中国空间发展的战略思考

黄征学

国土空间是经济社会发展的载体，是人们生存和发展的依托。改革开放以来，中国空间发展逐渐由传统的东中西差距转向东中西差距与南北分化并存的局面，对空间发展战略提出新挑战。把握空间发展规律，顺势而为，将有利于提高空间发展效率。

国土空间开发的基本特点

“三轴”成为国土空间开发的主要轴线。新中国成立后，我国开展了大规模的国土开发。在生产力的配置和社会发展的空间组织方面，除“三线”建设时期外，客观上基本符合“点轴系统”空间结构模式的要求。经济要素向沿海轴线、长江轴线、陇海兰新轴线等重要开发轴线不断聚集，沿线城市和产业集中发展，对全国产业和人口的空间组织和引导作用不断加强，以“点轴”为标志的空间开发格局基本形成。在这些轴线中，长江轴线、沿海轴线和京广京哈轴线的地位更加突出。以长江轴线为例，2016年，长江经济带的云南、四川、江苏、浙江、上海等11省市对GDP增长的贡献达到56.64%。

“三核多点”的发展格局初步形成。东部地区的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大传统引擎无论是经济总量还是地均GDP都处于领先水平，将继续作为经济发展的领头羊。2016年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群GDP占全国的41.57%，与同时期美国和中国GDP占全球39.36%相当，是中国经济稳定的“压舱石”。此外，同处于东部地区的山东半岛、海峡西岸等地区的辐射带动能力也不断显现。东北地区的哈长、辽中南，中西部地区的长江中游、成渝、滇中等城市群的集聚发展水平和辐射带动能力也不断增强。以长江中游城市群和成渝城市群为例，两大城市群2016年GDP占全国的17.93%，与中国2016年GDP占全球14.81%相当，成为中国经济增长的新引擎。

随着长江经济带的蓬勃发展，重庆云阳的造船产业也逐步驶上了快车道

区域发展新空间南移趋势明显。“十五”以来，伴随着中国经济从高速增长转向中高速增长，以及资源能源的消耗总量逐渐稳定，经济发展空间也在不断发生变化。从“十五”到“十二五”的三个五年规划时期，有122个地级及以上行政单元的经济增量对全国经济增长的贡献率持续上升，主要分布在东部沿海、长江中下游、成渝、北部湾等长江以南地区；42个单元的贡献率持续下降，主要分布在黄河中下游地区、环渤海地区、长三角部分地区以及东北部分地区，如陕西、山西、河北、内蒙古和黑龙江等黄河以北的省市区，主要是资源型城市；99个贡献率先升后降的单元集中分布在东北、华北和西北等黄河以北地区；79个贡献率先降后升的单元，主要分布在西北和西南地区。总体而言，在过去16年间出现了“一大三小”四片高增长地区。“一大”，就是以重庆、湖北、湖南、江西、安徽等省市为主，包括河南、四川、贵州、陕西、福建等省部分地区的巨大高增长区域。除此之外，在跨河南、安徽和江苏三省的江淮地区、云南和川南地区也分别有一片相对集中的高增长地区。经济增长新空间向南转移的趋势非常明显。

从国土空间开发的演化过程可以看出，人口规模大、资源富集度高、创新能力强的区域在不同的发展阶段都拥有较大的优势。长江以南人口规模和人口密度大的地区，创新要素相对集中，城镇较为密集，具备成为经济发展新空间的基本条件；西北、东北等北方地区，人口规模和人口密度小，经济发展组织成本高，再加上自然资源枯竭，经济发展动能明显不足。前一类区域要打破体制机制障碍，推动一体化发展，最大限度釋放规模经济效益；后一类区域要在提高密度、降低成本上下功夫，不断推动新旧动能转换，激发发展潜力。

国土空间开发的基本思路

打造承东启西、连南贯北的发展轴。当前，我国空间发展已呈现东中西差距与南北分化并存的局面，要进一步打破传统四大板块的限制，用轴带开发引领地区经济的发展。国家“十三五”规划纲要提出的“两横三纵”国土轴，已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”，在其上聚集了大量的城市和产业。今后，我们不仅要充分发挥上述经济带辐射带动作用，还要立足国土空问开发的整体需求，积极培育渤（海湾）（内）蒙（古）新（疆）经济带、珠江西江经济带和沿边经济带，推动形成“四横四纵”国土空间开发主骨架，作为统筹东中西协调南北方的新支撑。除国家级经济轴带外，浙赣湘经济带、汉江经济带、呼（和浩特）包（头）银（川）经济带等都可以作为区域性开发轴带。

积极推进城市群发展。自国家“十一五”规划纲要提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”以来，城市群发展越来越受到重视。党的十九大报告进一步指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”当前，推进城市群的发展，要把核心城市非核心功能的疏解与中小城市的培育结合起来，以政策链、产业链、创新链的一体化为抓手，推动城市群内部合理分工，积极构建科学合理的城镇体系。同时，进一步打破城市群内部的行政壁垒，推动城市群内部商品市场、要素市场、产业空间布局、基本公共服务、生态环境保护等方面的一体化，加快形成共建共享市场体系，提高城市群规模集聚效应。协同推进户籍制度、土地制度、财税制度等领域的改革，鼓励各城市吸纳更多的人口，使经济集聚与人口集聚相匹配。

在城市群之外重点建设区域性中心城市。积极推动西北、东北等地区的区域性中心城市建设，加快打通对外通道，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域性中心城市的腹地。以增强经济实力为基础，以提高效率为保障，以改革创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，打破对现有生产力发展的束缚，重点从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面入手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，提高区域性中心城市的发展水平。抢抓集中连片特困地区扶贫开发的机遇，加强苏鲁豫皖、晋冀鲁豫、鄂豫皖、闽浙赣、滇黔桂等省际交界地区区域中心城市建设，增强中心城市功能和带动能力，培育一批有一定产业基础、支撑能力较强的中小城市，形成分工合作、协调发展的城镇体系。

在边境地区有选择地培育经济增长极。加快边境地区的发展，不仅是固边稳边兴边的要求，也是进一步提升边境地区开发开放的要求，是促进区域协调发展和国家安全的重大战略举措。边境地区的丹东、珲春、伊宁、喀什、瑞丽等城市是沿边经济带上的重要节点，发展基础相对较好，建议有重点地选择若干城市，加快基础设施建设、壮大经济实力，扩大城市规模，带动边境地区经济发展。对边境口岸和靠近口岸的新疆霍尔果斯、广西龙州、黑龙江省靠近黑瞎子岛的乌苏镇、云南省西双版纳州的磨憨或打洛等给予重点支持，将其作为经济增长极进行培育，利用国际国内两大资源，开拓国际国内两大市场，逐步发展成为边境地区规模较大的城市。