用信息技术防止在公开上“任性”

吕艳滨 田禾

在本届政府召开的国务院第一次廉政工作会议上，李克强总理强调：“反腐倡廉的核心任务是制约和监督权力。”并在部署今后工作中明确提出，“要继续晒权督权，全面推进政务公开，让人民全程监督政府行为，让权力在阳光下运行，特别要充分运用互联网、大数据等现代信息技术，实现所有行政行为源头可溯、过程可查、效果可评、责任可追，有效治理不作为、乱作为，让腐败难以遁形。”

政务公开是监督权力运行的有效手段

任何不受监督的权力必然导致腐败和滥用。因此，利用各种手段对政府权力进行有效监督是法治政府的必然追求。但随着行政复议、行政诉讼、行政监察等制度逐步完善，人们也发现，虽然法网恢恢疏而不漏，但对权力的监督总还有那么多死角。而最有效的监督手段之一是来自人民群众的监督。因此，唯有把政府权力行使与运行的依据、过程与结果置于当事人和社会公众视线内，全方位的监督机制才有望建成。

阳光是最好的防腐剂。理论上，阳光播撒之处，政府机关如何用权尽收于公众眼底，任何权力滥用、利益输送、消极不作为都难逃公众“法眼”，所有权力运行必然成为公众监督的对象，任何不合法不合规甚至一些瑕疵都可能因为暴露在公众视线内而引发质疑。因此，监督权力运行就被作为推进政府信息公开制度最重要的作用。

回顾近年来国家出台的一系列涉及法治政府建设的文件，公开透明是其中必不可少的内容。如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》提出，大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，建立有效的权力运行监督机制。又如，《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》提出，坚持公开公正，依法全面公开行政审批信息，切实保障申请人知情权，规范行政裁量权；尤其是要主动公开行政审批信息，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，各有关部门要主动公开本部门行政审批事项目录及有关信息，及时、准确公开行政审批的受理、进展情况和结果等，实行“阳光审批”。近年来，各地方各部门按照要求，向社会公开了权力清单、行政审批过程与结果，推动了行政处罚结果的公开，尤其是随着《企业信息公示暂行条例》等的实施，行政机关越来越多地公开了各类权力运行信息，一方面在提升政务服务水平、构建失信惩戒机制方面发挥了重大作用，另一方面也有效地方便了社会公众对政府权力运行的监督。

同时还必须看到政府权力运行的公开化建设尚面临一些问题。以行政处罚信息的公开为例，按照规定向社会公开行政处罚结果的情况还有诸多问题。根据中国社会科学院国家法治指数研究中心2017年发布的其对2016年食品药品行政处罚信息发布情况所做的评估结果，省级食药监部门发布行政处罚信息的情况不尽理想。如涉食品药品的行政处罚信息是否做到应公开尽公开仍存疑问。各地行政处罚案件数量差距悬殊。除2家省级政府未找到处罚案件信息外，全年作出处罚决定最多的是上海市共89件，全年作出处罚决定最少的省份则仅公开了1个案件。有的省级食药监部门2016年6月20日后未再发布行政处罚信息；有的省级食药监部门虽然在食品药品监督管理局网站设置了行政处罚信息栏目，但仅有2015年作出的一条处罚结果。

食药监领域的公开情况仅是一个缩影而已。该研究中心2018年发布的上年度评估结果进一步显示，在其他多个领域均存在类似情况。如16家省级政府质量技术监督部门、16家省级政府的工商行政管理部门、19家省级政府知识产权管理部门未公开2017年本部门的行政处罚结果；63家县级政府城市管理综合行政执法部门、26家县级政府食品药品监督管理部门、71家县级政府安全生产监督管理部门未公开2017年本部门的行政处罚结果。

之所以出现上述现象，既与部分地方和部门贯彻落实上级机关公开要求不严格、公开意识不高有关，也与当前对权力运行缺乏有效的管理机制有关。目前，在很多行政管理和行政执法领域，政府履职情况往往还都采取线下运行模式，执法过程和结果一般还记录在纸质案卷上，掌握在具体的承办人员手中，在执法中产生了哪些信息，往往只有相关承办部门甚至具体承办人真正知情，这导致政府机关也不一定掌握执法信息底数，自然不可能做到应公开尽公开。

为权力监管插上信息化的翅膀

在贯彻“以公开为常态、以不公开为例外”原则，努力构建全方位监督机制的过程中，如何用好信息技术、规范行政权力运行，有效防止政府机关在是否公开、公开什么、如何公开上的“任性”，是构建有效的惩防体系的重要方面，也是未来法治政府建设的重要任务之一。

权力行使要实现公开透明，已经不能脱离现代信息技术的强力支撑。为此，必须推进在线权力运行机制，即所有政府管理运行，尤其是行政审批、行政处罚、行政强制、行政给付等，从立案受理环节到事中办理环节，再到做出最终决定环节，均需要在统一的行政权力在线运行平台实时办理、实时产生信息，按照既定的政府信息公开源头认定规则实时做好源头公开属性认定，凡可公开的信息由系统主动实时从办案专网推送到互联网上展示给社会公众。

类似的实践已经在其他行业广泛应用并产生了显著成效。如近年来最高人民法院加快推进全流程网上办案，各省（自治区、直辖市）建设统一的网上办案平台。根据中国社会科学院国家法治指数研究中心所做评估，2017年各地法院网上办公与管理的水平逐步提升。全国法院在线办公应用水平较高，3445家被评估法院中，有3027家具备公文起草、审批、查阅等网络办公管理能力，比例高达87.87%。实现网上办案后，所有办案流程均需要按照系统设定流程节点要求录入，实现了全程留痕，实时产生的数据也方便了对审判执行全流程的监督督促。在推进基本解决“执行难，过程中，最高人民法院部署了执行案件办理系统，各级法院执行案件必须在线办理，任何流程节点不规范的，系统会提示为不合格或者直接发出预警。

有些地方政府也积极探索借助信息技术，实现监管过程阳光透明。如贵阳市南明区市场监管部门开发了“南明智慧监管”APP，市场监管部门登录系统实时录入监管过程信息，全程留痕，同步保存监管过程中掌握的事实证据并同步生成监管文书；企业等监管对象登录系统可以实时了解监管部门对自身的监管过程、监管依据和监管结论；一般公众登录系统则可以同步获取监管部门对监管对象的执法检查信息。借助这样的系统，监管部门将阳光公开融入到智慧监管过程中，让监督权力更加有效。

未来，利用信息技术提升监管透明度、规范权力运行乃是大势所趋。为此，首先，要做好顶层设计与规划。建议由较高层级的政府机关研发信息系统，避免基层政府各自研发所引发的重复建设、系统林立、各自为战的局面。其次，要处理好条块关系与上下关系。白上而下推行的信息系统还要預留空间，允许基层政府根据需要进行必要的个性化功能开发。再次，严格以需求为导向研发系统。应当从方便执法监管办案的角度设计系统功能，避免出现技术与业务两张皮现象，确保上线的系统便利执法人员办案。同时，系统预设的流程逻辑必须严格遵循行政权力运行程序，不受人为因素干扰。