中非合作发展的先导作用与“一带一路”倡议

刘青建

内容提要 “一带一路”倡议为中国和亚非拉发展中国家的合作提供了一个包容性巨大的合作平台。它使21世纪初开始的中国与非洲国家全方位的合作扩展到亚非拉地区。中非合作发展的经验为 “一带一路”倡议下发展中国和亚非拉发展中国家的合作起到了先导作用。中非合作发展的先导作用主要表现在中国政府的主导作用，公共产品供给的大国责任，与合作对象的发展战略对接与互利共赢发展，以及政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通合作实践的示范作用。中非合作发展所取得的经验和成果不仅为中国“一带一路”倡议在沿线发展中国家的实施发挥了先导作用，而且为中非合作发展与“一带一路”倡议的顺利对接提供了先期经验。

关键词 中非合作发展；先导作用；“一带一路”

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.017

中国“一带一路”倡议为中国和亚非拉发展中国家之间的合作提供了一个巨大的包容性合作平台。中非合作发展具有创造性和历史意义的南南合作经验为 “一带一路”倡议下发展中国和亚非拉地区广大发展中国家的合作起到了先导作用。中非合作发展的先导作用具体表现在四个方面。

中国政府的主导作用

在中非合作发展中，中国政府的主导作用表现在其对外战略和对外政策中。21世纪中国政府先后出台了两个对非政策文件，为中非合作进行了战略定位、政策指导以及机制保障。2006年1月，中国政府发表了《中国对非洲政策文件》，提出了中国对非政策“真诚友好、平等相待、互利互惠、共同繁荣、相互支持、密切配合、相互学习，共谋发展”的总体原则和目标，确立了与非洲在四个方面、30个领域的全方位合作政策。[1] 2015年12月中国政府的第二个《中国对非洲政策文件》，总结了十年来中非合作的经验，并表示在新形势下，中国将秉持“真、实、亲、诚”的对非政策方针和正确义利观，推动中非友好互利合作实现新的跨越式发展。中国愿本着“非洲提出、非洲同意、非洲主导”原则，以积极、开放、包容的态度同其他国家及国际和地区组织加强协调与合作，在非洲探讨开展三方和多方合作，共同为非洲实现和平、稳定、发展作出贡献。[2]

中国政府的主导作用还表现在地方政府跟进中央政府的战略和政策，引导他们结合自己的发展实际选择具体实施领域，各个企业根据自己的实际情况，选择与自己经营领域相关的具体项目到非洲去开发并实施。中国政府以自己的诚信和全国各级政府的参与以及全民的行动，不断推动中非合作向更深入更广阔的领域发展。中国企业在中国政府“走出去”战略引领下，在非洲投资兴业，把中国的发展速度带进了非洲。中国各行各业也在中国政府的引领下，走进了非洲，如技术交流与合作、教育交流与合作、文化交流与合作等。

从“一带一路”倡议提出以来的发展进程来看，同样遵循的是中国中央政府主导的路径。2013年习近平主席提出“一带一路”倡议后，2014年“一带一路”倡议被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年的《政府工作报告》，并通过《丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路建设战略规划》，使建设“一带一路”成为国家重要的发展战略。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，2015年10月推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布了《标准联通“一带一路”行动计划（2015—2017）》，2017年6月12日国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》。2018年1月围绕推进“一带一路”建设新阶段的总体要求和重点任务，结合标准化工作实际，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布了《标准联通共建“一带一路”行动计划（2018—2020年）》。这些文件成为推进“一带一路”建设的指导性文件。

早在2016年4月29日，习近平主席在主持十八届中央政治局第31次集体学习谈到“一带一路”倡议时，就明确了中国政府的主导作用。习近平主席指出：“既要发挥政府把握方向、统筹协调作用，又要发挥市场作用。政府要在宣传推介，加强协调、建立机制等方面发挥主导性作用，同时要注意构建以市场为基础、企业为主体的区域经济合作机制，广泛调动各类企业参与，引导更多社会力量投入‘一带一路建设，努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。”[3]

2017年10月在中共十九大报告中，习近平总书记在总结过去五年的工作和历史性变革时，把实施共建“一带一路”倡议，举办首届“一带一路”国际合作高峰论坛作为“全面推进中国特色大国外交，形成全方位、多层次、立体化的外交布局，为我国发展营造了良好外部条件”的重要方面；在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的任务中明确把“一带一路”建设作为“推动形成全面开放新格局”的重点；并提出了将“积极促进‘一带一路国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力”作为“坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体”新时代中國的对外战略和政策。[4]

公共产品供给的大国责任担当

2000年建立的中非合作论坛是在非洲倡议、中国政府积极回应下建立和发展起来的。在两个《中国对非洲政策文件》的指导下，中国政府通过三年一次的中非合作论坛机制不断出台合作新举措，并以后续行动计划切实保障合作举措的实施与效果。中国相关部门及其机构在这些政策文件及行动计划的指导下，建立了相应的合作机制，如中非经济部长论坛、教育部长论坛、企业家论坛、智库论坛、青年论坛等，全面落实中国政府在中非合作论坛会议中所提出的各种创意，以及中国政府所做的各项承诺。不仅如此，在具体合作领域，中国政府还建立了各种合作机制，以保障合作的顺利进行。例如，经过十几年的发展，中非农业合作建立了比较完善的合作机制，并用项目的形式实现和完成了双方的合作。具体项目包括：商务部援外司援非项目、农业部国际合作司项目、教育部中非大学合作项目、外交部中非联合研究交流计划项目、国家自然科学基金委国际合作局南南合作项目、科技部国际合作司南南合作项目、中非发展基金、中非粮食基金项目。

与中非合作论坛机制构建不同的是，“一带一路”倡议首先是由中国领导人提出来的。由于该倡议是一个包含了众多不同制度、不同发展水平国家的合作倡议，因此，该倡议提出之后，中国领导人就在各种国际场所不断宣传和推进“一带一路”倡议，以平等合作的诚意实现政策沟通，从而赢得了“一带一路”沿线许多国家的认同，并积极参与到与中国“一带一路”发展战略的对接之中。在赢得了全球100多个国家和国际组织积极支持和参与之后，中国政府于2017年5月14日主持召开了“一带一路”国际合作高峰论坛，从而构建起“一带一路”国际合作的平台。在此次会议上，习近平主席宣布，中国将设立“一带一路”国际合作高峰论坛后续联络机制，成立“一带一路”财经发展研究中心，“一带一路”建设促进中心，同多边开发银行共同设立多边开发融资合作中心，同国际货币基金组织合作建立能力建设中心。[5]“一带一路”倡议成为新时代中国向国际社会提供的公共产品，体现了中国的大国责任担当。

发展战略对接与互利共赢发展

中非合作发展的先导作用还表现在，从与非洲的发展对接到与“一带一路”沿线发展中国家的发展战略对接；从满足非洲发展的需要到满足“一带一路”沿线发展中国家发展的需要。

2013年在习近平主席提出 “一带一路”倡议之前的5月，非洲联盟第21届首脑会议提出了非洲《2063年议程》。“一带一路”倡议和非洲《2063年议程》在同一年内提出无论对中国还是对非洲都具有非常重要的意义。非洲《2063年议程》提出后，中国政府就开始研究非洲《2063年议程》所提出的非洲发展目标，在中非合作中根据这些目标确定合作项目。2015年12月中非合作论坛约翰内斯堡峰会发布的《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》明确指出，“积极探讨中方建设‘丝绸之路经济带和‘21世纪海上丝绸之路倡议与非洲经济一体化和实现可持续发展的对接，为促进共同发展、实现共同梦想寻找更多机遇”。[6]

在对非合作中，中国政府始终奉行独立自主的和平外交政策，尊重非洲国家和人民所选择的发展道路，绝不以牺牲非洲国家的利益为代价来发展自己。如21世纪初，在安哥拉需要发展资金、技术时，中国不顾西方的各种诟病帮助安哥拉渡过了发展初期所面临的难关。中国与安哥拉的合作，不仅使安哥拉政府获得了重建资金、技术、人才和人力等多方面的支持和协助，赢得了经济发展，稳定了国内政局，惠及了普通百姓，而且保证了其外交的独立自主。与中国企业的合作，使安哥拉逐步建立起本国的石油工业体系，推动了安哥拉基础设施建设的全面改善，促进了安哥拉在农业、渔业、电信业乃至居民住宅等领域的迅速发展，实现了国家重建并带动其经济的提升。当安哥拉实现发展之后，又选择了其他合作伙伴，中国政府和企业也欣然接受。这展现了中国的大国担当和胸怀，体现了中国的正确义利观和“真、实、亲、诚”的合作理念。这样的实例在中非合作中不胜枚举。

中国在推进“一带一路”建设的过程中，成功实现了与沿线一些发展中国家发展战略的对接。这些对接包括哈萨克斯坦的“光明之路”、土耳其的“中间走廊”、蒙古的“草原之路”、越南的“两廊一圈”、印尼的“全球海洋支点战略”以及“中俄蒙经济走廊”和“万里茶道”等等。中国同老挝、柬埔寨、缅甸等国的规划对接工作也全面展开。中国同40多个国家和国际组织签署了合作协议，同30多个国家开展了机制化产能合作，同60多个国家和国际组织共同发出推进“一带一路”贸易畅通合作倡议。与“一带一路”沿线发展中国家的发展战略对接必将推动这些国家的经济发展，同时，也将有利于中国的进一步发展。

“五通”合作实践的示范作用

“一带一路”倡议提出的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等五大合作重点，在中非合作中已经践行多年。

在政策沟通方面，中国和非洲领导人频繁的高层互访是双边政策沟通的最高渠道。2013年，习近平就任国家主席后首次出访的国家就是非洲国家。2015年12月习近平主席再次访问了非洲。2018年中国两会结束后仅两周时间内就有三位非洲领导人访问了中国。[7]中非合作論坛已经成为中国与非洲国家多边政策沟通的重要平台。自2000年设立以来，中非合作论坛已举行了六届会议，会议期间和会议前后中国和非洲各国的高层官员都要进行持续不断的政策沟通，确立每次论坛的主题和此后三年的合作规划。2018年将举办的第七届中非合作论坛会议是在北京举行的第二次领导人峰会。中非领导人将再次聚首北京，共商中非友好合作大计，规划新时代中非合作蓝图，出台引领中非合作发展的重大举措。

在设施联通方面，中非的设施联通既包括传统的公路、铁路、航空、航运等领域的联通，也包括电力、电信、邮政等新领域的联通。在传统的基础设施建设上，截至2016年初，中国帮助非洲建立了16座机场和航站楼、20座桥梁、12个港口、68个电站、77个体育场、16座议会大厦、38座政府大楼、9个会议中心。2017年5月中非合作建设的蒙内铁路正式通车。在电力、电信领域，中国为尼日利亚发射首个通信卫星，为津巴布韦建立高性能的超级计算机中心，帮助许多非洲国家发展数据库，中国的智能手机为非洲人的通讯提供了方便。

在设施联通的基础上，中国还通过建立产业园区和农业示范中心为非洲的工业和农业现代化发展奠定基础。“目前中国在非洲建成、在建或筹建的产业园约有近100个，其中30多个已经开始运营。”“产业园建设业已成为目前和今后一个时期非洲工业化及中国对非经贸合作，特别是产能合作的重要载体，契合中国‘一带一路倡议精神和非洲‘2063年议程战略目标，符合中非双方的利益诉求。”[8]例如，中国在非洲建立了农业企业、各类农场和农业技术示范中心，为非洲农业现代化打下了基础。中国在非洲建立了23个农业示范中心，派遣专家1700人，农业技术人员1万多人次。农业示范中心为非洲培养了大量的农业技术人员。中国湖北棉业公司在马拉维投资3万美元，以公司加农户模式开展棉花生产和加工，帮助农户种植棉花，使当地十万农户受益，还增加了该国出口创汇。棉业公司还在该地建立了“中国援马农业技术示范中心”，在区、片、村三个层次上采取多种形式传授农业种植技术，为解决当地农民脱贫问题和农业发展服务[9]。

在贸易畅通方面，中非贸易快速增长，从2001年的108亿美元增長到2017年的1697.5亿美元，其中2014年最高时曾达到2220亿美元。中非贸易快速增长得益于贸易畅通和双边贸易的互补性。

在资金融通方面，中国向非洲提供了大量的援助和投资。据2017年《非洲投资吸引力报告》的数据，2005年以来，中国已经在非洲投资了293个外国直接投资项目，投资金额高达664亿美元，创造就业岗位超过13万个。2016年中国对非洲新增直接投资达到32亿美元，涉及工程建设、制造业、服务业、矿业、农业及基础设施等众多领域。[11]据商务部西亚非洲司的数据，仅2016年，中国对非洲非金融类直接投资流量达33亿美元，同比增长14%，覆盖建筑业、租赁和服务业、采矿业、制造业、批发和零售业等领域。[12]

在民心相通方面，中非丰富多彩的民间文化交流、中非学者互访、中国对非洲政府官员、工程技术人员、中小学教师的培训以及不断增加的来华学习的非洲留学生为民心相通搭建了桥梁。2000年以来，中国为非洲兴建学校200多所，来华留学人员逐年剧增，到2015年为非洲培养各类人才13万人次。

在中非发展合作中，中非领导人频繁互访和三年一届的中非合作论坛会议实现了中非之间的政策沟通，中国在非洲的大量基础设施建设创造了设施联通，中非贸易快速增长得益于贸易畅通，中国给非洲提供的援助和大量投资有利于资金融通，中非丰富多彩的民间文化交流为民心相通搭建了桥梁。可见，“一带一路”提出的五大合作重点已在非洲初见成效，并为中国与“一带一路”沿线发展中国家的五通合作提供了极好的范例，也为未来与亚非拉国家深化五通合作积累了丰富的经验。

总之，中非合作发展所取得的经验和成果不仅为中国“一带一路”倡议在沿线发展中国家的实施发挥了先导作用，而且也为中非发展合作与“一带一路”倡议的顺利对接提供了先期经验。它将促推中非发展合作与“一带一路”倡议的顺利对接，实现中非共同发展的目标，同时，也将增强中国与亚非拉发展中国家共同把“一带一路”建成和平之路、繁荣之路、开放之路、创新之路、文明之路的信心和决心。

【本文系国家社会科学基金重大项目“中国对非洲关系的国际战略研究”（项目号：15ZDA066）的阶段性成果】

（作者系中国人民大学国际关系学院教授）

（责任编辑：魏银萍）

[1] 《中国对非洲政策文件》，载《人民日报》，2006年1 月13日。

[2] 《中国对非洲政策文件》，http：//news.xinhuanet.com/2015-12/05/c_1117363276.htm.

[3] 习近平：《推进“一带一路”建设，努力拓展改革发展新空间》，载《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社有限责任公司，2017年版，第501—502页。

[4] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》，2017年10月28日。

[5] 习近平：《携手推进“一带一路”建设》，载《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社有限责任公司，2017年版，第516页。

[6] 《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1323144.shtml

[7] 他们是喀麦隆总统比亚、纳米比亚总统根哥布、津巴布韦总统姆南加古瓦。

[8] 于明飞、刘畅：《非洲黄皮书，<非洲发展报告（2016-2017）>发布会召开》， http：//world.people.com.cn/n1/2017/0829/c1002-29501796.html.

[9] 2017年9月9日笔者在马拉维首都利隆圭参加国际会议期间，在中国驻马拉维大使馆王世廷大使的安排下，参观了该农业技术示范中心。笔者看到在该国缺水的凉干季节，其农村一片荒凉，但该示范中心却郁郁葱葱，水稻、玉米、棉花、黄豆、绿豆等农作物丰收在望，各种蔬菜长势喜人。它的示范作用不言而喻。

[10] 根据中非合作论坛网提供的数据整理。http：//www.focac.org/chn/zfhzsgll/.

[11] 梁靖雪：《<非洲投资吸引力报告>称：中国对非投资创下新纪录》， http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201705/09/t20170509_22628490.shtml.

[12] 商务部西亚非洲司：《2016年中国对非洲投资数据统计》， http：//xyf.mofcom.gov.cn/article/date/201702/20170202520441.shtml.