支持税收递延型养老保险发展的税收政策探析

李颖

（云南财经大学，云南 昆明 650032）

一、引言

2017年6月，《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》颁布，其中明确2017年年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点，历时近十年的个人税收递延型商业养老保险推动终于开始了。政府和社会各部门对个人税收递延型养老保险的研究由来已久，这种保险由于其本身的特点，对于参保人来说有较大的税收激励优惠。目前传统的三支柱养老保险体系，发展不平衡，无法应对人口老龄化、人均寿命延长、养老服务供不应求等社会现状。三支柱中的基本养老保险基金的收支压力逐年增加，急需发展三支柱之一的个人养老金制度，这也成为了全社会关注的焦点。

二、个人税收递延型养老保险的国内发展现状

个人税收递延型养老保险是指投保人在税前按照一定的比例列支保费，在实际领取保险金时再缴纳个人所得税款。目前养老问题面临着严峻挑战，个人税收递延型商业养老保险有着占用税费时间价值和退休后可能缴纳更少所得税等亮点，有很大的吸引力。对于参保人来说，增加了他们手里的可支配收入。一般人们在退休后的收入水平通常低于在职工作时，到退休领取保险金时适用的缴税税率也会低于在职时，同时个税的起征点也在不断提高，最后甚至有可能会免缴税款。从心理学角度来看，购买商业补充养老保险这样的预防性举措还可以减轻人们对未来焦虑的心理压力，提高目前的生活幸福感，然后刺激人们的消费。对于整个保险行业来说，个人税收递延型养老保险的推行是一个很好的发展机会。我国保险行业发展缓慢主要是因为相关制度还不够健全，保险公司无章可依，但是整个商业养老保险市场还有很大的发掘空间。为了使保险市场摆脱由于制度不规范而发展缓慢的局面，急需个人税收递延型养老保险的相关正式文件出台，这样也有利于整个保险行业的规范。对于政府来说，推行个人税收递延型商业养老保险的长期优势突出，虽然短期内减少了国家财政收入，但是比对在养老产业上的投入，这种间接性的扶持效果应该更加显著。在一定水平上优化养老保障体系，促进“三大支柱”健康平衡发展，长远看来可以减轻政府的民生负担，改变基本养老保险基金收不抵支的现状。

我国还没有真正意义上的个人商业养老保险，因此在相关领域有着巨大的发展潜力。在我国，商业养老保险是补齐第三支柱短板的主要形式之一。但当前我国居民较少愿意购买商业养老保险，个人投保商业养老保险的意识不够，一直比较倾向于传统的银行储蓄方式。部分是因为人们对政府养老即第一支柱的依赖，但是更多是因为国家这些年针对个人投保商业养老保险的实质性的税收优惠政策还未出台。征税模式仍为TTT模式（E代表免税，T代表征税），导致了人们选择商业养老保险这种投保方式的积极性不足。目前推行个人税收递延型养老保险的政策主要面临着以下几个问题：

第一，财税基础设施建设不足，造成在实际中难以运用税收递延模式。这种模式需要高水准的配套制度，要求税收信息的一致性、唯一性和长期记录的准确性。我国个税的分项税制面临着征收方式和征纳成本等多方面的难题。因此在收入核算平台和税收征管平台等方面要求进行多方联通。还要明确界定税源归属地和税款扣缴义务人，同时需要一个统一的国家信息平台以及账户管理系统来进行唯一性校验和真实性记录。这样才便于税收递延模式的推行并充分发挥其激励作用。

第二，要做到与企业年金保险的协同发展，避免陷入恶性竞争当中。一项新政的推行牵扯到社会各界人士的利益，如果利益分配问题解决不好，将会陷入困难处境。第三支柱的发展在一定程度上会对第二支柱产生挤出效应，个人税收递延型养老保险很容易陷入与企业年金的同质化竞争，从而将两者在投资收益方面置于短兵相接的境地。并且这项政策对税务部门而言，在减少了税收收入的同时，还增加了工作难度和工作量，这又是一个值得商榷的问题。

第三，养老金管理碎片化，且相关部门之间缺乏协同合作性，总体上又缺乏顶层设计。我国养老金管理涉及多个政府部门，而财税政策实施又涉及中央和地方政府财权和事权的划分。因此管理相对分散，没有一个统一的模型标准，这样弱化了政策的执行力度。因此适合我国国情的个人养老金制度除了争取在理论上更有说服力以外，还必须在实践中不断进行总结，这样才能不断发展。

第四，税收递延政策受益人群的考虑。考虑政策实施之后是否会产生马太效应，加重贫富分化。因为能享受到个人税收递延政策红利的是特定的可纳税人群，而那些还达不到纳税起征点的人们，处于更弱势的地位，他们有庞大的养老需求，却没有享受到类似的政策红利。从国家政策制定角度来说，这样有违社会公平。具体政策施行之后，对受益人群方面有何影响，财政部保监会等专业机构会做详尽的评估。在十年时间里，个税递延政策将会拥有更加庞大的群众基础。

三、典型国家税收递延型养老保险相关经验借鉴

美国养老保险金制度体系第三支柱是个人储蓄养老制度，包括个人退休账户计划（简称IRA）和商业养老保险，税收递延以EET为基本模式，另外辅以TEE模式。IRA计划具有可灵活设立、转移便捷以及享受税收优惠等优势，目前它已成为美国居民退休后的重要养老收入来源之一，在很大程度上减轻了美国政府养老系统的财政负担。在传统IRA计划中，缴费在税前扣除，所有的交易费用和账户收益无税收效应，在退休时领取资金以收入加以抵扣，即EET模式。个人可以在一定条件下，将职业年金转入IRA，也可以享受税收减免。在保险支取方面，IRA计划对保险支取有严格的时间限制，投资人在65.5岁之前取款不仅要承担较高的税率，还要处以10%的罚款。这种处罚可以防止人们把养老金提前支取出来，有效地保证了IRA资金的长期积累。①在IRA资金的发展历程中，它的投资方式包括银行存款、共同基金比重达到48.6%，多年的竞争使共同基金取得了IRA投资领域的绝对地位。由此可知我国要科学合理的设计养老金账户运作体系，才会让个税递延型养老保险健康长远发展。

加拿大于1957年推出针对个人的注册退休储蓄计划，简称为RRSPs计划。该计划由加拿大税务总署进行监督管理，目前在加拿大日趋成熟，有力地保障了老年人的经济和社会地位。设立RRSPs账户要求年龄低于71岁以下的纳税人，另外还辅以投保人配偶的RRSPs计划。具体形式为投保人自愿到加拿大税务总署注册账户，资金来源于本人的工资收入，原则上不得超过工资的18%，加上以前年度未使用的供款余额，再减去上年的退休金调整额，其中供款余额随着时间和通货膨胀情况逐年增加；在保险支取方面，该计划具有灵活性，体现在两个方面：第一，在达到规定年龄前如遇特殊情况也可提前支取，不过要在规定期限内还到账户；第二，在账户终止时，需对投保人提取的资金征税，若投保人没有其它的收入来源，可以将账户的部分资金转移到企业年金账户中，继续享受税收优惠。在投资管理方面，投保人可以通过银行、保险公司、信托公司等具有专业认定资格的金融机构开设RRSPs账户，不同机构由于运作方式不同投资回报也有所不同，纳税人可根据自己的风险偏好程度进行选择。我国应充分借鉴其管理方面的灵活性，给予个人税收递延型养老保险制度发展空间。

四、支持个人税收递延型养老保险的税收政策调整路径

（一）通过制定统一标准来增强税收优惠政策的指导性与操作性

为了应对当下养老服务税收优惠政策多样，表述差异等问题，需要强化部门协作来增强制度的统一性与可操作性。为此，一是系统梳理散落于各部门规章中的养老服务优惠政策，由税务部门为主导机构，整合其他部门的相关政策，整理与制订一份完整而规范的养老服务税收优惠文件，特别是确保部门间税收优惠政策一致性，剔除其中有差异的内容。二是提高表述准确性，统一表达。三是对“非营利性”的认定标准进行规范与统一，这样方便今后确定税收优惠政策受益主体与范围。

（二）加快个人税收递延型养老保险的立法工作，从法律方面提升其发展环境。

在我国，应结合《税收法》与《保险法》，联合税务部门、保监会、财政部等部门共同设立与税收递延型养老保险相关的法律。同时，随着整个经济社会的税务环境变化，有关部门需要适时调整现行的法律制度。在具体设置方面，首先应该加强对投保者的投保资格、相关责任的审查和界定，其次是加强对保险经营主体和保险从业人员的规范，最后对税收递延型养老保险的具体方案进行规范，确保养老保险账户安全和资金升值。

（三）采用EET税收优惠模式

综合考虑我国政府财政压力、账户设计难易等因素，我国税收递延型养老保险应采用EET模式。该种模式管理设计比较容易，成本也较低，适合我国目前的国情。在养老保险缴费环节免税可以激励更多的人参与计划，减轻政府养老负担，维持社会稳定。养老金征税的三个环节分别为缴费环节、投资收益环节和领取环节。普遍来说，对缴费和领取环节采用税收优惠不涉及技术操作的问题，因而更加容易设计和管理。而对第二环节实施征税，很难掌握个人确切的投资收益信息且在投资收益的管理上存在技术性困难，这样加大了工作难度。

（四）实行严格的监督管理制度

避免税收递延型养老保险成为纳税人故意偷逃税款的一种工具，要进一步明确商业养老保险的监督管理执法主体的职权与范围，建立商业养老保险的信息平台，便于对投保人的信息进行查询。税收监管部门也应不定期对个人商业养老保险享受的税收优惠金额进行确认，防止税收优惠成为少数人偷税漏税的工具。同时还要增强公众的保险意识，目前我国居民商业养老保险参保率较低，甚至对保险行业存在偏见与误解，总体来说人们的保险意识还比较薄弱。因此需要加强对这种保险的宣传力度，减少人们对政府养老的依赖，在年轻的时候就培养养老意识。

注释

①薇,刘李杰.美国第三支柱养老金—个人退休账户（IRA）计划管理运作及借鉴[J].清华金融评论,2014(8).