新时期长江河道采砂管理思考

汪朝辉

【摘要】对《长江河道采砂管理条例》实施15周年来取得的成效作了总结阐述，对目前存在的问题及其应对办法进行了分析，提出了对新时期长江河道采砂管理新举措的思考：结合全面落实河长制，促使河道采砂管理地方人民政府行政首长负责制落到实处；广泛建立部门协商合作机制，强化联席会议制度，形成管理合力；整合执法队伍，提升监管手段，大力加强河道采砂执法能力建设。鉴于此，本文是对新时期长江河道采砂管理思工作进行研究和分析，仅供参考。

【关键词】河道采砂管理；新举措；长江

一、《长江河道采砂管理条例》实施15年来取得的成效

1、管理体制基本理顺

长江河道采砂管理形成了沿江地方人民政府行政首长负责制下的水行政主管部门统一管理和交通运输、公安等有关部门协同管理的管理体系，建立了一级抓一级、层层抓落实的责任制体系。

2、采砂管理政策法规体系基本建立

水利部和长江沿线8省（直辖市）各自出台了河道采砂管理相关条例或办法，长江水利委员会和沿江有关省（直辖市）水行政主管部门陆续制定了有关采砂审批许可、现场监管办法、采砂机具拆除标准等一系列配套的规章、制度和办法，较全面地建立了采砂管理政策法规体系。

3、处于可控状态

确立并落实了采砂统一规划制度、采砂许可制度和采砂总量控制、征收长江河道砂石资源费、禁采期采砂船舶集中停靠等制度措施；始终坚持陆治水打，多措施多形式加强日常监管，对敏感时期、重要河段给予高度关注，始终保持对非法采砂的高压严打态势，极力维护长江河道采砂的稳定可控和依法有序局面。

4、流域内部门间、地区间联动合作得到促进

在水利部、交通运输部加强长江河道采砂管理合作备忘录的基础上，长江水利委员会与长江航务管理局成立两部合作机制工作领导小组办公室，建立了由沿江有关省市县水利部门和交通海事航道、公安等部门组成的长江省际边界重点河段采砂管理联席会议制度，并促使苏沪、皖苏、鄂赣皖、湘鄂、川渝等5个省际交界水域签订了河道采砂管理省际合作联动机制协议。

5、采砂管理能力显著增强

按照水利部提出的河道采砂管理專门管理机构、专职管理人员、专项执法装备、专用管理经费（简称“四个专门”）的要求，长江水利委员会和沿江各地人民政府逐步加强采砂管理能力建设，组建了一批执法队伍，配备了一批执法装备，建立了一批执法基地，具备了一定的执法能力，为履行采砂监管与执法职责打下了基础。

二、目前存在的问题及其应对办法

1、存在的问题

目前长江河道采砂总体秩序可控，但仍存在以下一些实际困难和问题。（1）个别地区责任制有待进一步落实。个别地区把采砂作为本地的经济产业，片面追求高额利润，没有认真落实责任制，对河道采砂管理和打击非法采砂重视不够。（2）基层执法能力建设仍比较薄弱，执法手段满足不了现场管理的需要。一些基层地方政府经济发展和财力有限，缺乏稳定的经费预算，“四个专门”不到位，达不到履责要求。（3）砂石供需矛盾突出，非法采砂活动时有发生。长江干流河道来砂大量减少，而长江经济带沿线建设对砂石需求日益递增，砂石供需矛盾突出，基于利益需求，在管理薄弱地区非法采砂时有发生。（4）采砂船舶管控不力。船舶的建造进入市场化，其管控主要在于船舶证书、船舶船名船籍港的审批发放和登记监管。而大多采砂船舶是私自建造或改装的“无船名船号、无船舶证书、无船籍港”的“三无”船舶，由于有关地方政府部门监管不到位，这些“三无”船舶随机游串偷采，成了长江河道采砂管理的难点和不利因素。（5）非法砂场码头仍未根治到位。长江上为数众多的非法砂场码头，一直是治理非法采砂的治本痼疾。虽然诸如湖北省武汉市、江西省九江市、湖南省岳阳市等地加大了对砂场、码头的治理整顿，取得了有效的成绩，但有的江段仍没有得到有效管控和治理，非法砂场、黑码头成了非法采砂活动的砂石转运地、集散地，不利于长江河道采砂的有效管理。

2、应对办法

针对上述问题，长江水利委员会和沿江各地人民政府认真对待，采取下述多项办法积极面对。（1）进一步落实河道采砂管理责任制。进一步落实《长江河道采砂条例》所确立的地方人民政府行政首长负责制和相关行政管理部门责任制，将有关责任明确化、具体化、制度化，责任到岗、到人，并对责任制未履行到位的单位和人员追究到位。（2）继续保持高压严打态势，做好非法采砂刑责追究相关工作。高度关注和重视长江河道采砂及其管理情况，加大明查暗访力度，加强对主汛期、重大节假日、敏感时段、敏感水域的巡查频次和日常监管，促使长江河道采砂管理秩序进一步好转。（3）加大对“三无”船只和非法砂场码头的打击治理。采取清江、巡江检查、联合整治等多种活动形式，大力治理整顿和有效打击沿江非法砂场码头和偷采“三无”船舶，并依法追究行政或刑事责任，从源头上治理长江河道非法采砂活动，提升河道采砂管理成效。

三、管理服务意识增强，但制度性障碍有待改进

1、砂石资源管理存在不适应形势发展的桎梏

一是参照重要矿种审批要求管理砂石土矿，审批程序繁琐、前置条件多、报件材料多、资料准备和审批周期长（尤其是土地复垦和矿山环境保护与恢复治理等方案内容重复），但事中事后监管相对薄弱；二是相关报告编制，价款、保证金、矿产资源补偿费、采矿权使用费等相关税费，矿山成本高、负担重；三是工程建设用砂石土资源具有较大不可预测性，且工期较短，按正常审批程序难以及时发证，容易造成无证开采的现象。四是相关管理衔接不畅，主要问题包括：采矿权出让后，由于环评、安评等未通过或无用地指标、征地补偿协议难以达成，采矿权人无法登记或进场。

3、砂石资源管理出现以服务为导向的创新性做法

各地在不断加强和规范砂石土矿管理的过程中，增强对矿山企业的服务意识，持续创新砂石资源管理，探索了一些各具特色的做法，有力的支持了地方经济社会发展。比如浙江省国土资源厅2010年来连续出台政策，实行“净采矿权”出让 ，要求采矿权在出让前即将相关政策处理到位，使竞得人不再受土地、地面附着物及相关固定资产等权益制约，在竞得采矿权完成采矿登记后即可进场开展矿山建设和开采，有效维护了采矿权人和矿区群众合法权益。

结束语

新时期，应结合实际综合制定政策措施，进行针对性投入，坚持全江一盘棋，整合部门执法资源，运用电子监控系统等新科技手段，建立大部门概念的综合执法，提升综合执法能力。

参考文献：

[1]袁杰锋.新时期长江河道采砂管理思考[J].水利发展研究，2018，18（01）：16-18.

[2]张人权，梁杏，万军伟.历史时期长江中游河道演变与洪灾发展的规律[J].水文地质工程地质，2003（04）：26-30.