民族地区精准识别问题的研究——以内蒙古自治区为例

李媛媛 白 杨

减少和消除贫困不仅仅是促进经济发展的重要途径，也是当今世界共同特别关注的一个课题，对于我国而言，更是2020年中国全面建成小康社会的必要前提。要解决贫困问题，我们必须首先要精准识别贫困家庭，并通过向真正贫困的家庭和人口提供有针对性的帮助和扶持，才能从源头上消除贫困。目前，尚未摆脱贫困的人口主要集中在部分民族地区。做好民族地区扶贫工作是中国反贫困工作的重要组成部分。

1 民族地区贫困现状

我国目前尚未脱贫的人口主要集中于少数民族地区，我国348个民族自治县中，国家重点扶持贫困县257个。少数民族贫困地区主要分布在西部地区，涉及5个民族自治州、20个民族自治州和49个民族自治县。特别是宁夏、甘肃、青海、贵州等地区的一些少数民族处于全面贫困状态。总体而言，少数民族地区的贫困问题依然非常严峻，表现为区域性贫困和整体性贫困。

内蒙古自治区作为国家重点扶贫地区，总面积 118.3万平方公里，辖内有7个贫困片区，即：兴安盟贫困片区、乌兰察布市贫困片区、赤峰市贫困片区、通辽市贫困片区、锡林郭勒盟西南部贫困片区、大青山贫困片区、人口较少民族自治旗贫困片区。省内现有57个贫困旗县和 2834个贫困嘎查村，其中国家级扶贫开发重点旗县 31个，自治区级扶贫开发重点旗县 26个，含 499个乡镇（苏木）8191个村（嘎查）。

2 民族地区扶贫过程中存在的问题

2.1 贫困人口精准识别度不高

精准扶贫的核心内容和理念一般概括为“扶真贫”和“真扶贫”。精准扶贫的工作包括精准识别、精准帮扶和精准管理，其工作的有效开展离不开对贫困人口的精准识别，精准识别是有效扶贫的前提。由于规模的“总量控制”，贫困户的指标有限，县、乡、村根据上级指定的指标识别贫困户，真正的贫困家庭被排除在外。

贫困人口的识别主要是通过一系列扶贫工作机制、程序、工具等，准确识别特定贫困人口并通过建立扶贫信息网络系统，对贫困人口进行动态管理。扶贫要精准，必须要弄清哪些是真正贫困户，哪些人需要真扶贫。不进百村、不访千户，对象就摸不准，扶贫就可能“水土不服”。解决这一问题的核心是摸清家底。要确保精准扶贫到人，必须自上而下从“贫困地区—贫困县—贫困村—贫困家庭”逐级细化扶贫对象，全面准确地把贫困对象，锁定每一户人家、每一个人头。

2.2 扶贫考评瞄准不够完善

实施扶贫项目，就是通过扶贫资源的投入帮助贫困地区发展，帮助贫困人口解决生产和生活困难，提高其创收能力，从而实现扶贫致富。大量的扶贫资源必然会导致资源浪费、资源挪用等问题，大大降低扶贫的实效性，无法达到预期的目标。扶贫绩效考核评估不够完善主要体现在以下两个方面：首先，各级政府官员的年度绩效评估仍以GDP指标为主，未将扶贫工作成效纳入其业绩考核，许多地区的扶贫工作流于形式，年年扶贫年年贫，许多县争戴贫困的帽子，以争取更多的扶贫资源。第二，没有有效的扶贫绩效评估体系。由于种种原因，我国扶贫工作更多注重投入，但扶贫资金评估、资金使用效率和投资后绩效评估不足，评估方法不够具体，没有建立科学的评估指标体系，扶贫工作的职责和任务尚未落实，扶贫成本高，扶贫效果差。

3 提高民族地区精准识别准确度的建议

3.1 增加农户参与度，自上而下与自下而上相结合

精准扶贫，要充分考虑贫困县当地的复杂性与多样性，改变以往自上而下的扶贫方式，不再单纯去关注“精准”的数量，从多个维度衡量贫困水平，要以多种方式准确反映贫困状况，有必要将过去分配额的方式与农民充分参与的方式结合起来要建立有利于贫困家庭发展的扶贫机制。只有将“贫困家庭数量”与“贫困程度”相结合，才能更准确地识别贫困人口。通过参与式扶贫排序法，可以充分发挥村民的优势，更好地了解村民的贫富状况，将贫困户的认定权让给村民，然后将其与政府的标准相结合，更准确地识别出穷人。

3.2 村民申请、量化指标与民主评议相结合

贫困户资格审查是精准扶贫工作的重要组成部分，同时也是扶贫不平衡发生的关键时段。中国有着悠久的家长制传统，传统行政村的血缘关系根深蒂固。在贫困户资格审查过程中，很多村民利用其与村干部的私人关系获得相对于他人的特权，同时也使真正贫困的村民错失认定为贫困户的机会。因此，在建立档案准确识别贫困户的过程中，应采用村民申请、量化指标与民主评议相结合的方式。一方面，它确保每位村民都有均等的机会在自愿的基础上申请贫困家庭。另一方面，刚性指标与灵活评价的结合，不仅可以避免村干部的偏袒与干预，还可以监督和纠正村民对家庭情况的虚假报道。

3.3 健全精准扶贫管理体系建设

3.3.1 完善建档立卡动态管理系统。摸清底数情况，完善建档立卡动态管理，提高贫困户脱贫精准度是促进扶贫工作准确开展的基础。首先对建档立卡信息进行精准化管理，将各户农牧民的真实信息纳入信息网络管理系统。建立同步档案的各个方面，包括贫困原因、贫困状况、家庭状况、扶贫计划和援助措施，以确保调查的真实性、客观性和全面性。同时定期开展“回头看”工作，通过第三方介入、多方协助、民主监督等，及时了解和掌握脱贫计划，落实情况，以及贫困户脱贫状况。一方面将已脱贫人员进行精准清理和贫困人员精准纳入，确保做到“应纳尽纳、应退尽退”实现建档立卡实时动态管理。另一方面对“已摘帽”旗县或已脱贫人员进行实时监测管理，对能力相对较差者，维持后续帮扶力度以增强其自身发展能力，以期避免脱贫后再次返贫现象的发生。

3.3.2 健全精准扶贫考核体系。一方面，提高农牧民在扶贫绩效评价中的满意度比例，通过构建扶贫主体与对象的信息对称增加农牧民的知情权与参与权，达成链接双向的有效沟通。另一方面，要建立科学、规范、合理的扶贫效果评价体系，将扶贫效果评价机制、责任追究机制、奖惩机制有机结合，提高扶贫开发的效率和最终效果。