固定源排污许可证监测管理制度研究

王亚琼，赵英煚，宋国君，马莉娟，高利珍

1.太原理工大学环境科学与工程学院，山西 太原 030024 2.咸阳市环境保护局，陕西 咸阳 712000 3.中国人民大学环境学院，北京 100872 4.中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

《环境保护法》(2014)规定了国家依法实行排污许可管理制度。排污许可管理制度是一种典型的行政许可制度，是以单个污染源为管理单位的微观政策手段[1]，其管理对象是一定规模以上的固定源[2]。根据《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制作为依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环保部门对企事业单位发放排污许可证，并依证监管，从2017—2020年，逐步对全部固定源实施排污许可证管理。根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称“垂改意见”)的要求，将县级环境监测机构的主要职能调整为执法监测，支持配合属地环境执法，此改革在“十三五”时期全面完成。可见，固定源监测管理制度建设是国家固定源监管制度改革的现实需要。

目前，国内关于固定源监测管理的研究集中于工作中问题的发现与提出改进建议[3-4]、监测能力建设、监测管理水平提升[5]等方面。此外，已有的研究还包括对自行监测制度的研究与探讨[6-7]、排污许可证监测管理国外经验学习[8]和理论探讨[9]等方面，对固定源排污许可证监测管理制度的系统性的研究仍属空白。在中国全面实施排污许可制及垂改的背景下，本研究从现实需求出发，在理论分析和制度改革要求的指导下，对基于排污许可证管理的固定源监测管理制度进行了系统的改进设计。

1 排污许可证监测管理模式

1.1 排污许可证中的执行标准

排污许可证是一种“个案管理”的政策工具。每个固定源的排污许可证中都包含了对固定源每个产排污单元的管理要求，核心要求是产排放单元的执行标准，包括污染物排放浓度限值、排放量限值、设施运行条件限制等要求，以及与之配套的监测、记录、报告要求等。在全面实施固定源排污许可管理制度的政策环境下，执行的排放标准也由过去“一刀切”的行业排放标准逐步过渡到落实“国家行业排放标准——单一源排放标准”双层排放标准体系下的排放标准要求[10]。

在双层排放标准体系内，国家行业排放标准是确定单一源排放标准的导则，是一种“底线”标准。单一源排放标准通常来源于环评准入阶段的环评文件中以及排污许可证申请阶段的申请报告中。单一源排放标准与环境质量达标规划的要求相一致，与固定源所在区域的环境质量改善目标相关，与固定源承担的减排责任相关，是一类形式多样、约束性更明确的针对单个固定源的定制标准。通常，排污许可证中产排污单元执行的是同类标准中更严格的单一源排放标准，将环评准入阶段和排污许可证申请阶段提出的要求在运行阶段执行，落实对固定源的事前、事中、事后监管。在项目准入阶段，单一源排放标准主要包括排放量标准(来源于达标规划、削减指标等)、排放率标准(与局地环境质量有关，用模型模拟获得)、最佳可得控制技术标准(BAT)，以及管理措施等一系列特定的准入要求。在许可证申请阶段，主要包括重污染天气等特殊时段的日排放量要求、采暖期月排放量要求、无组织排放管理要求、小型排放单元的参数替代管理要求、运行和维护期间管理要求等。

以案例——燃煤电厂的排污许可证为例，该案例执行的排放标准类型如表1所示。

表1 案例——燃煤电厂排污许可证中执行的排放标准示例及监测要求Table 1 Examples of emission standards and monitoring requirements implemented in the case of a coal-fired power plant operating permit

注：“*”月绩效折合量是用上年度月度的绩效值(单位发电量对应的排放量)与本年度实际发电量的乘积。

由表1可见，相对于以浓度限值为主的行业排放标准，形式多样的单一源排放标准更具灵活性和精准性，效率更高、技术激励性更强。A2发电锅炉执行的BAT标准来源于技改时的环评文件中，采用最佳可得控制技术(低氮燃烧+选择性催化还原技术)，技术可达水平为90 mg/m3，严于国家行业排放标准的100 mg/m3；A1锅炉执行的排放率标准来源于环评文件中，用AERMOD模型得到与局地环境空气质量落地点浓度直接相关的SO2短周期排放率限值；A1锅炉年排放量限值在排污许可证申请阶段根据上年度平均绩效值核定，表示管理常态下可达的排放量水平，严于环评文件批复的年许可量；特殊时段，如采暖期月排放量限值根据最优绩效月确定，表达最佳管理绩效状态下的月排放量水平；对燃煤破碎车间小型收尘器的排放口用代表排放水平、可连续监测的布袋收尘器的过程参数压力损失替代；对无组织排放管理，通常采用操作条件要求。采用何种监测方式，对应何种监测和记录要求，与不同的排放标准限值形式有关，也与排放限值的考核要求相匹配。

1.2 监测管理制度的政策目标

排污许可证是固定源环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台[11]，排污许可证中包含了固定源所需要遵守的全部管理要求。监测管理围绕排污许可证管理全过程，是落实以排污许可证为载体的，固定源须遵守的各项法律法规要求的最重要手段之一。过去的固定源监测管理主要由自行监测、监督性监测两项政策组成，现在的排污许可证监测管理囊括了两者的基本要求，但与两者又有区别。因此，需要对现有的固定源监测管理制度进行改进设计。根据制度设计理论，制度在运行过程中需要进行设计并不断改进[12]，特别是现有制度不能履行其形成之初被预想的功能时，需要进行重新设计[13]。制度设计与改进的标准包括界定权利边界、降低成本、消除外部性、降低不确定性、提高经济效率[14]等多个方面。从固定源监测行为的实施主体进行区分，守法监测的主体是固定源，通过信息的测量、收集、记录、处理、分析，证明自己的排放行为符合法律法规的要求；执法监测(检查)的主体是环保行政主管部门，通过对污染源的守法信息进行收集和分析，确认守法状况、为执法行动提供证据、查明和矫正违法行为[15]。

依托排污许可证“一证式”管理工具，监测管理制度的目标是通过守法监测落实企业自行监测的主体责任，通过执法监测明晰管理部门的有限监管责任。结合排污许可制度改革和监测垂改的新要求，在监测技术、管理成本、管理人员能力等客观条件约束下，在原有制度体系的基础上进行重新设计。特别是通过明确政策相关者的职责与分工，对监测管理机制和程序进行规范性设计，最终达到固定源通过监测能获得自证守法信息的政策目标，以及监管部门能获得足以支持执法信息的政策目标。

2 监测管理体制和机制

2.1 垂改后政策相关者的职责与分工

固定源监测管理政策的相关者主要包括作为守法责任主体的固定源所有者或运营者，作为监管与执法责任主体的环保主管部门，也包括为两者服务的技术支持单位等其他主体。固定源所有者或运营者的责任非常明确，根据污染者付费原则，需要履行法律法规要求其承担的监测和证明守法的责任。环保部门的职责划分相对比较复杂，各级主管部门需要依法履行法律赋予的职权，承担法律规定的责任。

按照《排污许可管理办法(试行)》的规定，排污许可证监管的原则是“谁核发，谁监管”。根据垂改意见，环境执法实施属地管理。可见，在法律授权和垂改意见的要求下，对固定源的监管，环保部主要负责政策的制定和监督执行，省级环保主管部门主要负责政策的组织实施和监督，市级环保主管部门及其派出分局负责核发排污许可证和实施证后监管。在实施层面，承担许可证自行监测方案审核职责的为许可证核发部门，包括核发重点管理排污单位许可证的市级环保局监测部门，以及核发简化管理排污单位许可证的县级环保局监测部门，承担证后监管和监测的主要是属地环保局及其监测和执法部门。根据垂改意见的属地化管理要求，县级监测部门承担的主要职能由“监督性监测”转变为按证“执法监测”，由县级环保部门直接领导，并接受市级核发部门的管理，通过建立监测与执法的联动和快速响应机制，配合环境执法。在证后监管的过程中，通过建立科学和规范的程序，要求属地监管部门制定监管执法计划，由上级主管部门监督和考核，以此明晰排污许可证执法监测和执法管理的有限监管责任。

企业的第三方监测和服务机构可以为企业的守法监测、数据整理、数据分析、监测档案管理等需求提供服务，监管者也可以通过政府购买服务为排污许可证监管提供技术支持。除此之外，排污许可证及执行报告信息在国家排污许可证信息平台公布，行业协会、研究机构、大学、公益团体、公司、一般公众等也可以参与到监管过程中，有利于促进守法监测和执法监测(检查)工作，降低监管成本。

2.2 基于排污许可证管理的监测管理机制

机制设计理论涉及的两个核心问题是信息效率和激励相容，目的是保证制度框架下干系人的利益与政策设计的目标相一致[16]。在明确了各政策相关者责任和职责的基础上，对监测管理程序进行规范性设计，在技术可行、人员能力可达、成本有效的前提下，确保固定源能够有效获得足以自证守法的全面、准确的监测信息，确保监管部门能够对固定源的排放行为进行有效监管，减少行政资源的耗费，提升行政监管效能。

首先，为了使监测法规更具可操作性和规范性，与排污许可证管理“许可证申请-受理与核发-证后监管执法”3个阶段的管理相契合，对监测管理流程进行了系统设计，如图1所示。监测管理流程主要包括“固定源制定并提交自行监测方案-核发部门审核-方案纳入排污许可证中成为规定-依规定自行监测-监测记录-执行报告提交-执行报告审核-执法监测和执法检查”全过程管理。

图1 基于排污许可证管理的固定源监测管理流程Fig.1 Flow chart of stationary source monitoring management based on permit management

其次，固定源制定自行监测方案，核发部门审核后将其纳入排污许可证中成为管理要求，是许可证申请与核发环节的重要部分。目前的自行监测管理规范中，纳入的监测指标主要是行业排放标准中规定的指标。在排污许可证管理逐步深化后，将包含更多的单一源排放标准指标，排放限值的形式更加多样。监测的目的是判定合规性，采用不同的监测指标，一方面和排放限值形式有关，另一方面也和监测技术和监测成本相关。许可证的管理对象以大型固定源为主，污染物指标多由烟气连续自动监测系统(CEMS)监测，少部分指标采用手工监测、替代性指标监测等方式。此外，对于限制性规定形式，适宜通过视察或采用手持设备拍摄等方式进行检查和记录。

对于CEMS监测系统的管理:一是在初始安装阶段要按照技术规范的要求安装，进行自主验收，通过认证测试后使用；二是使用质量保证和质量控制程序，保证监测数据的准确性；三是固定源要承担数据审核责任，使用缺失数据补充程序对缺失数据进行补充。对于手工监测指标，固定源需按照排放标准、环评文件等要求制定监测方案。对于替代性监测因子，要基于“个案管理”原则制定自行监测方案，包括选取代表性和可监测的指标、设置指标范围、设置绩效标准、确定监测频次、确定考核周期等步骤。以案例电厂的破碎车间袋式除尘器为例，采用与袋除尘器颗粒物去除效率密切相关且连续监测成本更低的压力损失指标，辅助清灰机制指标，两项指标共同表示排气筒颗粒物排放浓度，作为许可证中执行的单一源排放标准。

最后，固定源要按照许可证中的规定，对监测信息进行记录，定期提交执行报告。记录的作用是使监测过程和监测结果信息可核查，为监管部门判断固定源是否守法提供依据。记录的信息通常包括原始监测数据、质量保证测试信息、设施维护信息、设施开停机信息、异常运行信息等。固定源对原始监测数据按照规范处理，并向监管部门提交执行报告。监管者制定监管执法计划，通过对企业提供的执行报告核查，与现场检查和执法监测相配合，判断其是否守法排放。

3 执法监测与证后监管

落实“一证式”监管主要通过两类手段配合使用：一是制定监管执法计划，对执行报告和相关支撑材料进行书面审核；二是实施现场检查以及执法监测。在以往的政策框架内，主要通过监督性监测与现场执法检查相配合的方式，耗费的监测和执法资源多、实施成本高、目的性不强、效果不明确，且监管部门需要承担无限责任。在排污许可证监管框架内，对执行报告和台账记录进行“审计式”检查，分析数据间的逻辑性，并配以指向明确的“靶向”现场执法检查和监测。监管方式的转变能够节约监管成本，提升监管效能，强化执法效果，还能够厘清监管部门的有限责任。但是，新的监管方式也对监管的专业性提出了更高要求。县级环保部门普遍存在环境监测人员和执法人员数量少、专业能力不足等问题，对执法方案的制定，对专业的书面审计工作都难以胜任。针对以上问题，一方面可以通过政府购买技术服务的形式进行补充，另一方面更需要进行程序化、规范化的制度设计，指导监管部门和技术服务方制定监管执法计划。

监管执法计划制定的原则：一是能够充分识别守法情况；二是具有可操作性和成本有效性。对于执法计划的制定和实施程序，主要包括以下几个方面：①确定监管对象优先级。根据固定源的历史守法情况，对环境影响的程度和范围，确定执法计划对象的优先顺序。②制定核查方案。方案包括对执行报告、原料和产品记录、产排污设施运行状态和记录、监测设施运行状态和记录等的审计式核查，通过信息间的逻辑关系核查是否守法排放。核查的逻辑以比较分析、批量分析为主，通过对行业内污染源的横向对比分析，现状与历史的纵向对比分析，进行快速核查。对同类设施、同行业的专业性批量分析，有利于节约成本，实现高效审核。③专业调查。对审计中存在逻辑链不符等问题，在例行现场检查和监测之外，重点进行有针对性的专业调查，通过专家团队研判识别问题。完成执法计划后，监测与执法部门提供监管执法报告，由上级环保主管部门监督考核，可作为尽职免责的依据。此外，除标准化的监管计划程序外，还可以拓展“互联网+监管”等创新监管方式，为执法监测和证后监管服务。

4 结论和建议

1)当前正在全面实施固定源排污许可证管理，依靠精细化的“一证式”管理工具，固定源执行的排放标准由以行业排放标准为主正逐步过渡到“国家行业排放标准——单一源排放标准”双层排放标准体系，且以执行更为全面和精准的单一源排放标准为主。执行的排放限值包含了浓度、排放量、替代性指标、操作性要求等多种形式，与之对应的监测要求及考核方式也更加多样化。

2)设计基于排污许可证管理的监测管理制度，在体制上明确固定源制定自行监测方案和守法监测的主体责任，厘清许可证核发部门和承担监管执法职责的属地监测和执法部门的监管职责，在机制上系统设计“固定源制定并提交自行监测方案-核发部门审核-方案纳入排污许可证中成为规定-依规定自行监测和记录-提交执行报告-执行报告审核-执法监测和执法检查”的全过程管理模式。

3)建议结合排污许可制改革和监测执法垂改的要求，设计标准化的监管计划制定和实施程序，节约监管成本，提升监管效能，强化执法效果，明晰监管部门监管与执法监测的有限责任。建议拓展“互联网+监管”等创新监管方式，为执法监测和证后监管服务，提升管理部门的管理效率和专业化水平。

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