不动产登记全国联网能满足公众“三大期待”吗？

闵杰

端午期间，央视发布了一条8分钟左右的消息，根据自然资源部透露，全国统一的不动产登记信息管理基础平台，目前已实现全国联网。

自然资源部还给出了一组数据，目前全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅、3.8万个窗口，8万多一线登记工作人员平均每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。

从新闻本身看，这更像是自然资源部对“不动产登记”时间表的一次跟进消息。自然资源部的前身、原国土资源部曾经在2014年公布时间表：2014年建立统一登记的基础性制度;2015年推进统一登记制度的实施过渡;2016年全面实施统一登记制度;2018年前，不动产登记信息管理基础平台投入运行，不动产统一登记体系基本形成。

此前，曾经有不少媒体担心，不动产登记全国联网会出现“难产”。这条新闻，实际是自然资源部对外界回应：不动产统一登记工作正在如期、稳步推进中。

不动产登记从2014年启动以来，已经历时四年，从一开始就受到了全社会关注。不过，社会对不动产登记的关注，并不在于“登记”本身，而是它可能产生的衍生效应：这项工具，是否会影响房价涨跌？是否意味着房地产税开征已经具备了条件？甚至有没有可能成为“反腐利器”？

全国联网难在哪？

不动产登记全国联网，如果用一句话解释它的意义，那就是在于打破“信息孤岛”。

不动产涉及范围很广，除了土地、房屋之外，还包括森林、耕地、林地、草地，甚至还包括海域。不仅包括城市建设用地，也包括了农村宅基地。

如此巨大的数据信息，此前一直处于零散、分割的状态。

此前，中国执行不动产登记的部门至少有6个，住房和城乡建设部门负责城市房屋所有权登记;国土资源部门负责集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记;农业部门负责耕地、草地承包经营权登记;林业部门负责林地所有权和使用权的登记;渔业部门负责水面、滩涂的养殖使用权的登记;海洋部门负责海域、无居民海岛使用权的登记。

分散多处的信息，如果不能共享，在某种程度上，就成了某个部门的“私产”，形成了一个个信息孤岛。

为什么难以统一？既有技术原因、制度原因，也有观念原因。

在统一登记启动以前，多年来，由哪个部门来进行不动产统一登记一直存有争议，房地产管理部门和土地管理部门都想获得这个权限。而国内物权法学界较为一致的观点是，按照“房地合一，房随地走”的思路，将统一登记权限赋予土地管理部门是“大势所趋”，毕竟，房屋、草原、林地等不动产都属于土地的附着物。

于是，2013年，这项工作在困局了多年之后终于破冰。当年11月20日召开的国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。在中央层面，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

要实现“四统一”，并在统一基础上，实现全国联网，理论上并不难，但现实操作的逻辑中，其实并不容易。

一个可以拿来参照的案例是，在住建部内部曾主推过“全国房地产信息联网系统”，仅仅一个部门内部的信息联网，也曾遭遇了很多问题。

2012年6月，住建部初步完成“全国房地产信息联网系统”，完成了和60余个大中型城市及房地产热点城市的联网工作，并形成了统一的数据库。

2013年2月，住建部下发通知，要求与住建部联网的城市在2013年6月份达到500个。但是，到了2013年7月，500个城市住房信息联网的目标并未实现。

4月13日，北京石景山區不动产登记事务中，经过区住建委的网签、区地税局的税款征收、市规土委石景山分局的不动产权登记工作，石景山不动产“一窗受理”综合服务窗口颁发了第一本不动产权证书、图/中新

财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康曾评价：“房产信息联网技术上没有问题。信息成为各种各样的孤岛，不是技术问题，而是有些部门和地方顾及相关利益，存在故意控制的冲动。”

经费也是制约工作进度的原因之一。这项工作的实施主体主要在地方政府。以江苏省为例，据《人民日报》报道，江苏省住房信息联网信息对接分为两种模式：“无锡模式”与“南京模式”。“无锡模式”是市区县统一操作平台，统一系统;“南京模式”是指市区县采用不同平台，但是要统一数据标准，最终进入市里的“汇总库”。

不管哪种模式，首先都需要完成房屋纸质档案数字化和历史数据的扫描录入。这一过程中包含着测量花费、登记人员报酬等费用。之后便开始市内信息对接，数据的整合过程中，包含着购买平台的费用和培训人员的费用。

《中国青年报》的报道曾援引河北某地级市住建系统官员的说法：“地方政府没有动力与住建部进行联网，而住建部在使用推进联网的资金时，也要经过发改委和财政部的批复，500个城市联网资金量不小。”

北京大学房地产法研究中心主任楼建波在接受媒体采访时则提出：“数据联网的钱是地方政府给，还是中央政府给，这个问题好像从来没有被提出过。”

“三大期待”

不动产登记信息实现了全国联网，这是一个有标志意义的时间节点。

不过，对于这个“标志意义”到底该如何解读，其实存在很大程度的分化和错位。

相关领域的学者，倾向于从制度本身的基础性意义来理解。不过，老百姓最关心的是：不动产登记全国联网是不是在为征收房地产税作准备？会影响房价吗？房产信息联网透明化后，贪官的房产信息是不是会暴露在阳光下？

房地产税、影响房价、有助反腐，对于这三大“公众期待”，可以说，与不动产登记全国联网有或多或少的联系，但又无法直接“满足期待”。

出台房产税，与不动产登记全国联网关系最为紧密。

不论是推出房产税，还是房地产的行政调控，都需要建立在掌握全面信息的基础上。但事实上，我们可以看到，持续了十多年的房地产调控，总是很难实现预期效果，甚至有时候完全偏离目标，越调越涨，背后一个根本原因是：政府对楼市的信息掌握不够充分全面。

不动产登记全网联网能够很好地改善这一问题。如果政府能够对楼市的问题做出更加准确的判断，有助于更有针对洼地出台行之有效的政策。同样，建立在全国楼市“大数据”之上，才更有可能科学规划房产税的出台，包括是否应该推出房产税？什么时候推出？如何征收？

不动产登记全国联网的意义，在于为住房制度建设提供数据支持，起到前提和基础性的作用。

不过，房地产税是否出台，归根结底，其实不在于不动产信息何时实现全国联网。

国家不同部门其实已经多次就此进行过辟谣。前国土资源部副部长胡存智此前曾撰文指出，不动产统一登记并不是开征房地产税的前提条件，在分散登记模式下，同样可以开展征收房地产税的改革。是否征收房地产税、何时开征、如何征收，应当通过制定相关税收法律去规定。他明确表示，实施不动产统一登记的目的不是为了降房价和财产公开。

原国土部不动产登记中心市场监测处处长卢静也解释过，房地产税的目的主要是调节供求关系，优化资源配置，调节收入分配，防止房地产市场泡沫，稳定房地产市场运行。不动产统一登记制度实际上是在鼓励和保护人们持有产业，其制度设计的初衷并未与开征房地产税相挂钩，更不是为了征收房地产税。“虽然不动产统一登记客观上有利于摸清房地产家底，为房地产税的出台奠定更为扎实的基础，但是不动产统一登记并不是开征房地产税的必要环节和条件”。

尽管不动产登记全国联网，为出台房产税打下了重要的一个基础，但房产税出台，根本上是属于税收立法范畴。

按照税收法定原则，作为税制改革的重要部分，房产税的征收需要走完立法程序。财政部前部长肖捷就曾在《党的十九大报告辅导读本》中发表的署名文章中，指出房产税推行的步骤：“按照‘立法先行、充分授权、分步推进的原则，推进房地产税立法和实施。”

不动产登记有助于反腐，这个结论也没有太大问题。不过，与人们想象中的方式，也有区别。

不少人认为，不动产信息联网了，就可以随便知道官员有多少房子，“贪官和炒房的都蒙了”。不过，这种想法，确实“很傻很天真”。

事实上，对于已经联网的全国不动产信息，谁能够查询，用于何种目的，是有严格规定的。

按照日前的《不动产登记暂行规定》，对不动产信息的查询，一般只有权利人和利害相关人才能查询，司法部门如需查询也必须提供查询目的和证件。登记人员如泄露资料，还需要承担相应的法律责任。

而且，根据以往经验，信息查询一般都限于“以房查人”，“以人查房”则受到严格控制。也就是说，即使是权利人，或者利害相关人，也只能查询特定不动产背后的信息和人员信息，而不可能通过某个人，来查询他（她）背后所持有的不动产信息。

有学者曾表示：“无限制地允许他人随意查询复制不动产登记资料查询，不仅违反我国法律规定，也无助于反腐，更会扭曲不動产登记制度的功能，侵害他人的隐私权等合法权益。”

不动产登记设计的不仅是房屋、土地，还包括森林、耕地、林地、草地，甚至还包括海域。图/视觉中国

不过，从司法的角度来看，出于司法需要和反腐需要，国家司法机关借助不动产登记查询信息，也确实可以查到一个人名下有多少房产，做到“以房查人”和“以人查房”。这一点，毫无疑问对于震慑腐败分子将会起到作用。

而把不动产登记全国联网视为“房价克星”的观点，则存在明显的误读。

早在2013年，不动产登记启动之初，SOHO中国董事长潘石屹发布微博称，“这是好政策，如果今年实施，房价马上会跌。”不过，近5年后，他或许也意识到，问题没有这么简单。在不动产登记全国联网消息被报道后，潘石屹发了一条长微博，其中提到：最简单、最高效、最公正的管理就是透明、公开。房地产市场的管理也不例外。但这条路很长，也很远。

房价本身受各种因素的影响，包括经济形势、金融环境、供求关系以及政策因素等。

经济学者马光远指出，不动产信息联网的目的绝不是为了让房价下降，“房价的稳定是一个很复杂的工程，需要在制度建设上全方位的努力，把房价的下降寄托在不动产统一登记这一件事上不现实。”

不可否认的是，不动产信息全国联网，有可能在一定程度上影响市场预期。但这种影响的程度，实际上很难判断。尤其在一些热点城市，面对基本面“供需失衡”的市场，这种对预期的影响可以小到忽略不计。