团组织、社会力量(社会工作专业机构、公益慈善组织、志愿者组织等)、企业组织等多种供给主体共同参与的留守儿童教育与关爱体系。适度引入市场激励机制，通过资金补贴、税收减免、贷款扶持等举措，激发“社会企业家”们对慈善事业更大的兴趣，鼓励多元主体参与众筹众创。

(2)依据供给内容性质，选择合适的供给方式

对不同层次的供给内容进行分类管理，基于不同性质采取不同的供给方式。像“两免一补”政策、免费义务教育、农村寄宿制学校建设、营养餐计划、留守儿童之家建设等这类保障性支出，以政府提供为基础，通过“公办民助”来发展；在教育辅导、情感关怀、心理疏导、素质拓展等方面，采用政府与专业社会组织合作的方式；属于满足发展和自我实现需求的高端关爱服务，家长愿支付一定的费用，可通过市场发挥积极作用。在具体供给方式上，注重推动众创、众包、众扶、众筹等服务，发展“互联网+留守儿童教育与关爱”模式，通过“互联网+”实现与留守儿童成长个体的“细胞级连接”，创新智慧教育模式，打造智慧服务平台。

3.构建资源保障机制

(1)人力资源保障

加强对留守儿童教育与关爱供给的人力资源的培训与管理，主要涉及到党政机关组织管理人员、社会组织、专业社会工作者、社区邻里、家长亲属、学校教师、志愿者等。一是明确各级党政机关、群团组织及相关部门工作人员的具体职责，确保事有人干，责有人负。二是强调家庭的作用。发挥家庭互帮、互助、互济的作用，完善外出家庭主要负责资金供应、留守家庭主要负责服务供应的关爱方式，使外出家庭与留守家庭在资金和服务方面进行关爱组合。三是充分发挥社区的作用。以法律权益保护为主，重点提供保护性服务，动态监测留守儿童档案；加强农村公共服务设施建设，搭建图书室、文化站等留守儿童关爱基地。同时发挥社区作为民间互济载体的作用，发扬邻里文化和乡邻文化。四是大力培养社会工作专业人才，逐步使专业的社会工作覆盖到各区域各领域，完善社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”机制，提升社会工作服务水平。五是加强农村教师队伍建设。加强农村中小学教职工编制管理工作，培养留得住的本土名师，定期交流轮岗，建立乡村教师津补贴制度，规范农村中小学教师职称晋升、评优评先及进修制度，稳定农村教师队伍。六是提高志愿组织的专业性。增加志愿组织建设的经费，建立“社工+志愿者联动”机制，拓展志愿服务领域，创新志愿服务方式。

(2)财力资源保障

自2012年起，中央财政每年安排2亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，为留守儿童提供关爱服务和救助保护的社会组织也被民政部列为项目重点资助对象。政府相关部门还先后印发了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》《关于政府购买社会工作服务的实施意见》《关于进一步规范省级政府购买服务流程的通知》《安徽省政府向社会力量购买服务流程规范(暂行)》等办法和措施，已初步形成以政府财政资金为主、社会资金为辅的经费保障机制。今后，一是要将留守儿童工作经费纳入地方财政预算，单列设立留守儿童教育与关爱资金，专款专用。二是吸引社会资金，有针对性地募集社会关爱资金，成立“留守儿童关爱基金”，鼓励社会资金以不同形式为留守儿童提供教育与关爱服务。

4.健全运行维护机制

(1)完善供给需求收集机制

全面的需求表达和精准的需求分析是政府教育与关爱供给的决策依据。当前“全国农村留守儿童信息管理系统”正式启用，利用大数据思维和方法，动态更新留守儿童信息库，适时发布留守儿童统计分析报告，实现留守儿童个性化需求与网络信息平台无缝对接，为留守儿童分层分类提供数据资源。

(2)建立科学合理的供给决策机制

各地区应根据摸底排查得到的数据，实事求是地分析留守儿童的实际困难和需要，并据此制定具体的任务和行动方案，针对不同留守状态、不同监护状态、不同家庭环境以及不同年龄特征开展有针对性的教育与关爱活动。注重满足不同类型留守儿童的多样化需求，定制个性化“成长套餐”，实现对留守儿童教育与关爱的“精准发力”。

(3)强化供给协调、监督、激励机制

政府要建立留守儿童教育与关爱工作联席会议制度，明确责任单位和成员单位的工作职责，主动协调留守儿童教育与关爱服务系统内部各部门与外部各环节之间的关系，使之分工明确、权责清晰、相互配合，提高整体教育与关爱效能。建立健全行政监督机制，对留守儿童教育与关爱工作进行规划和总结，发挥党团组织、行政机关、司法机关、人民群众以及新闻媒体等多种力量的监督作用。加大政府对社会组织的扶持力度，采用降低准入门槛、简化审批程序、特许经营、贷款贴息、优惠政策、税收减免、奖励表彰和完善公建民营、民办公助、财政补贴、政府购买、服务外包、定向委托、战略合作等措施，鼓励和引导社会力量参与留守儿童教育与关爱事业。

(4)建立标准化、规范化、法制化的供给长效机制

留守儿童教育与关爱工作是一项常态性的工作，是一项极为重要的“微工程”，要妥善处理眼前与长远的关系，做好“坚持物质帮扶与精神慰藉、安全关照与心理救助、家庭亲情与社会关爱多向度的‘套餐式’”[10]的教育与关爱。一是完善相关制度建设，可建立《儿童福利法》《留守儿童基本权益保障法》《家庭教育法》等，使留守儿童的合法权益得到有效保护，建立《社会组织法》来统领与社会组织有关的其他的规章制度，建立《公共服务供给法》使公共服务供给做到有法可依。二是建立督查评估和考核激励机制，政府建立科学的督查机制、评估体系、严格的奖惩制度，并将检查考核的结果纳入相关职能部门、相关责任人年度和任期目标考核中，定期进行检查督导。三是对教育与关爱结果进行评估和反馈，通过对预期目标的比较和评估分析，对原有运行机制进行调整、创新与完善，达到高效能产出。

结语：儿童是祖国的未来，民族的希望，留守儿童的健康成长和全面发展理应引起全社会的共同关注与关爱。社会应优先考虑留守儿童的教育发展、健康服务和福利保障，发挥留守儿童的主动性与参与性；整合政府、社会、家庭、学校、市场和社会组织等多元主体能量，将多元主体供给的内容及方式与留守儿童成长发展需求及特征规律相契合，完善留守儿童教育与关爱供给制度，健全既有单线行动、又有多边协调的组织体系；合理配置供给内容，丰富供给方式，推动供给活动项目化、精品化和长期化；强化供给过程的监督检查，发挥供给激励机制，对供给质量及供给资源利用效率进行考核评价，将评估结果与留守儿童各方面的成长进步情况及时反馈，对原有的运行机制进行调整、创新与完善，由此进入新一轮供给循环，形成协同推进、多链循环的“生态圈”供给模式，实现多元机制的共生与协同共进，提高供给的有效性和精准性，实现留守儿童教育与关爱供给的高质量与全覆盖。