美洲国家峰会难解拉美国家分歧和美拉关系困局

李菡 袁东振

内容提要 第八届美洲国家峰会是在拉美地区政治生态和政治力量对比发生显著变化、拉美国家内部出现严重分歧、美拉关系调整处于关键时刻、中美关系和中拉关系进入敏感期的背景下召开的。会议从筹备到召开一直充满不确定性。尽管此次峰会成功的难度较大，但会议取得的共识和成果基本符合各方预期。然而，本次峰会未能完全化解拉美国家间的矛盾和分歧，以及拉美与美国关系的困局。

关键词 民主治理；“利马承诺”；美洲峰会；美拉关系

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.012

2018年4月13—14日，第八届美洲国家首脑会议（简称“美洲峰会”）在秘鲁首都利马召开，来自该地区33个国家的国家元首、政府首脑或代表，在“民主治理与反腐败”主题下，就治理与反腐、反腐败与可持续发展、反腐败国际合作以及公共部门与私人部门构建反腐联盟等议题展开讨论。美洲峰会一般每三年或四年召开一次，是美洲国家领导人探讨西半球日程、应对该地区面临的最紧迫挑战、推进积极变革的最重要和最高级别的多边会议。

本届峰会召开的背景

及其特殊性

第八届美洲峰会是在极特殊环境下召开的，从筹备到召开一直充满许多不确定性。因此，不管是峰会本身，还是其成果乃至将要产生的影响，都格外引人关注。

本届峰会是在拉美政治生态和政治力量对比发生显著变化的重要节点召开的，会议本身不确定性多。20世纪末以后拉美开启新一轮左翼执政周期，委内瑞拉、智利、巴西、阿根廷、乌拉圭、玻利维亚、厄瓜多尔和尼加拉瓜等国家相继由左翼政党执政，左翼执政国家一度占拉美总面积的71.8%和总人口的53.8%。左翼执政党试图修正新自由主义经济政策，执行民众主义特色的社会政策，一些左翼政府甚至提出“社会主义”的口号和政策主张。由于近年经济下行压力持续增加导致社会形势不断恶化，拉美不少左翼执政党陷入困境；中右翼政党重整旗鼓卷土重来，并在阿根廷、巴西、秘鲁等重要国家重新执政，引起地区政治生态和力量对比的新变化。一些继续执政的左翼政党也遭遇前所未有的严重挫折，执政压力剧增，处境艰难。2018年墨西哥、巴西、委内瑞拉、哥伦比亚、巴拉圭等要举行大选，酝酿着地区政治变局和力量对比变化的新风险。拉美政治生态和力量对比已经和将要出现的重要变化，势必会在美洲峰会这个平台上得到明显体现。

本届峰会是在拉美国家内部出现严重分歧的背景下召开的，成功的难度较大。近年上台的一些右翼政党改变其前任在一系列重大问题上的立场和政策，与委内瑞拉等左翼执政国家在政治理念和发展道路方面分歧和摩擦增多。围绕委内瑞拉问题，拉美国家事实上已经形成了左右严重分裂和对抗的局面。早在2016年右翼把控的“南方共同市场”中止委内瑞拉成员国资格；2017年委制宪大会选举和制宪大会成立后，古巴、玻利维亚、尼加拉瓜、萨尔瓦多等左翼执政国家支持委政府，对选举表示祝贺；而巴西、阿根廷、墨西哥、秘鲁等则拒绝承认委选举结果及制宪大会。为回应外部压力，委内瑞拉宣布2018年提前举行总统选举，这进一步加剧了拉美国家间的分歧。由11个国家组成的“玻利瓦尔美洲联盟”支持委提前大选，重申对马杜罗政府的支持。而“利马集团”的12个国家则质疑马杜罗政府，反对委提前举行选举，断言委“不可能举行民主、透明、可信的总统选举”。在拉美右翼力量支持下，此次峰会东道主秘鲁收回对委内瑞拉总统马杜罗的参会邀请。拉美国家在委内瑞拉问题上选边站队，严重危及地区团结，损害脆弱的一体化进程。而美国等西方国家推波助澜，进一步加剧拉美国家在相关问题上的分歧，为此次峰会蒙上阴影。

本届峰会是在美拉关系调整处于关键时刻、拉美国家对美国的拉美政策充满忧虑的情况下召开的。对拉美来说，美拉关系一直是最重要的双边关系。拉美对美国在投资、贸易、侨汇方面仍有较大依赖，拉美与美国之间有不可割舍的经济利益，开展和深化对美合作一直是拉美国家的重要政策选项。然而，特朗普政府的拉美政策，为美拉关系帶来许多不确定因素，增加了拉美国家的忧虑。特朗普政府的保护主义倾向，退出跨太平洋伙伴关系协定、重新谈判北美自由贸易协定的决策，以及反非法移民的政策等引起相关拉美国家严重忧虑。本届峰会前夕，美官方宣布的拉美政策信息复杂，含混不清，甚至相互矛盾。美方一方面希望深化与拉美的历史性联系，致力于促进该地区安全和繁荣；另一方面对一些拉美国家恶语相加，威胁退出北美自由贸易协定的重新谈判，把“危险非法移民潮”的责任归咎于拉美。拉美国家希望借此次美洲峰会之机，推动特朗普政府纠正不利于拉美国家的政策，在与美国的合作与斗争中争得最大利益。

本届峰会是在中美关系和中拉关系进入敏感期的背景下召开的，中国议题与峰会关联性增大。特朗普执政后把中国作为主要战略竞争对手，视中国为对美利益的主要威胁之一，并加大在拉美围堵中国的力度。美国官方前所未有地关注中拉关系发展，警惕中国在拉影响力的扩大，力图压缩中国在该地区的利益空间。美国一方面不得不承认中国在拉美影响力不断扩大的事实，另一方面极力贬低中国对拉经贸合作的正面作用，污蔑中国用不公平的贸易手段损害拉美制造业，指责中国以短期收益换取拉美国家对自己的长期依赖，认为中国正利用经济影响力将拉美纳入自己的势力范围；警告拉美不要过度依赖与中国的经贸联系；号召美国和拉美共同抵御中国等域外势力在该地区影响的不断扩大。美国政府官员在峰会前后多次表示，美国而不是中国应该成为拉美国家的优先贸易伙伴。在美国刻意渲染下，中国话题前所未有地成为美洲峰会关注点。

本届峰会是在拉美国家反腐斗争面临新挑战的背景下召开的，反腐成为该地区国家的新共识。近期巴西奥德布莱希特公司行贿案持续发酵，引发拉美国家新一轮反腐风暴[1]。秘鲁两位前总统因涉嫌受贿被追责，现任总统在本届峰会召开前被迫辞职；巴西前总统卢拉因与此案有牵连遭调查并被判刑，前总统罗塞芙遭议会弹劾，前众议长因涉嫌贪腐和洗钱被判刑，多名官员因涉嫌受贿被迫辞职；厄瓜多尔副总统因索贿和贪腐被解职。拉美地区多位现任总统也被爆牵扯该案。拉美国家在反腐败问题上形成广泛共识，希望进一步凝聚共识，完善民主体制和民主治理，确保可持续发展目标的实现。

峰会的成果与缺憾

總体上看，本届峰会的成果基本符合各方预期。峰会东道主秘鲁总统甚至认为，与以往峰会相比，此次峰会取得了重要共识和前所未有的成就。

峰会的内容相当丰富和充实。峰会能够定期按时举办本身就是一项重要成果。美洲地区35个国家中的33国领导人最终出席会议。峰会就各方拟定的共同议程进行讨论，不仅举办了国家元首和政府首脑间的大会，还进行了频繁的双边会谈，实现了就本地区面临的最紧迫挑战、共同关心的重大问题交流经验、寻求对策的目的。作为第八届峰会的平行活动，还举办了一系列的会议和论坛，其中包括公民社会论坛、原住民论坛、美洲国家青年论坛、美洲国家企业家峰会、社会部门和政府高级官员对话会等。联合国拉美经委会等还联合发布《2018年拉美经济展望》报告。这些论坛和会议极大丰富了本届峰会内容，为该地区国家的各社会群体提供了共同探讨和应对本地区重大挑战的机会和场所。

本届峰会签署了最终声明《利马承诺》宣言。由于各国政府存在分歧，在不少敏感问题上各方有不同倾向和利益，2012年第六届和2015年第七届峰会都没能按预定计划发布最后声明，以至于很多人对峰会的意义和效果生疑。出席本届峰会的33国代表一致签署具有57项内容的《利马承诺》[2]，这是本届会议最重要的成就。该宣言强调，无论是巩固民主制度、赢得人民信任，还是推动国家发展，都必须要预防和反对腐败；号召各国团结一致，实施具体反腐措施，保证本地区经济社会稳步发展；强调要巩固体制，加强民主治理，加强司法独立，推进信息公开，扩大公民社会的参与程度，提高政府管理质量，预防公共工程、承包和公共采购领域的腐败；规范对政治组织的资助，加强反腐机制建设，建立专门化反腐败队伍，建立各国检察机构信息交流与共享，加强国际司法合作，加强银行与司法机构间的合作关系，打击行贿受贿和有组织犯罪等。

然而，峰会也有不少瑕疵和缺憾，在某些方面脱离会议主题和议题，在一定程度上加剧该地区国家间的矛盾和分歧。围绕委内瑞拉问题的辩论成为本届峰会的重要内容。早在峰会召开前，美国政府就希望与美洲国家领导人讨论委内瑞拉危机，宣称美正在考虑对委制裁的新步骤；阿根廷总统马克里等也附和美国，提出把委内瑞拉问题作为峰会议题[3]。美国、加拿大及部分拉美国家在会议期间强烈批评委内瑞拉政府，并在会议结束时发表声明，继续支持和声援委内瑞拉反对派，要求在委举行自由、公正、透明和民主选举，认为即将举行的大选如把反对派排除在外就缺乏合法性和可信性；古巴和玻利维亚等国家则为马杜罗总统辩护。在委内瑞拉缺席峰会的情况下讨论该国问题，不仅无助于问题解决，甚至可能引发新的对抗。

美国利用峰会打压拉美左翼力量。美国一直敌视拉美左翼，对委内瑞拉、古巴等左翼政府极尽打压。尽管如此，美国政府此前和拉美左翼政权间一直保持着各种渠道的联系。2001年第三届美洲峰会期间，美国总统布什与委内瑞拉总统查韦斯曾举行会晤；2009年第五届峰会期间时任美国总统奥巴马与时任委内瑞拉总统查韦斯先后三次握手，还欣然接受后者的赠书。2015年第七届峰会期间，奥巴马与委总统马杜罗简短会谈，表示美国不想威胁委内瑞拉，而是要支持民主、稳定与繁荣；他还与古巴领导人卡斯特罗会面，实现两国元首自20世纪60年代断交后首次正式会晤。随着近期拉美政治生态和政治力量对比的变化，特别是特朗普执政后，美国强化对拉美左翼政府的打压力度，不断收窄对古、委政策，拉拢拉美右翼政府构建反委联盟。本届峰会前夕，特朗普已采取多项限制美古接触的措施，威胁要增加对委制裁。美国向一些拉美国家施压，收回委内瑞拉总统参加本届峰会的邀请。美国副总统彭斯在峰会期间攻击委内瑞拉正成为一个“独裁国家”，号召拉美国家孤立马杜罗政权；彭斯还指责古巴独裁专制，剥夺人民的自由。

峰会未能破解拉美国家间分歧

和美拉关系困局

峰会难以掩盖和消除该地区国家间的矛盾和分歧。自1994年起美洲国家峰会已连续召开八届。尽管美拉矛盾和分歧由来已久，但前三次峰会都在会议闭幕时发表各方一致同意的最后声明。2005年第四届峰会闭幕时，未能按原定计划就会议主题即是否重启美洲自由贸易谈判达成协议，但在首脑会议闭幕后，经部长级会议继续讨论后，仍发表了最后声明。2012年第六届峰会由于各方在古巴等问题上分歧严重，未能签署共同宣言，这也是首次没有签署最后宣言的美洲峰会。2015年第七届峰会虽实现多项突破，但参会各方未能就会议文件《巴拿马宣言》达成共识，未能发表最后宣言。美洲峰会连续多次不能就最终宣言达成一致，显示美拉之间、拉美国家之间在不少重大问题上存在严重分歧，表明会议背后错综复杂的矛盾和冲突。本届峰会虽签署《利马承诺》，但该宣言主要内容是反对腐败，原则性承诺较多，缺乏具体和可操作性措施；宣言没有触及或有意回避了各方分歧较大的方面，拉美国家在一些重大问题上的矛盾和分歧依然存在。

峰会公信力进一步受到考验。美洲首脑会议的参与者一直不够充分。自1994年首次峰会起，由于美国的坚持，古巴一直被排斥在外。除古巴外，厄瓜多尔、委内瑞拉和尼加拉瓜三国总统也缺席2012第六届峰会。2015年第七届峰会因古巴首次参会而具有“里程碑”意义，成为迄今该地区35个国家都参加的唯一一届峰会。本次峰会，先是委内瑞拉总统马杜罗被排除在外，继而安提瓜和巴布达因不满把委排除在会议之外拒绝参会。美国总统、古巴国家元首，以及尼加拉瓜、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、巴拉圭总统都因故缺席峰会，改由其他人代替出席，本届峰会因而成为出席国家元首最少的一次会议。许多观察家认为，越来越多的国家元首缺席峰会，可能意味着拉美国家领导人对峰会重视程度下降，增加了公众对会议重要性、效果和公信力的质疑。

峰会没能破解当前美拉关系的困局。美国政府和副总统等高官在峰会前后和会议期间，极力宣示在经贸、安全和民主等方面的对拉政策主张，一方面安抚拉美国家的不满，消除其对美国政策的疑虑，另一方面力图巩固美国在该地区的主导作用和霸主地位，重塑美国在西半球的影响力和领导力。美国强调的重点是：美国支持拉美的民主治理和自由市场，主张打击犯罪集团和腐败；表示美国将继续成为拉美国家最坚定、最强大和最持久的伙伴，遏制或减缓中国及其他域外国家在拉美地区影响的不断扩展；推行所谓西半球价值，希望在西半球事务方面得到拉美国家支持；加大对拉美左翼政府打压力度，鼓动拉美右翼政府对左翼政府的围攻。但峰会期间，美国对拉美国家在经贸、移民等领域提出的诉求并没有做出具体回应，拉美国家对美国政策的疑虑没有消除，峰会自然也没能破解当前美拉关系的困局。

（第一作者单位：中国社会科学院拉丁美洲研究所；

第二作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员）

（责任编辑：魏银萍）