中国土壤环评技术导则标准制定必要性分析

■文/ 张文博周俊

作者单位：1.北京中环博宏环境资源科技有限公司；2.环境保护部环境工程评估中心

背景情况

2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，要求以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源永续利用。

《土壤污染防治行动计划》中明确指出，要在2017年底前完成土壤环境影响评价技术导则制订工作；2016年12月8日印发的《国家环境保护标准“十三五”发展规划（征求意见稿）》中，将《环境影响评价技术导则 土壤环境》列为“绿色通道”项目。2017年6月29日，《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》面向全国公开征求意见，其中第十七条明确指出可能造成土壤污染的建设项目应该开展土壤环境影响评价工作，为土壤导则制定提供了上位法支撑。

为确保环境影响评价技术导则体系的完整性，有效落实《土壤污染防治行动计划》中坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途管控的总体要求，实现“严控新增污染”的重要目标，生态环境部环境影响评价司委托相关单位开展土壤环评导则编制相关研究工作。

国内外相关标准情况

（一）国际相关标准研究的发展现状

通过对国际土壤环境影响评价相关标准的梳理，发现国际土壤环境影响评价很少针对新建项目，土壤环境影响评价主要与污染场地修复相关。就当前查阅相关环评导则（指南）来看，美国环保局针对国际开发项目的几个导则与新建项目直接相关，欧盟药品影响管理涉及新建项目的土壤调查内容，其余均源自土壤污染修复相关内容。

美国环保局的技术审查导则依据行业特征的不同进行管理，主要涉及的《环境影响评价技术审查导则 金属和非矿山开采》（2011）、《环境影响评价技术审查导则 旅游相关》（2011）和《环境影响评价技术审查导则 能源开发》（2011）均从土壤环境的背景调查、土壤损失和土壤污染等方面提出了相关要求，重点对水土流失提出了影响预测要求，同时在该系列导则的生态章节给出了土壤类别、土壤质地等调查要求。由于该系列导则以行业导则的形式出现，对各环境要素之间衔接的要求较高，土壤环境通常不以单要素的技术条款出现，一般与地质、地下水和生态等同时要求，特别是与地质的关联，在上述几个导则中十分常见。英国环境影响评价导则体系中的土壤与地下水通常以风险评估形式出现，其重点也是土壤污染修复过程中的土壤环境及对周边环境的影响。

出现上述现象的主要原因是国际环境影响评价技术体系与中国稍有不同，对新建建设项目的土壤环境采用“秋后算账”的管理模式，而中国主要采用事前审批制，即国际通常采用法律约束条款和环境质量标准“双约束”进行管理，在梳理欧美土壤污染防治法体系过程不难发现上述规律。如美国于1935年4月通过了《土壤环保法》，之后又相继颁布了《联邦危险物质法》《固体废物处理法》和《综合环境反应、赔偿和责任法案》，并对土壤环境严格执行相应的标准，土壤环境影响通常是在进行场地退出或置换时才开展。同样，加拿大、澳大利亚、日本、韩国等国家均采用上述模式，英国虽有不同，但其实质基本相同。除其国家土地私有制性质决定之外，更重要的原因在于这些发达国家通过数十年的发展与积累，通过城市规划与建设，已很少具有新扩展用于建设用地的土地空间，其建设项目需在原退出场地上进行建设，其面临的环境问题与中国当前的发展阶段不尽相同。当然，随着中国经济的发展和城市规划的日趋完善，“退二进三”等用地情形的转变，也将面临上述问题。

（二）国内相关标准研究的发展现状

中国台湾地区经济发展较快，目前其面临的环境问题与上述发达国家相似，其相关导则要求则将土壤与地下水进行协同管理。自2013年起，台湾开展了土壤基础品质特性调查，调查台湾地区主要土壤类别的基本特性背景资料，建立污染传输及风险评估所需土壤特征参数。截至2015年完成了26个代表性土系共128组土壤样品的物理、化学、生物性质的调查分析工作，分析项目的参数与其应用情况。台湾出台了《因自然环境产生场址之环境影响与健康风险、技术及经济效益评估方法及撰写指引》，要求对于污染场地对环境可能产生的影响需进行技术评估；出台了《土壤污染管制标准》，标准中包括8种重金属管制项目、21种有机化合物管制项目、9种农业管制项目和6种其他有机化合物管制项目，与欧美土壤环境管理和环境影响评价体系高度一致。

就涉及土壤环境影响评价的相关标准而言，国外尚无可直接适用于中国土壤环境影响评价的专项技术规范，仅美国、加拿大和英国的相关标准中的部分条款可结合我国基本国情适当借鉴。

中国大陆环境影响评价制度建立已30余年，对于土壤环境的影响评价要求在1993年第一版《环境影响评价技术导则 总纲》中就提出了要求，但一直未制订专门的要素导则。从文献调研情况来看，20世纪80年代中后期，在水库建设的论证过程中，学者们就开始关注人类建设活动对土壤盐渍化的影响。1995年，随着《土壤环境质量标准》的颁布实施，社会各界对土壤环境的关注度有所提高，但重心主要在灌溉等农业生产活动对土壤环境的影响上。进入21世纪以来，随着土壤污染问题的日渐暴露，人们对土壤环境污染问题的关注度持续上升，从文献检索情况来看，2003–2004年出现拐点，这以后土壤环境影响的研究热点主要集中在土壤环境污染上，并一直持续至今。

从环境影响评价文件来看，土壤环境影响评价尚未形成完善的体系，主要集中在电力、石化化工、煤炭、公路等行业，且以监测现状背景值为主，鲜有对后期预测的评价，这主要取决于中国对土壤环境管理的重视程度和工作重心。中国对土壤环境管理的日趋完善主要发生在最近10年，从土壤环境管理文件的发布年限可以清晰体现。

2007年原环境保护部颁布了《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》（HJ/T 350-2007），算是拉开了根据用地性质不同采用不同土壤环境质量标准序幕。第二年，《全国土壤污染状况评价技术规定》（环发[2008]39号）发布，正式开启了土壤污染状况调查评估的时代，2014年《场地环境调查技术导则》等HJ25.1-25.4系列的四个导则颁布，进一步完善土壤环境污染的管理内容。2016年《土壤污染防治行动计划》发布，该计划成为土壤污染防治的行动纲领，之后的一年时间内，32个省、自治区、直辖市相继颁布了土壤污染防治行动方案。另外，2016年11月7日《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订，多方位配合实现了土壤环境污染防治的管理。

但是，在土壤污染防治工作蓬勃发展的同时，土壤生态功能的保护显得相对滞缓。一方面是适用于农用地的土壤环境质量标准自1995年颁布以来，至今尚未完成修订；二是关于土壤盐渍化、土壤沙漠化、土壤盐碱化等次生土壤功能退化的标准迟迟未能制订，仅水土流失方面由水利部门在2008年颁布了《土壤侵蚀分类分级标准》（SL190-2008）。

可见，无论是土壤环境污染，还是土壤功能退化，中国相关的标准尚不健全，仍处于发展的初级阶段。环境影响评价作为技术咨询，对环境质量标准具有很高的依赖程度，土壤环境影响评价技术标准处于空白阶段。

标准制订必要性分析

（一）土壤环境问题日益凸显

土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的重要资源。当前，中国土壤环境总体状况堪忧，面临的土壤环境问题主要包括两个方面：

一是土壤环境污染问题较为严重。2014年4月17日原环境保护部联合国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，中国土壤环境状况不容乐观，总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%，约两成耕地污染超标；从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大，镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

二是土壤生态环境遭人为破坏现象频发。人类生产、生活等人为活动改变了土壤发育的生态环境，使土壤本身或土壤与其他环境要素之间的正常自然物质、能量循环过程受到影响或破坏，引起如土壤次生盐碱化、水土流失、土壤侵蚀、土地沙化和贫瘠、土壤酸化等一系列生态环境问题。各类工程建设和生产活动改变了当地水文地质条件或改变水盐平衡，使原本非盐渍化土壤积盐或碱化，演化成盐渍化土壤，或者加重了原有的土壤盐渍化程度。较为常见的诱发原因主要有：水库或大面积水体构建工程、大型养殖场建设、大中型水产养殖企业建设、沿海地下水体开采工程、各类盐碱物质排放工矿企业建设、劣质水灌溉、灌溉扩展、节水灌溉、设施农业栽培、农业种植制度改变等。

（二）土壤环境保护与管理迫切需求

中国《环境保护法》第五条要求“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，《土壤污染防治行动计划》也同样提出了坚持“预防为主、保护优先、风险管控”的总体要求。可见，土壤环境保护将以预防为主，作为污染预防的直接制度和手段，环境影响评价无疑需肩负起此重任。环境影响评价制度是中国环境保护的基本制度之一，在源头预防上发挥着关键作用。土壤环境影响评价技术导则将是土壤环境科学化、规范化、系统化管理的重要基础。

（三）填补现有环评导则体系空缺

环评导则体系重构启动以来，原环保部对环境影响评价技术导则体系进行了重新梳理，明确了“要素+专题+行业”的导则体系架构。目前，大气、地表水、地下水、生态等环境要素环评导则已陆续完成制修订工作，土壤环评导则尚空缺。土壤环境与大气、地表水、地下水、生态等要素之间均存在较强联系，既是其他要素的污染源也是其受体，由于评价方法不完善、评价标准缺乏适用性，导致土壤环境影响评价在缺乏技术导则的基础上已运行近30年。2016年3月，土壤环境质量标准第三次征求意见，分为农业用地和建设用地两类分别制定土壤环境质量标准，并发布了土壤环境质量评价技术标准，使土壤环评导则编制有据可依。环境保护部门应借此环评导则体系重构之际，制订土壤要素导则以规范其评价工作，同时结合排污许可证制度建设的契机，为土壤环境许可做好技术支撑准备。

（四）弥合地下水环评导则空窗

地下水环评导则于2016年1月完成修订并发布，由于部门职能、评价方法、管理体系等原因将评价范围确定为饱和重力含水层，对其上部非饱和带水仅作包气带污染调查分析，便于地下水环境管理的同时，给地面至地下含水层之间留下了空窗。土壤导则的制订将弥合该管理空位，实现地面以下土壤和地下水的空间立体式环境管理，为进一步的整个“地下环境”管理提供了可能。

综上所述，一方面，从目前国内外土壤环境保护相关标准的现状来看，中国土壤环境影响评价技术标准基本处于空白阶段，需要制定相关的法规及标准来填补。另一方面，从当前中国土壤污染问题的严重性、土壤环境保护与管理需求、现有环评导则体系的缺失及地下水导则的空窗这几个方面来看，中国亟待制订土壤环境影响评价技术导则，从而弥补当前中国土壤环境管理与环境影响评价管理体系的不足。