论加强学校内部控制建设的重要性

张晓斐

摘要：如何适应教育管理体制改革，加强学校内部控制管理，充分发挥资金的使用效率，提高教育经费使用效益，是学校财务管理人员探索的重要课题。文章针对学校内部控制的现状和存在的问题提出了对策和建议。

关键词：学校；内部控制；对策

近年来，随着经济社会的发展，为了满足日益增加的社会生源，学校一批批的在新建，原有的学校也逐步扩建成规模庞大的集团校，公办学校与企业共同合作办学，在教育事业蓬勃发展的当下，学校的内部管理控制也暴露出一些问题，这样会阻碍学校实现既定的管理目标，根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），健全和完善学校内部控制制度，建立起由“内控环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素”组成的内部控制管理系统，保证学校的经济活动能够合法合规，资产有效使用以及安全得到保障，真实反映完整的财务信息，有效防范腐败舞弊现象，提高教育经费使用效益、争取以合理的成本实现更为有效的控制，促进学校持续健康发展已成为学校管理工作的当务之急。

一、学校内部控制管理应坚持的原则

内部控制设计的原则是学校进行内部控制管理工作的准绳，体现了整个内部控制系统的特点，学校在具体实施内部控制管理中应当坚持以下几个原则。

（一）全面性原则

内部控制要贯穿各项经济活动业务和管理活动，在流程上应当渗透到决策、执行和监督的全过程，组织层次的全面性，即内控设计要覆盖学校所有相关工作人员，包括单位负责人都要参与内部控制建设工作。

（二）重要性原则

重要性原则是指学校内部控制要在兼顾全面控制基础上突出重点，应当关注学校重要业务与事项和经济活动的重大风险，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。

（三）制衡性原则

制衡性原则指学校内部的组织结构和权责分配应当要符合内部控制的基本要求，确保不同部门、职责分工、业务流程等方面有利于形成相互制约和相互监督，将岗位责权利清晰地划定也是控制风险，解决问题的重要前提。

（四）适应性原则

适应性原则指内部控制应当符合国家有关规定，按照学校的办学规模、特点等实际情况，并随着外部环境的变化、学校经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。不同的学校规模特点不一样，目标也不一样，因其自身各种不同而面临着不同的风险，必须建立一套与自身特点相适应的内控体系，只有这样，才能有针对性地控制这些风险，实现目标。

二、学校内部控制建设存在的问题

（一）学校管理层对学校内部控制的重要性认识不足

学校管理者大多数只注重教学、科研等工作，对学校的财务及资产管理不够重视，缺乏内部控制管理观念，对学校内部控制建设认识不足。有的学校聘请第三方公司来制定学校内部控制制度，比照内控评价指标进行自评，应付内控评价工作，对内部控制建设这一长期重要的工作缺乏认识；有的学校领导认为内部控制会限制他们分管的事务，减少他们的权力，即使是制定了内部控制制度，没有人去抓落实，也仅是纸上谈兵，这些事实反映出有相当一部分学校的管理层还没有真正认识到内控对于学校管理工作的重大意义。

（二）忽视内部控制制度的建设，使得内部控制制度不健全，较为薄弱

部分学校忽视内部控制制度的建立和实施，虽然建有内部控制制度，但不完善。部分学校的内控牵头部门并没有开展内部控制专题培训及宣传，教职工并不了解内部控制在日常工作中的作用。学校的资产、收费等内部控制制度虽然已经建立，但资产管理没有责任到人，没有明确是按使用人管理还是由资产管理员管理，这样归口管理不明确，可能导致资产毁损、流失的风险；有的学校由于预算编制部门在编制政府采购预算时与实施政府采购的部门以及资产管理部门之间缺乏沟通协调，没有做好需求及市场调查，在执行政府采购业务时才发现计划编制不合理，造成流标、采购失败或资金浪费，也大大影响了预算执行率；有的学校国有资产管理制度缺失，内部控制薄弱，报废的资产不能及时处置清理，出租出借国有资产并没有履行相应的审批手续；有的学校工程项目建设控制制度不健全，缺乏相关方面的過程控制，有些学校对合同的管理很不到位，没有相关的合同管理制度，没有确定的合同归口管理部门，合同的签订很随意，没有明确合同订立的范围和条件，部分学校签订的合同文本存在明显的内容模糊，不合理、表达不当或引起重大误解的语句，忽略合同的关键条款是学校普遍存在的现象，表现在合同期限、违约责任、合同的生效时间或条件等关键条款有所遗漏，有学校拿着对方的定式合同，根本不看条款，等合同签完成后才发现有些条款不太合适，形成了风险，大部分学校存在合同未按规定保管归档的现象，有学校虽建有健全的内控制度，但不落实、不考核，内部控制制度形同虚设。

（三）内部控制制度的执行力度差，缺乏相应的惩罚和奖励措施

内部会计控制是内部控制的核心，对加强会计监督，提高会计信息质量，提高管理效率具有重要作用。目前大部分学校实行会计集中核算，所以在资金支付和会计核算控制、支出业务分析控制方面执行情况较好，但在学校支出业务方面出现较多问题，有的支出范围及开支标准不符合相关文件规定，有的支出在事前申请时就不符合预算管理的要求，有时基本支出与项目支出之间会出现相互挤占，可能导致学校预算执行混乱或资金使用效率最大化的控制目标难以实现；有的学校支出业务活动事前事中没有对业务情况进行分析控制，直到审核报销环节才发现不符合相关规定，导致各个层面都很被动；有些学校没有建立决策机制制度，重大支出未经单位领导班子集体研究决定，仅由单位负责人签字同意，没有构建起决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制；

另外一方面，学校内部会计控制制度的执行力度疲软，削弱了执行制度的自觉性，学校缺乏相应的惩罚与奖励机制，以至许多人不愿意严格执行内部控制制度。学校是事业单位，教师对于一些与自己无关的制度不理解，另外也有“事不关已，高高挂起”的思想，因此，对于违反制度规定没有人去举报，学校也没有相关的制度去惩罚违规人员；对于严格遵守规章制度的人也没有相应的奖励，而且严格执行各项制度也被认为“不好办事”，得罪人，影响个人以后的发展，以致学校的一些内部控制制度难于执行。

（四）学校内部控制建设中的风险评估未能真正实施

许多学校并未设立专门的风险评估工作小组，认为学校是事业单位，其经济活动就是按预算花钱，至于是否按照批复的额度和开支范围进执行预算，预算支出进度是否合理，学校是否存在无预算、超预算支出等问题没有进行关注；学校是否按照规定进行政府采购的执行验收程序，相关档案是否规定进行保存，如果说政府采购是实现政府职能，建立明确的采购原则，规范采购的一种行为，那么在政府集中采购限额下的各学校的自行采购项目，对学校的采购管理制度也是一种考验，是否有一套完善的采购制度，什么情况下采购需要进行校内公开招标，招标的流程是什么，招标包括验收过程中所产生的所有资料是否按规定进行保管等；学校在建设项目的管理中是否对内部决策过程及各方面的意见形成的书面文件、建设项目的档案与其他一些相关材料妥善归档保管。

学校应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，然后在单位层面及业务层面对内部控制建设进行加强和完善。

三、加强和完善学校内部控制机制建设的措施办法

（一）加强学校单位层面的内部控制建设

1.转变管理层对于内部控制的认识，建立起良好的内部控制环境

单位负责人应当转变原有的观念，要意识到内部控制的重要性，要采取积极支持的態度，并直接参与内部控制建设过程，提供必要的人力、物力支持，保证内部控制的有效开展和内部控制的有效实施。学校要单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，做好学校各部门和各岗位之间的沟通协调，加强对全体教职员工的培训，可以通过组织教职员工定期进行培训学习，在日常工作中适时宣传等多种形式，在学校内部形成内部控制制度建设的意识，创造良好的内部控制氛围。同时强化内部财务监督，经济活动的落实和执行情况是否符合学校内部相关规定，了解执行中存在的问题，反馈给学校领导，同时配合相应的奖罚制度，以便提高内控制度考核监督的力度。

2.建立健全符合本单位实际情况的内部控制制度，从源头上保障内控体系健康有效

《会计法》规定事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定。因此各学校应该结合自身学校的特点制定切实有效的内控制度，每个学校都有不同的经济规模，不能拿别人的内控制度生搬硬套，不符合自己实际情况的，执行不了，也无法进行内控评价，例如重大经济事项的认定标准，每个学校情况不同，所以认定标准也会根据单位实际情况出现不同。

3.加强建立健全议事决策机制

学校应当明确实行单位领导班子集体决策的重大经济事项的范围，一般包括大额资金使用、大宗资产采购、基本建设项目、重大外包业务、对外投资和融资业务（如果国家有关规定允许）、重要资产处置、信息化建设以及预算调整等，学校根据自身实际情况进行界定，一经确定，不得随意变更；在议事决策机制中要坚持集体民主集中制原则，将集体研究、专家论证和技术咨询相结合，重大事项决策纪要要如实反映议事过程以及每一位议事成员的意见，并要求议事成员进行核实、签字认可，并将决策纪要及时归档、妥善保存。

单位内部的决策以及经济活动的决策各方面的决策应该遵循民意，参考各阶层的意见进行统一决策，显示出公平公正性，保证决策的民主化和科学性。

4.建立健全内部控制关键岗位责任制，完善财务管理制度

学校内部控制的关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位，要明确职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。学校的经济活动的决策、执行、监督相互分离制约，业务申请与审批、审批与具体业务执行、业务执行与信息记录（如财产保管、会计记录）等岗位分离。

学校要根据国家有关规定并结合单位实际制定和完善各项财务管理制度，如制定财务管理办法、经费支出标准，差旅费报销管理办法、学校采购管理办法等内部管理制度，使学校开展各项经济活动有据可依。

5.运用信息化技术加强学校内部控制

在建设智慧校园的大环境下，学校应当将内部控制做为智慧校园管理的一部分，在办公业务、财务管理、资产信息管理等方面加强信息化控制，将业务经济活动及其内部控制的操作流程和制度措施融入学校智慧校园建设中，减少或消除人为操纵的因素，保护信息安全。

（二）加强学校业务层面的内部控制

1.着重加强内部控制中的预算控制环节

建立全面预算控制制度是学校内部控制的重要环节，其内容涵盖教学、科研、学校日常运行活动的全过程。预算控制是内部控制的一个重要方面。当年经过批准下达的预算就是学校经济活动的法令，学校做为执行主体，科学制定支出计划，内部各部门要严格且有步骤地执行。学校通过全面预算管理，可以使学校管理层用统一的标准在校内各部门分配办学资源，从而使各部门依照学校的统一的目标实行分权管理。依据“量入为出、收支平衡”的总原则，实行全面预算控制，其不仅仅是对预算编制，而是包括预算编制、执行、分析及考核等在内的整体的、动态的控制。

2.加强收支业务控制

强化会计基础工作，确保会计信息真实有效，通过财务报账程序控制、会计处理程序控制和复核控制等措施，确保会计信息的真实性、及时性和完整性。学校收取的学费、住宿费等教育收费属于行政事业性收费，要严格执行“收支两条线”管理规定，及时足额上缴财政专户，不得以任何形式截留、挪用；学校代收代管的一些费用，如代学生订购课本教材费、校园一卡通、代收代付的水电费等，如果这些代管收入已使用财政预算资金支付，学校向学生收回的收入应全部上缴国库。

（1）加强经济活动事前审批及事后审核控制。学校要明确经济活动的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施；在发生相关支出前应当履行事前申请程序，经审核通过后再开展相关业务；各项支出事后要经过规定的审批才能向财会部门申请资金支付，财会部门在办法资金支付前应当全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，资料内容是否完整真实，执行标准是否符合相关规定，审批手续是否齐全，使用是否准确，是否符合预算。

（2）加强支出业务分析控制。财会部门要定期编制支出业务预算执行情况分析报告，季度及年度要出具财务分析报告，为学校领导进行管理决策及时提供信息支持，对支出业务中发现的异常情况，要及时汇报并采取有效措施。

3.加强政府采购业务的管理控制

这些年来，国家在教育方面的投资逐年增加，学校在政府采购能力上已经有了长足的进步。学校要加强政府采购管理，建立健全关于政府采购预算与计划管理、活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度，确保需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位分离，学校要按照已批复的预算合理安排采购计划，业务部门应当在政府采购预算指标批准范围内，定期提交本部门的政府采购计划；学校要加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息，采购货物、服务和工程应当严格按照年度政府采购目录及标准的规定执行，采用非公开招标方式采购公开招标数额标准以上的货物或服务，以及政府采购进口产品应当按规定报批。

学校要加强对政府采购项目验收的管理，根据规定的验收制度和政府采购文件，指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。学校要妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招投标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。

4.加强学校资产的管理控制

学校应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度，目前很多学校实行集中核算，不相容岗位已分离，授权审批有控制，银行账户等有控制，这样货币资金的控制已基本规范；学校主要加强非流动资产中固定资产和无形资产的管理，对相关的岗位职责明确化，强化对资产的配置、使用保管以及资产的处置等关键环节的管控。

（1）明确非流动资产的使用和保管责任人，根据制定的岗位责任制度，落实资产使用人在资产管理中的责任。对于固定资产及无形资产，需要建立详细的资产实物台账（卡片账），实行信息化管理的按信息系统要求处理，在卡片账上明确资产的购买日期、资产价值、使用人、存放地等内容；固定资产实物应当贴上标签，标签的内容与卡片账内容一致。

（2）学校应当做好资产的实物管理，定期清查盘点资产，保证资产台账与实物相符，固定资产管理員也要与财务的资产明细账定期对账，保证账账相符，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。

（3）用好资产信息管理系统，建立起所有资产的数据库，实现资产的电子化、数字化、网络化管理，做好资产的统计、分析、报告，与上级部门的资产管理端口对接，实现对资产的动态管理。

5.加强合同制度建设，规范合同管理行为

学校应当形成“突出预防为主，注重行为规范”的管理思想，完善学校合同管理制度，把住合同管理重要关口，明确合同的审签程序及授权审批情况，合同的履行、变更和解除以及合同的资料保管等，确保合同管理规范有序开展，努力维护学校合法权益。

（1）要明确合同订立的范围和条件。有些学校对合同订立的范围和条件模糊不到位，仅仅只用支出金额来做为合同订立的条件，造成一些超过限额的常规办公用品购置也要去签订合同，起不到什么作用，反而是一些经济活动虽在限额以下，但忽视了要通过签订合同来维护学校的权益，所以学校要按照经济活动的实质，确立合同订立的条件和范围。

（2）做好合同审签管理。学校签订合同前必须严格审查对方当事人的主体资格及履约能力，对方当事人提供的各种证明资料进行核查，合同应当内容具体、用语准确、无歧义，条款必须要完整，一般包括当事人的名称或者姓名和住所，标的，数量和质量，价款和报酬，履行的期限、地点和方式，违约责任及解决争议的方法等。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，最好能组织法律及专业人员参与，必要时可聘请外部专家参与相关工作。

（3）加强对合同资料的管理。学校要明确合同资料的归口管理部门，要定期对合同资料进行分类归档编号、统计，详细登记合同的订立、履行和变更情况，形成档案资料，实行对合同的全过程管理。

（三）学校要建立健全内部控制的风险评估机制

风险评估对于学校未来的发展以及决策制定等各方面都起到了重要的影响作用，加强现阶段学校内部控制的风险评估水平首先就得建立相应的风险评估小组，对学校在发展中可能存在的问题进行客观全面的分析和评估；其次就是科学的开展风险评估工作，在制定风险评估策略时要充分考虑到风险发生的几率以及影响程度等，根据具体情况制定相应的解决措施。风险评估要考虑到各个方面的问题，有效的做好风险规避工作，加强学校对于风险应对能力。

学校内部控制体系的健全、完善和执行，是一项综合的系统工程，具有长期性和复杂性，加强领导对建立和实施内部控制的重视，结合学校自身的实际情况，通过风险评估，正确认识到学校管理中存在的风险，科学设计内部控制制度，将制衡机制嵌入到内部管理之中，提升内部控制的信息化管理水平，建立日常监督评价机制，学校要不断探索内部控制的策略，保证内部控制的有效执行。

参考文献：

[1]朱荣恩.建立和完善内部控制的思考[J].会计研究，2001（1）.

[2]韦道龙.行政事业单位内部会计控制探讨[J].经济与科技，2004（4）.

[3]吕瑜.高校内控制度建设探讨[J].现代企业教育，2007（4）.

（作者单位：深圳市教育局财务核算中心）