江苏公路现代化建设的基石——改革开放四十年江苏公路发展与启示

文/江苏省交通运输厅公路局　张鸿飞

改革开放40年来，江苏公路建设取得了极其辉煌的成就。四通八达的公路运输改善了居民的出行，促进了江苏综合交通体系的发展。同时，作为社会生产生活的大动脉，江苏公路的影响深入到江苏实现“两个率先”战略目标的各个层面，为江苏经济、社会和文化发展提供了强大的支撑。

【1978年～1989年】

百废待兴，求变求新初步缓解交通供给不足突出矛盾

以苏南为代表的乡镇经济崛起。当20世纪80年代初改革开放的浪潮席卷全国之际，江苏境内以苏州、无锡、常州3个城市为中心区的苏南地区利用毗邻上海的优势，在社队企业的基础上大力发展乡镇企业。当时全国的供给严重短缺，市场化改革刚刚起步，国有企业活力不足，江苏千方百计发展以市场为纽带、以集体经济为载体、以加工工业为主的乡镇企业。江苏乡镇企业的崛起，对农村公路，尤其是苏南地区的农村公路产生了紧迫的需求。随着市场经济的逐步活跃，城市间交流、城乡交流也大为活跃，公路运输成为无法或缺的刚性需求。

公路交通基础设施极度薄弱。十年动乱中，江苏省交通机构大调整，实行政企合一，仅设省交通公司，后改为交通局，设四科一室，人员编制70人。在计划经济体制下，管理体制的缺乏在一定程度上使得公路行业缺少足够资源投入，呈现发展滞后的状态，江苏公路到1979年仅有1.9万公里，其中近1/3路段达不到四级路标准，干线公路中的90%在二级公路以下，并且尚有273公里的等外路。城市郊区交通阻塞情况严重，尤以大中城市的进出口路段为甚。江苏公路不仅总量少、等级低，还有252个乡镇不通公路，已通公路的县乡间存在一批断头路，使县乡公路不能连网成片。恢复组织机构、管理体制，打通“卡脖子路”“断头路”，缓解公路交通供给不足矛盾，成为江苏公路亟待解决的任务。

重新恢复公路行政管理系统。1978年6月，江苏省革委会恢复成立交通局工程管理局，对全省的公路事业进行全面管理。各地、市、县调整公路管理机构，地区原公路养护段改称公路管理处，各县原养护工区改称公路管理站。形成了以省革委会交通局工程管理局、地市公路管理处、县公路管理站构成的三级公路管理体制。1988年7月23日，江苏省交通厅撤销厅运输处和工程管理局，组建厅公路局、航道局和运输管理局、港口监督局。省厅公路局是全省公路养护、管理的专业机构。厅公路局的组建标志着江苏省公路管理事业迈入了更加专业化的新时代，对于提高公路行业服务和管理水平，促进公路事业更好更快发展有着重要的意义。

优先解决市出入口道路“卡脖子”问题。1968年南京长江大桥正式通车，成为我国东部跨越长江的南北陆路交通枢纽，但大桥北端泰山新村至六合段则成为“卡脖子”路段。为适应战备和经济建设的需要，1976年江苏省正式决定在南京和六合之间修建一条高等级的一级汽车公路。宁六公路是我国首条标准的一级公路，也是全国第一条一级汽车专用公路。针对公路发展滞后的现状，1979年全省各地组织900人历时一年完成了公路普查工作，摸清了江苏省公路的“家底”。划定了全省107条县际以上公路为省干线公路，并统一进行编号。“七五”期间江苏总投资1.93亿元，先后改造了64条“瓶颈路”，共计312.2公里，使全省11个省辖市的城市出入口道路“卡脖子”问题得到有效解决，基本适应当时经济社会发展的工作需要。

明确公路交通率先发展战略。由于公路的基础性作用在快速发展的经济生活中愈发显现，1985年开始江苏交通由水路主导向公路率先发展。江苏公路系统根据当时社会发展的有利时机，提出了“人民交通人民办，办好交通为人民”的指导思想和“全党动手、全省动员、全民办交通”的战略方针，并通过大力宣传调动起全社会积极性，群策群力建公路。1984年年底国务院发布的提高养路费标准、开征车辆购置费（税）和收费公路三项政策，解决了困扰公路建设最尖锐的矛盾，改变了过去采取的对干线公路逐段改造的方法，开始有规划地集中改建整条干线公路或者整片干线公路，逐步形成了对公路质量全面改善和提高的观念。响水灌河公路大桥是江苏第一个利用“贷款修路，收费还贷”政策修建的公路基础设施，此后，全省利用此项政策筹集资金建设公路速度明显加快。这一政策成为江苏省公路建设资金投融资政策和融资渠道创新的主要依据，极大地促进了江苏公路的建设与发展。

实行公路养护经济承包责任制。1987年，省交通厅公路局制定并颁发了《江苏省公路养护经济承包责任制试行办法》，成为江苏养护运行机制改革的一次成功尝试和有益探索，突破了过去“大锅饭”的旧体制，是在江苏社会经济改革过程中基础性产业主动适应社会经济发展的体现，大大提高了养护工人的积极性、养护效率和养护质量。1988年开始，江苏省全面推行公路养护经济责任制。省交通厅公路局制订的公路养护计划分别落实到各市交通局，各市交通局与市公路管理处签订承包合同，明确工作任务及奖惩事项，各市公路养护系统再实行内部层层承包，直至道班、个人。各地在执行中还积极探索出了一些新的做法。如苏州市实行“道班经费单独核算，养护经费定额承包，路况指标年初下达”的“路况节约提奖”经济承包责任制；常熟市公路管理站在道班养护经济承包中采用一式三联的检查验收单，分交财务、道班和个人，凭单兑现奖金及浮动工资。这些都丰富了养护经济责任制的内涵。

省道238线丁卯桥快速化改造工程

【1989年～2002年】

大胆突破，快速跨越践行超前发展公路基础设施理念

实施发展外向型经济重大战略。1990年年初，中央决定将以上海为中心的长江三角洲地区作为我国新一轮对外开放的战略重心。江苏作为长三角最重要的省份不可避免地投入到开放的大潮当中。1990年8月，江苏省省委决定把大力发展外向型经济作为全省经济发展的重大战略，实施“开发沿江，呼应浦东，东西联动，南北互补”的宏观布局。1996年，提出了“挥师北上，打一场公路建设的淮海战役”（加大对苏北地区公路建设的投资力度，重点发展苏北地区的高速公路）。1997年，提出把经济结构战略性调整作为推动江苏经济发展的又一次重大机遇，加快两个根本性转变（经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变）。所有制结构的调整，增强了乡镇企业市场竞争力与活力，大力发展了非公有制经济，特别是放手发展私营个体经济，使江苏经济进入民营经济崛起的阶段。随着江苏经济的腾飞，公路进入加快发展期，以适应经济的飞速发展。

树立公路交通适度超前发展理念。江苏在实践中已经深刻地体会到公路的发展对经济繁荣和社会进步的促进作用，“小路小富、大路大富、高速公路快富”等观念已经深入人心。交通部门认识到，必须加大公路发展力度，甚至适度超前于经济的发展（即公路发展的数量和质量要适度超前于经济发展的速度），才能对全省的经济起到强有力的支撑作用。在这种发展理念下，20世纪90年代初，根据江苏地理位置和经济发展的需求，依托国家规划的“五纵七横”国道主干线，江苏省政府提出建设“四纵四横四联”高速公路网络主骨架的总体构想。此外，公路建设必须坚持“效益优先，质量第一”的原则也已成为江苏交通人的共同观念，各地在追求公路数量型增长的同时，更注重追求其效益和质量，使江苏公路等级和质量大幅提高。

初步实现了投资多元化和社会化。伴随国家三项公路扶持政策的发布和推行——开征车辆购置费、提高养路费标准和收费公路政策，江苏的投融资体制走出了一条“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的新路，初步实现了投资多元化和社会化。接受外资贷款实施了苏南路网改造工程，这是一次利用外资贷款进行交通基础设施工程建设的成功尝试，是建国以来江苏最大规模的国省干线公路的新建、改建工程。1992年以后，江苏收费公路政策开始得到普遍应用。到2001年年底，江苏省普通收费公路总里程为4489公里，独立收费桥隧长度为10587延米；收费站总数为97个，收费点180个，收费人员6780人，年收费额达到21亿元。与此同时，1996年江苏省第一条高速公路——沪宁高速公路江苏段建成通车，江苏省“四纵四横四联”路网规划全面实施，江苏高速公路的发展经历了从无到有的关键性突破，由此进入了发展最快、投入最多、规模最大、效益最佳的时期。

打造公路建设独特的“江苏模式”。“江苏模式”的最大特点在于政府主导下的专业化集中建设和“投资、建设、运营、管理”相分离的相互约束、制衡的机制。对于收费经营性高速公路，江苏省采取的是“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设、公司运营管理”的模式。省高速公路建设指挥部（简称“省高指”）为临时性的事业单位，负责高速公路的前期工作和施工建设，项目建成后移交公司运营管理。收费还贷高速公路则由省高管中心负责投资和建成后的管理，按“建管分离”和“专业化管理”的原则，建设阶段由临时组建的指挥部负责建设，指挥部与高管中心是“两块牌子、一套班子”，形式上是投资、建设、管理分离，便于对投资、质量、进度的控制。普通国省干线公路由省公路局、市公路处、县公路站共同构成了分级负责、政府集中建设管理的格局。省公路局负责制定全省普通国省干线的建设规划、分拨公路建设资金，委托各市公路处作为建设责任主体，负责建设管理；各县公路站接受市公路处的委托，对辖区内公路施工建设具体过程实施监管。这种集中式的公路建设管理模式保证了干线公路的快速发展。农村公路建设管理，一直实行的是县、乡政府集中建设管理的模式。“江苏模式”最突出的优势在于政府主导下的内部专业化分工，统一领导，各司其职，既有效地提高了公路建设管理的效率，又能保证公路社会公益性得到最好的体现。

建设是发展，养护管理也是发展。2000年省交通厅提出“先机制再体制、先规范后突破”的公路养护运行机制改革基本思路，确立了养护市场化、社会化的发展方向。省公路系统开始了以产权制度为核心，转变公路管理机构职能为主要内容的养护管理体制改革。2001年江苏开展为期两年的“路政管理年”活动，确立了“建设是发展，养护管理也是发展”的观念。在养护管理上，推进养护招投标制和分级养护、分级管理。2002年，进一步确立了“管养分开、事企分开”的目标，以“资产转换、人员置换”为主要内容，省公路局配套出台了一系列养护管理文件，使江苏省公路养护改善工程在制度化、规范化、科学化轨道上迈出了关键性的一步。

昆山公路养护首次引进国际领先的“就地热再生技术”

【2003年～2012年】

抓住机遇，弯道超车为全国公路发展提供江苏样板

扎实推进“两个率先”战略目标。20世纪末，全球产业结构呈现出由“工业型经济”向“服务型经济”转型的趋势。2002年党的十六大明确提出了“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”的战略任务，要求“在21世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。2005年中央明确提出长三角要实现“两个率先”，江苏省委要求紧紧抓住“十一五”重要战略机遇期，增创江苏发展新优势，扎实推进“两个率先”的宏伟目标。从此江苏迈入了一个率先发展、科学发展、和谐发展的新阶段。

加快构建综合交通运输体系步伐。交通要适应经济社会发展，就必须实现传统产业向现代服务业的转型，必须有效地建设综合交通运输体系，由主要依靠基础设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输服务协调拉动转变，走出一条资源节约和环境友好的发展之路。2007年，江苏率先在省级层面构建形成了公铁水空一体化的大交通管理体制，并按照“统筹规划、调整结构、强化衔接”的思路，全面推进现代综合交通运输体系建设。经过多年努力，全省交通运输发展水平得到整体提升，供给能力基本适应现阶段经济社会发展需要。公路网络率先基本实现现代化。普通铁路覆盖13个省辖市，时速200公里以上的快速铁路里程达到1228公里；内河航道加快建设，千吨级以上干线航道达到1901公里；已建成9个民航机场，现有地级市和90%的县1小时内可到达机场。城际和城乡出行服务显著改善，群众获得感明显提升。

江苏公路“三网”协调融合发展。江苏公路完成第二次公路建设高潮后，公路对江苏经济的制约作用已经大大缓解，公路部门的工作重点放到“调整路网结构，提高公路服务水平上，更加注重公路服务的效率和品质”。2003年江苏公路进入第三轮发展高潮，国省干线公路网、高速公路网、农村公路网的结构优化工作开始进行，形成三网协调发展的格局。

高速路网方面：2006年，《江苏省高速公路网规划》提出要基本建成“五纵九横五联”高速公路网，实现所有城市间互联互通，基本覆盖了超过10万人口的乡镇，高速公路密度全国第一。

干线路网方面：2005年开展了以“四纵八横”为骨架的快速干线公路网的建设，逐步改善路网结构不合理的状况，一级及二级以上公路比重在全国处于领先地位。

农村路网方面：农村公路建设力度进一步加大，2007年全国率先实现行政村通达等级公路，形成县至乡通二级、乡至乡通三级、乡至行政村通等级公路的高水平“村村通”。同时加大农村公路危桥改造和县道达标工程。期间，江苏公路设计、建设中注入了环保、可持续发展理念，更加注重与周边环境的和谐，设计新理念、环保材料等大量应用于新建公路，大力实施GBM工程，创建省、部级文明样板路，创建文化公路、信息公路、景观公路，并不断提高公路的便利收费功能、路网调度功能、联合执法功能，着力提高公路服务品质。在2011年全国干线公路养护管理检查综合评分以及高速公路评分、普通国省道评分中均获第一名。

创新公路建设融资渠道和方式。2004年9月，为优化资源配置，江苏交通控股有限公司与江苏交通产业集团有限公司合并重组，成立新的江苏交通控股有限公司，成为江苏省最大的公路建设集团。2005年3月，“江苏控股”和“高管中心”再次重组，“高管中心”并入“江苏控股”，“江苏控股”成为江苏省高速公路唯一的投资主体。期间，2003年，江苏省交通产业集团发行了18亿元企业债券用于建设；苏嘉杭高速公路利用信托方式筹集资金2.6亿元，这意味着民间资本首次介入江苏省高速公路项目建设，开辟了公路建设运用“信托平台”融资的新模式。2004年南京长江三桥也成功地利用股权融资增资扩股，筹集35亿元。江苏省政府和交通部门为加大农村公路建设资金筹措力度，遵循交通部关于《农村公路建设资金使用监督管理办法》，出台了一系列政策和措施保障农村公路建设的顺利实施。除了对农村公路的直接补助之外，省政府还在投融资政策上对农村公路建设作了适度倾斜。如设立省农村公路建设资金专户，除争取车购税、国债和省财政资金的支持外，还规定从2004年1月1日起，将高速公路通行费提高10%，并将提高部分纳入省农村公路建设资金，专项用于农村公路建设。同时，根据不同地区的具体情况确立省补资金补助标准，实行“以奖代补”办法，调动地方配套资金的投入积极性，使农村公路得到了较快发展。

太仓路政人员根治违规占道经营顽疾

【2013年至今】

拓展内涵，转换动力稳步提升江苏公路发展品质

实施建设强富美高新江苏战略。十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标，与中国梦一起，成为引领中国前行的时代号召。党的十八大描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图。党的十九大提出了建设交通强国的宏伟目标。2011年，江苏省委省政府提出实施六大发展战略，建设更高水平小康社会，推进苏南地区有条件的区域率先进入基本现代化。2016年，江苏省委省政府把握“十三五”经济社会发展进入新常态、国家“一带一路”建设及长江经济带发展等重大战略加快实施新形势，提出以“五个迈上新台阶”为重点任务，以“八项工程”为主抓手，全面实施“七大战略”，着力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏，率先全面建成小康社会。

强化互联互通，提升质量效益。十八大以来，适应全省综合交通运输体系加速，尤其是高速铁路建设步伐显著加速的实际情况，江苏公路不断提升行业治理能力、提升行业服务能力、提升行业可持续发展能力、提升公路人的现代化素养，推动公路发展方式由规模速度型向质量安全效益型转变、由要素驱动型向创新驱动型转变、由管理主体为中心向以服务对象为中心转变，实现行业发展的转型升级，切实提升行业发展质量和效益，更好服务于全省经济社会发展需要和广大群众便捷出行。一是推进干线公路互联互通。加快干线公路线路省际和市际断头路建设步伐，加强与周边地区路网衔接，消除断头路和等级不匹配问题。新改建以集疏运功能为主的干线公路1346公里，高速公路互通、机场、铁路综合枢纽、沿海沿江港区均实现二级及以上公路全覆盖，一级及以上国省干线公路对省级以上开发区、4A级以上风景区的覆盖率分别达到98.5%、92.1%。江苏沿海开发先导工程——临海高等级公路全面建成通车，项目全长530公里，总投资182亿元，是江苏公路史上单体投资最大的工程。二是进行干线公路扩容提速。高速公路以京沪高速、宁合高速、江六高速、宁马高速等项目扩建为代表，开启了高速公路网络瓶颈路段扩容序幕。普通国省道探索服务于城际快速交通和兼顾城市功能的干线公路快速化改造，采用“地面+高架（隧道）”“主路+辅路”等方式，全省规划1300公里，已建成的500公里基本无平面交叉，实现快慢分离、各行其道、高效转换。三是实施农村公路提档升级。以单车道改造为双车道为主，同步实施农村公路现有危桥改造，加大实施农村公路生命安全防护工程，服务镇村公交开通和农村地区机动车快速增长服务，计划到2020年，所有行政村通达双车道四级公路，基本消灭现有农村公路危桥，基本消除县道、乡道，以及通镇村公交村道安全隐患。

美丽的昆山淀山湖环湖公路

“十年路面百年桥”，品牌优势进一步强化。“十二五”以来，全省公路工程共获得国家鲁班奖4项、詹天佑奖13项、国家级优质工程金奖4项、国家优质工程银奖9项、省部级公路优质工程奖近百项。一方面，跨江大桥建设保持世界领先水平。在之前已建成江阴大桥、南京二桥、润扬大桥、南京三桥、苏通大桥等一批世界级跨江大桥的基础上，又先后建成了崇启大桥、泰州大桥和南京四桥3座公路跨江大桥。泰州大桥被国际桥协授予2014年度杰出结构工程奖，破解了千米级多塔连跨悬索桥建设难题，是中国对世界桥梁技术的新贡献。另一方面，公路建设管理和建设质量水平继续保持全国领先。在公路路基和沥青路面施工等方面出台了一系列地方标准规范，特别是在全国率先解决沥青路面早期病害问题，沥青路面使用寿命大幅延长（南京二桥钢桥面铺装实现15年不大修）。高速公路工程质量优良率100%，竣工验收质量鉴定评分95分以上，运营路面平整度和构造深度指标衰减极小。普通国省道工程质量优良率超过98%，主要指标单点合格率保持在95%以上。

养护科学决策体系基本建成。CICS路面技术状况自动快速检测技术得到全面应用，实现了每年单向覆盖、两年双向循环，为科学分析决策提供了基础支撑。加强数据资源挖掘利用，定期开展路面技术状况评定分析，自主开发了养护数据分析评价与决策模型和省级养护投资效益模型，建成了全省统一的公路养护管理和决策平台。制定出台《江苏省公路养护科学决策工作手册》，基本建立了以路况水平、服务水平和资金需求、投资效益评估结果等因素为依据的公路养护科学决策机制，初步实现在最佳时间对最需要实施养护的路段采取最恰当的养护措施。同时，在省级路网检测评定基础上开展区域路网养护对策研究，并在南通、无锡、苏州进行试点，为科学确定年度养护项目路段、合理配置养护资金、构建养护工程项目库提供支撑。

溧阳大山口至瓦屋山旅游公路

宿迁泗阳站除雪车清理积雪

路网管理和应急保障能力进一步提升。完善省级路网管理与服务应急指挥中心功能，建立并巩固高速公路“一路三方”集中办公、联合调度、统一指挥的工作机制，强化信息互联互通，全省300多个公路管养节点统一纳入中心指挥调度范围。路网运行检测体系建设进一步加强，全省累计建成监控视频6317路，交通流检测设施863套，高速公路“可视、可测、可控、可服务”的路网运行监测体系已率先初步建成；突发事件应急处置能力进一步提升，全面建成77个普通国省道养护应急处置基地，高速公路清排障施救30分钟内到达率为92.69%，40分钟内到达率为98.11%，1小时疏通率为91.50%，2小时疏通率为98.25%。同时还统一规范了恶劣天气交通管制、危化品运输车辆交通事故处置，布控拦截等多项工作流程。

率先探索推进绿色循环低碳公路建设。宁宣高速公路创新集成应用了30余项节能减排新材料、新技术、新工艺，涉及路面工程、桥梁工程等9大项、32分项的指标项目全面完成，总节能量达到12.7万吨标准煤，减排二氧化碳27.6万吨，被交通运输部首批授予“绿色公路”称号。溧马高速公路荷叶山服务区作为全国首个高速公路节能减排示范工程，按照“低碳、节能、环保”的要求进行设计，采用了地源热泵、光伏发电、光导管及风光互补照明、屋顶绿化及雨水收集、污水处理回用系统等多项绿色节能环保技术。推行绿色养护模式，完成了《江苏省公路绿色养护技术节能减排综合效益研究》，厂拌热再生等节能减排、再生技术在养护大中修工程中的应用率达到35%以上，废旧沥青路面材料循环利用率达到100%。全面推广水泥路面公路白改黑充分利用碎石化技术，有效控制造价，减少固体废弃物对环境的破坏和粉尘污染。

回顾江苏公路40年来的发展历程，江苏公路以深化改革、创新发展为根本动力，转型升级、提质增效，在发展理念、体制、机制、政策和科技等领域取得了一系列重大成果，汇聚成了江苏公路发展的强劲动力，既铸就了江苏公路今日的辉煌，积累了丰富的经验，也为未来更好更快的发展提供了重要启示。