国家治理与政府会计改革研究

陶晓炜

一、引言

伴随着《政府会计准则—基本准则》和《权责发生制政府综合财务报告改革方案》相继出台，标志着我国近20多年的政府会计制度有了实质性的进展。自2014以来，政府会计改革的步伐不断加快，目的在于使政府会计制度更加适用于当前我国经济的发展，更好的发挥政府在市场经济中的作用。国家治理现代化的目标为我国政府会计改革提出了新的要求，需要通过引入绩效机制来评价政府工作，编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，提高政府财政信息的透明度，从而反映政府受托责任的履行情况以及地方政府的资产负债状况，加强公众对政府行为的监督，防止官员贪污腐败、政府过度举债和财政资金的滥用，继而推进现代化的国家治理。

二、政府会计改革的意义

（一）有利于推进国家治理现代化。政府会计作为推进国家治理现代化中的一部分，能够促进政府财政制度改革，为实现国家治理现代提供良好的物质基础保障。首先，政府会计是对政府一切收入支出进行核算，政府会计核算科学性、准确性是衡量了各级政府是否按照相关法律和规章制度落实国家财政治理制度。其次，政府会计不仅反映了财政收入和支出，控制了整个资金的运作过程。也反映了政府整个的财政状况，因此政府会计在落实财政制度中起着核算和监督的作用。最后，通过政府综合财务报告披露的有关信息，使我们能够清楚的了解政府对于财政资金的使用情况，一定程度上起到监督政府的作用。

（二）有利于优化政府治理模式。第一，政府会计改革能够更好的理清政府和市场的边界。政府不是市场经济的管理者，而是为市场经济的发展提供相应的服务，政府会计改革的过程中通过对信息的披露能够更好的限制政府干预市场经济的行为。第二，政府会计改革增强了对政府信息的披露，增加了公民了解政府财务信息的途径，一定程度上防止政府资金转移和权力滥用。第三，政府会计保障了政府受托责任的有效履行。政府综合财务报告提供了政府财务信息，也是反映政府履行其责任状况的有力证据。政府会计信息的闭塞一直是我国政府会计的一大弊端，社会大众缺乏获取政府会计信息的途径。实行政府综合财务报告制度，正好弥补了这一缺陷，增加了公民获取信息的途径。有利于公民监督政府行为，优化政府治理模式。

（三）有利于抑制地方政府过度举债。过度举债的背后是由于在地方政府的普遍意识里，中央政府都会成为债务的最后兜底者。在预算约束软化的情况下，地方政府为刺激经济发展往往过度举债严重。政府官员抱着有中央政府兜底的侥幸心理放大政府部门信贷杠杆倍数，然而，国务院于2014年发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》中规定，“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。这就导致地方政府面临着巨大的压力承担巨额的借款。加强对地方政府举债的监督，可以通过完善政府会计制度来实现。第一，完善政府综合财务报告制度，就可以通过政府资产负债来反映地方政府的资产负债状况以及偿还借款的能力，约束其过度举债的行为。第二，提高政府信息的透明度，公民可以通过政府财务报告等公告了解政府财务状况等信息，做出是否购买地方政府债券的决定。如政府发行超过其还款能力的债券时，在无中央政府兜底的情况下公民自然不愿承担风险，从而抑制了地方政府的举债行为。

三、完善政府会计制度的建议

（一）坚持以绩效评价为导向。政府会计在改革的过程中可以参照企业会计，引入绩效评价的方法。我国政府代表人民进行国家事务的管理，一定程度上正如同企业管理者受股东委托管理公司事务，虽然性质和内容不同，但同样应该接受委托者的考核。公民作为纳税人，有权利了解政府财政收入和支出的使用效率，从而敦促政府行为。考核政府财政资金的使用效率，就要求政府会计提供数据上的支持。首先，要做到考核目标的量化。只有量化考核的标准，才能保证考核的公允性和正确性，才能衡量资金的投入产出比从而得出资金的使用效率；其次，要分析财政资金的使用情况，资金的用途是否合理，是否存在过度浪费国家财政拨款的情况；最后，要考察目标的完成情况。要评价政府工作的效率，自然要考虑资金运作的整个过程，不能顾头不顾尾，监督政府项目的完成情况是考察政府绩效中必不可少的一环。

（二）实行“双轨制”的政府会计制度。目前“，双轨制”政府会计制度是国际上许多国家政府会计改革的方向。国务院在2014转批的《权责发生制政府综合财务报告改革方案》以及在2015年财政部颁布的《政府会计准则—基本准则》也明确了适度分离政府预算会计和财务会计。但“双轨制”的政府会计改革困难重重，应吸取国外政府的改革经验教训，避免在改革的过程中造成政府财务会计的边缘化，最终依旧是以预算会计为主。造成这种现象的原因一方面是由于原有的预算会计制度根深蒂固，很难撼动其地位；其次，政府财务会计在改革的过程中很难界定其核算范围，各级政府之间如何编制合并的财务报告等问题都给改革造成阻碍。要改变这种现状，首先要坚定改革的决心，明确改革的方向；其次，可以借鉴国外成功的案例结合我国的实际情况，确定政府财务会计的核算范围以及在各级政府之间的编制合并报表。

（三）完善政府综合财务报告制度。当前我国政府会计主要是指预算会计，就政府综合财务报告而言，国家以及出台了相关的规定，但在具体措施的落实上，还存在很多问题。如政府财务会计的核算对象，把哪些资产纳入政府核算的范围以及如何编制合并的综合财务报告等都还未解决。要完善政府综合财务报告，应该将现有的政府预算范围扩大，编制完整的、系统的财务报告。反映政府资产负债情况，需要完整的资产负债表，将政府资金购买的固定设施或者不动产以及政府土地、资源以及可能发生的各类负债纳入核算范围。在编制合并的政府财务报表时，可以参考企业合并报表的方式，采用逐级合并、金字塔式的方式。

（四）提高政府财政信息透明度。目前，我国预算会计制度披露的信息主要是财政收支以及预算的执行情况，并没能反映政府作为会计主体的具体财务状况。我国政府财务信息的供需一直都存在着严重的不对称性，这是造成政府官员贪腐、滥用国家财政资金的重要原因之一。政府会计未能提供完整的会计信息，一方面造成公众监督渠道的匮乏；另一反面，正是由于无需披露完整的会计信息，也给了政府内部人员一种侥幸心理，肆意使用财政资金。提高政府会计信息的公开也是建设廉洁公正的政府的重要途径。

四、结语

首先，本文基于国家治理的宏观角度，分析政府会计改革的意义以及政府会计改革与国家治理之间的联系，认为政府会计改革通过披露有关政府财务信息，加强公众对政府行为的监管，提高政府效率，从而优化国家治理模式、完善治理制度、改进治理技术继而实现国家治理现代化。其次，在前人研究的基础之上，就政府会计改革提出几点建议，引入绩效评价方法考核政府受托责任的履行状况，完善政府财务信息的公开制度。最后，我国政府会计改革正在积极推动中，为了提出更有效、科学的建议，将继续关注政府会计改革的方向和相关制度的落实情况。