政府债务管理

一、中央政府内债

根据全国人大批准的2017 年中央预算报告，财政部进一步深化国债管理制度改革，完善国债市场机制，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，有效实施积极财政政策，年末国债余额控制在全国人大批准的限额以内。

（一）2017 年国债筹资情况

1.总体情况。按照2017年国债发行方案，全年预计筹资29333.38亿元，其中弥补中央财政赤字15500亿元，偿还以前年度发行并于2017年到期的国债本金13833.38亿元（不含特别国债）。执行情况是：2017年发行国债40096亿元，扣除年内发行年内到期的短期国债4290.13 亿元，筹资35805.87 亿元，比预计筹资额增加6472.49亿元。主要原因是6963.78亿元到期特别国债通过滚动发行完成兑付，增加了筹资额，此外还有根据库款管理情况主动减发国债以及储蓄国债提前兑付等因素。从发债节奏看，一季度发行4908.85亿元，占全年实际发行额的12.2%，保持在当季国债到期还本额4982亿元以内；二、三、四季度分别发行9378.55亿元、16192.22亿元、9616.38亿元，占比23.4%、40.4%、24%。从筹资结构看，记账式国债筹资32306.96亿元，储蓄国债筹资3215.28亿元，举借外债283.63亿元，分别占全年实际筹资额的9%、90.2%、0.8%。记账式国债是国债筹资的主力品种，面向全社会各类投资者发行，可以流通转让；储蓄国债主要是为满足个人投资者需求面向居民发行，不可流通转让。

2.记账式国债筹资情况。2017 年，发行记账式国债144次，发行额36597.09 亿元，筹资32306.96 亿元，筹资占比较上年增加3.3 个百分点，自2008 年以来占比首次超过90%；平均发行期限7.79 年，分别比2015 年、2016 年延长0.67 年、1.24 年；平均发行利率3.51%，分别比2015 年、2016 年提高0.47 个、0.95 个百分点。记账式国债包括关键期限国债、非关键期限国债以及特别国债。（1）关键期限国债筹资情况。关键期限国债包括1 年、3 年、5 年、7 年和10 年等5 个期限品种，2017 年发行62 次关键期限国债（含2 次随卖国债），筹资18617.7亿元，占记账式国债筹资额的57.6%。平均发行利率3.49%，比上年提高0.89个百分点，筹资成本有所升高。（2）非关键期限国债筹资情况。非关键期限国债包括91 天和182天短期国债、2年中期国债、30年和50年超长期国债。2017 年发行77 次非关键期限国债（含61 次短期国债），筹资6725.26 亿元，占记账式国债筹资额的20.8%。短期国债平均发行利率明显上升，达到3.18%，比上年提高1.05个百分点。50 年期国债平均发行利率稳中有升，达到4.23%，比上年提高0.63 个百分点。（3）特别国债筹资情况。2017 年财政部对当年到期的6963.78 亿元10 年期特别国债采取滚动发行的方式，完成兑付工作。全年共发行5 次特别国债，筹资6964亿元，占记账式国债筹资额的21.6%。其中：定向发行2 次，金额6000 亿元，7 年期4000 亿元，10 年期2000 亿元；公开发行3 次，金额964 亿元，9—11 月每月发行一次，金额分别为360 亿元、340 亿元、264 亿元，均为5年期。

3.储蓄国债筹资情况。2017 年发行18 次储蓄国债，包括8 次凭证式国债和10 次电子式国债，发行额3215.28 亿元，筹资3215.28 亿元，占全年实际筹资额的9%，比上年减少2.9 个百分点，自2008 年以来占比首次低于10%；平均发行期限4.08 年，分别比2015 年、2016 年延长0.2 年、0.08 年；平均发行利率4.05%，比2015 年降低0.67 个百分点，与2016年持平。2017 年，储蓄国债品种保持凭证式国债和电子式国债，期限保持3 年、5 年期，但凭证式国债和5 年期国债筹资占比分别比上年提高2.5 个、4 个百分点；3 年、5 年期发行利率分别达到3.9%和4.22%，主要是综合考虑定期存款实际执行利率、保本理财产品收益率及储蓄国债销售情况，6 月、7 月份3 年期和5 年期储蓄国债利率分别累计上调0.1个、20.05 个百分点，但处于2011 年以来的较低水平；全年实际发行额较上年增加32.64 亿元，占计划发行额的比例为87.4%，比上年降低12.1 个百分点，主要是受保本型理财产品收益率上行等因素影响。

（二）国债余额规模及结构。自2006 年实施国债余额管理以来，国债余额稳步增加，国债负担率保持在20%以内，债务风险总体可控。2017 年国债余额增加14703.4 亿元，年末余额134770.15 亿元，在全国人大审批的年末国债余额限额141408.35 亿元以内。其中储蓄国债11642.27 亿元、记账式国债121805.16 亿元、外债1322.72 亿元 。2017 年中央财政赤字率1.9%，国债负担率16.3%。

2017 年国债余额结构具有以下特点：一是品种结构稳定。内债余额占年末国债余额的99.02%，其中储蓄国债占8.6%，记账式国债占90.4%；外债占1%，与上年相比记账式国债占比略有上升。二是剩余期限略有延长。平均剩余期限为7.47 年，比上年延长0.22 年。其中储蓄国债剩余期限为2.2 年，比上年延长0.03 年；记账式国债剩余期限为8.02 年，比上年延长0.22 年。三是投资者结构总体稳定。储蓄国债全部为个人持有。记账式国债绝大多数由机构投资者持有，其中商业银行持有比例最高，占记账式国债余额的66.9%，比上年降低0.2 个百分点；人民银行持有13.7%，比上年降低1.4 个百分点；基金类机构、境外机构分别持有5.8%、5%，比上年提高2.5 个、1.1 个百分点。

按照2017 年末国债余额测算，2018-2027 年国债到期还本总额为84026.39 亿元（不含外债），占2017 年末国债余额的62.4%。在这10 年内，偿债分布大体均衡，其中剩余期限在1 年及以下的占15.7%，1 年至5 年（含5 年）的占59%，5年至10 年（含10 年）的占25.3%（见图1）。2022 年国债到期还本额相对较大，主要原因是2007 年发行的15 年期特别国债将于2022 年到期。

图1 2018—2027 年国债到期还本分布

（三）国债市场运行分析。我国国债市场以银行间市场为主、以交易所市场和柜台市场为辅，交易方式主要包括现货交易、期货交易和回购交易等。2017 年，记账式国债现货交易13.26 万亿元，比上年增加0.33 万亿元；国债期货成交14.08 万亿元，比上年增加58.2%。国债市场运行总体良好，主要呈现以下特点：

一是国债现货交易量小幅上升，但流动性略有下降。2017 年，国债现货交易量较上年增长2.6%，其中银行间市场现货交易量13.07万亿，占现货交易总额的98.6%，同比增长5.8%。但是衡量市场流动性指标的换手率，即现货交易量占年末记账式国债余额的比率为1.09，比上年降低0.11。主要原因是2017 年债券市场收益率持续上行，机构交易热情有所下降，同时，鉴于配置资产时持有国债面临的利率风险较小，机构在投资方式上以持有为主交易为辅。

二是国债收益率震荡上行。以2017 年1 年和10 年期国债市场全年走势为例，1年期国债收益率3-6月份快速上升，6月份达到高点，7月份短暂回落后持续上升至年末最高点；10年期国债收益率分别在2月、5月和11月份出现三次波峰型上涨，并于11月份达到最高点（见图2）。国债收益率走高，市场流动性风险加大，主要原因是：宏观经济好于预期、资金面持续紧平衡状态，以及主要发达国家国债收益率上行。

图2 2017 年1 年、10 年期国债发行利率及市场收益率

三是国债收益率曲线呈现平坦化趋势，个别时点出现收益率倒挂现象。2017 年，国债收益率曲线短端上升幅度超过长端，曲线趋于平坦。1 年期国债收益率年末比年初上行104 个基点，10 年期国债收益率年末比年初上行77 个基点。10 年期与1 年期国债利差从年初的36 个基点缩小至年末的9 个基点，收益率曲线趋于平坦化（见图3）。在6 月及12 月，1年期国债收益率一度超过10 年期国债，年内部分其他期限国债收益率也出现倒挂现象，反映市场资金面偏紧，市场对未来经济预期存在分歧。

图3 2017 年国债收益率曲线单位：%

四是国债期货与现货联动密切，期现货收益率存在差异。我国于2013 年、2015 年相继推出5 年期、10 年期国债期货，为债券市场提供了重要的利率风险管理工具，有利于促进国债价格发现，改善现货市场流动性。2017 年国债期货与现货收益率走势基本一致，如1 月中旬，在国债收益率大幅上升期间，国债现货价格大幅下跌，国债期货几近跌停。同时，由于国债期货与现货市场参与主体不尽相同，商业银行、保险公司等国债主力投资者不能开展国债期货交易等，国债期货收益率与现货收益率之间存在一定差异。

（四）2017 年国债管理主要工作

1.圆满完成国债筹资任务和兑付工作。根据中央财政赤字和借新还旧因素，结合国库现金流量预测和国债市场情况，科学测算2017 年预计筹资额，及时向国务院上报国债发行方案，年初向社会公布全年和一季度国债发行计划，每季度末及时公布下季度国债发行计划。2017 年，继续保持储蓄国债3—11 月按月发行安排，关键期限国债每月发行一次节奏和新发一次、续发两次操作，按周滚动发行91 天国债，按月滚动发行182天国债，增加2年、30年期国债发行次数，全年发行国债169 次，以合理成本圆满完成国债筹资任务，并按时准确办理到期国债兑付。

2.进一步完善国债发行管理机制。一是深化记账式国债发行市场化改革。优化招标参数设置，完善记账式国债招标发行规则。推进银行间市场开展国债预发行工作，促进国债一、二级市场价格衔接。完善2 年期国债续发行机制，健全国债收益率曲线。二是完善储蓄国债发行管理机制。主动应对利率市场化新形势，定期收集分析个人金融产品利率，合理确定储蓄国债发行利率，完善定价机制。调整承销团成员申请电子式国债机动代销额度的单笔上限，便利承销团成员抓取额度，完善发行额度管理机制。新增4 家电子式国债网上银行销售成员，扩大储蓄国债网上银行销售范围。

3.平稳启动并有序开展国债做市支持操作。为进一步提高国债二级市场流动性，完善国债收益率曲线，更好地发挥国债定价基准作用，财政部会同人民银行在2016 年制定国债做市支持相关制度的基础上，2017 年平稳启动并有序开展国债做市支持操作。一是印发《国债做市支持操作现场管理办法》《财政部关于国债做市支持操作总预算会计账务处理的通知》等制度，完善国债做市支持制度体系。二是完善国债管理信息系统，开发国债做市支持系统功能。三是顺利开展国债做市支持操作。2017 年6 月，开展首次国债做市支持操作，并按照每月一次的操作频率，推动该项操作逐步进入常态化，全年开展随买、随卖操作7 次，操作额65 亿元。受到金融机构广泛好评。

4.顺利完成特别国债“过桥”操作和公开发行工作。经全国人大常委会批准，财政部2007 年发行特别国债筹资15500 亿元，期限为10 年和15 年，作为中国投资有限责任公司资本金。为保证2017 年到期特别国债兑付，财政部按照“财政债务总额不变、人民银行资产负债表不变、相关金融机构资产负债表不变、市场流动性不变”的要求，采取滚动发行方式。对人民银行持有的6000 亿元特别国债的兑付，在到期当日财政部向有关银行定向发行6000 亿元特别国债，同时人民银行面向有关银行开展公开市场操作，金额6000 亿元。对社会投资者持有的963.78 亿元特别国债的兑付，面向记账式国债承销团成员公开发行5 年期特别国债，金额964 亿元。

二、地方政府债券

2017 年，按照党中央、国务院有关实施积极财政政策、防范化解金融风险决策部署，财政部着力规范地方政府举债行为，积极完善地方政府债券（以下简称地方债券）发行管理制度，地方债券发行总体平稳有序，对于有效防范地方政府债务风险、保障地方经济平稳健康发展等发挥了重要作用。

（一）发行基本情况。2017年，36个省（自治区、直辖市、计划单列市，以下简称省份）共发行地方债券43580.94亿元，其中，新增债券15906.81 亿元，置换债券27674.13 亿元。新增债券中，发行一般债券7969.54 亿元，完成新增一般债券限额的98.9%；发行专项债券7937.27 亿元，完成新增专项债券限额的99.2%。按发行方式区分，采用公开发行、定向承销方式分别发行地方债券32470.9亿元、11110.04 亿元。

（二）发行主要特点及成效

1.定价市场化程度稳步提高。2017 年，地方债券利率水平与国债利率水平的差异明显扩大，地方债券利率与其市场定位的匹配度提高。全年公开发行的地方债券平均发行利率为3.93%，比同期限国债收益率平均高35 个基点，同比扩大20 个基点。地方债券地区间差异逐步显现，不同地区地方债券与国债利差进一步分化，北京、浙江等少数省份部分期次债券与国债利差不足10 个基点，而内蒙古、黑龙江部分期次债券与国债利差超过70 个基点。

2.发行渠道进一步拓宽。在继续发挥银行间市场发行渠道作用基础上，稳步推进上海证券交所（以下简称上交所）、深圳证券交所（以下简称深交所）发行地方债券工作。全年在沪深交易所共发行地方债券10241.98 亿元（上交所8767.65 亿元，深交所1474.33 亿元），同比增加33 倍；指导交易所首次实现向个人投资者分销地方债券，全年共分销1.2 亿元，较好发挥了交易所对证券公司类金融机构的动员作用和对个人投资者的辐射作用，一定程度上增加了应债需求，保障了地方债券顺利发行。

3.发行节奏平稳有序。2017 年，财政部进一步加强对各地发债工作的指导，各地按照均衡性原则安排发债进度，做到了每季度发行量不超过全年发行量的30%，有效避免了集中“扎堆”发行，实现了地方债券发行与国债发行的平稳衔接，有效维护了债券市场稳定，为防范金融风险发挥了积极作用。

4.地方债券品种进一步丰富。会同国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，会同交通运输部印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，丰富地方政府专项债券品种，深化财政金融互动，保障重点领域合理融资需求，推出土地储备等项目融资收益自求平衡专项债券，全年28 个省份发行土地储备专项债券2406.98 亿元，12 个省份发行收费公路专项债券440.04 亿元，深圳市试点发行了轨道交通专项债券20 亿元，更好地满足了投资者对地方债券的多样化需求。

（三）采取的主要措施

1.完善地方债券发行制度。印发《关于做好2017 年地方政府债券发行工作的通知》，进一步优化地方债券发行制度安排，指导各地规范开展地方债券发行管理工作。同时印发《开展地方政府债券续发行业务试点操作指南》等制度文件，初步建立地方债券续发行制度框架，并指导云南、广东、四川、广西、河南5 个省份开展地方债券续发行业务试点，增加了单只债券规模，促进了二级市场流动性的提升。

2.提升地方债券发行市场化水平。指导地方财政部门增强市场化意识，严格按照市场化、规范化原则做好地方债券发行相关工作，严禁地方财政部门在债券发行中通过“指导投标”“商定利率”等方式干预地方债券发行定价，增强市场在地方债券发行定价中的决定性作用。

3.拓宽地方债券质押功能。积极推动交易场所完善地方债券质押式回购安排，全年质押式回购规模约为30.4 万亿元，同比增加2.7 万亿元。鼓励地方财政部门在地方国库现金管理中更多接受地方债券作为质押品，并积极推动人民银行在相关货币政策操作中更多接受地方债券作为质押品，将地方债券纳入自动质押融资业务质押债券范围，进一步拓宽了地方债券的质押功能，促进了地方债券流动性改善。

4.推动投资主体多元化。鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构，全面参与各政府债券发行系统债券的承销工作，鼓励具备条件的地区在上海等自由贸易试验区发行地方债券，吸引外资金融机构更多地参与地方债券承销，研究推进地方债券银行间市场柜台业务，便利非金融机构和个人投资地方债券，促进投资主体多元化程度不断提升。

（四）强化监管，坚决制止地方违法违规或变相举债融资

1.完善地方政府债务监管政策。会同发展改革委、人民银行等部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，坚持问题导向，依法设定“正面清单”和“负面清单”，严禁地方政府借融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，初步实现了对地方政府主要违法违规融资担保方式的监管政策全覆盖。

2.构建日常化常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，授予专员办就地查处的权力，发挥专员办属地监督优势，建立发现一起、查处一起、问责一起的监督机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

3.定期核查违法违规融资担保问题。2017年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，针对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持地方政府债务监督高压态势。

4.加大惩处违法违规行为工作力度。敢于亮剑，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请相关地区省级政府和中央部门核实情况、严格依法处理，相关责任人被给予撤职、行政降级、罚款等处分，及时防止风险扩散。并公开通报典型违法违规案例，已分10批公开通报部分地区和金融机构违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政。

三、境外本外币国债

截至2017 年底，我国累计境外发行本外币债券89 笔，折合金额410.19 亿美元，包括2009 年至2017 年在境外发行的1810 亿元人民币国债，债券余额174.89 亿美元。2017 年我国境外人民币国债发行和管理的主要情况：一是成功在港发行20 亿美元主权债券。时隔13 年，中国首次在离岸市场发行美元主权债券，受到国际投资者热烈追捧，认购倍数超过11 倍，发行价格接近发达国家水平。此次发行取得了最低发行利差、最低票面利率、最低收益率三项历史记录，有力回应了评级机构对中国主权评级的调整。二是顺利在港发行140 亿元人民币国债。在香港发行人民币国债，是中央提出的重要惠港措施之一。财政部结合香港市场形势和需要，在人民币存款规模下降、市场利率攀升、债券发行规模减少等市场压力下，认真分析香港市场形势，研究细化具体发行方案，于6月、11月分别顺利发行了70亿元人民币国债。三是归口统计监测地方政府外债水平。根据各地财政部门报送的统计数据，对2016 年度地方政府外债基本状况和主要监测指标进行了统计分析和风险监测，提出了进一步改进地方政府外债管理的建议。总体看，地方政府外债规模保持平稳，债务风险基本可控。

四、国际金融组织和外国政府贷款

(一)我国利用国际金融组织和外国政府贷款基本情况。截至2017 年底，我国利用国际金融组织（包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行、新开发银行、欧佩克基金、北欧投资银行）和外国政府贷款累计承诺额1690 亿美元，累计归还贷款本金775.1 亿美元，债务余额（已提取未归还贷款额）559.77 亿美元。贷款用于支持我国3686 个项目，涉及大气污染防治、节能环保、交通、能源、城建、农业、教育、卫生等领域。具体情况见下表：

单位：个/亿美元

（二）完善多双边贷赠款业务制度建设。围绕新颁布的《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》，推进配套管理制度的制定与修订工作，先后出台《国际金融组织和外国政府贷款项目前期管理规程（试行）》《国际金融组织和外国政府贷款赠款项目财务管理办法》等。举办全国范围的政策培训，指导地方财政部门做好政策实施。与此同时，根据国务院“双随机、一公开”的要求以及《财政部门监督办法》等规定，按照《财政部随机抽查工作细则》相关要求以及部内其他8 类随机抽查事项的做法，编制了《国际金融组织和外国政府贷款赠款资金管理随机抽查事项清单》，并经批准列入财政部随机抽查事项清单。

（三）加强债务管理工作。

1.加强债务风险管理。一是为进一步规范管理财政部转贷给中央企业和金融机构等使用的统借自还贷款项目（简称中央项目），有效防范债务风险，补充完善了中央项目债务风险防控指导原则，明确金融机构、中央企业借用国际金融组织和外国政府贷款必须提供还款保证，以及保证方式和额度等要求，从贷款申请环节筑牢防范中央项目债务风险的“防火墙”。二是将国际金融组织和外国政府贷款质押业务纳入中债担保品服务管理系统，依托该管理系统实现了质押券的市值监测、自动增补、置换等动态管理。三是严格按照《预算法》要求及财政部相关规定监督2017 年地方政府外贷的实际提取使用规模、债务限额调整情况，以及地方政府负有直接偿还责任贷款的预算管理落实情况。

2.做好对外还款工作。及时足额向世行、亚行、新开发银行、国际农发基金和欧洲投资银行等国际金融组织以及联合融资银行还款150 笔,合计金额约35.2 亿美元，切实维护了我国对外信誉。由于按时偿还贷款，全年累计获得贷款利费减免1291万美元，其中世行贷款利费减免1066万美元，亚行贷款利费减免225 万美元。

3.加大债务回收与清收工作。严格按照转贷协议回收各省（区、市）及项目单位的贷款债务，全年共向各地财政部门和项目单位开具付款通知1180 余份，涉及金额约合25.3亿美元。同时，大力开展拖欠债务清收追缴工作。一方面防范新增欠款，综合采用债务拖欠情况与新项目审批、利费减免奖励挂钩等奖惩措施，使债务风险防范关口前移，增强了地方单位对债务管理的主动性和风险防范意识，有效控制了新增欠款。另一方面积极解决历史债务，加强催欠工作，累计收回欠款约合2427 万美元。此外，还会同进出口银行开展了外国政府贷款历史债务情况调研，厘清了拖欠总规模、拖欠原因、债务人及担保人还款能力等情况，为下一步工作打下基础。

（四）进一步完善国际金融组织和外国政府贷款债务管理信息系统功能。该系统正式运行以来，实现了全国财政系统国际金融组织贷款债务管理信息收集、自动汇总、分析及信息共享功能。在此基础上，着重设计完善了外国政府贷款债务管理模块和政府债务限额管理模块，外国政府贷款债务相关数据的收集、核对等基础性工作也已基本完成。同时，增加了债务核销模块的岗位制衡功能及欠款首页提示功能，进一步提高了国际金融组织和外国政府贷款债务管理工作效率和数据准确性。为指导地方财政部门更好地使用该系统，于9 月在西安举办了专题培训，就该信息系统的功能设计、操作使用等问题进行了讲解和交流。