英国“脱欧”后的化学品法规

布里奇特·莱斯利｜文 郁振山｜编译

2018年5月31日是欧盟《化学品注册、评估、许可和限制法规》（简称REACH）规定的最后一个“现有化学品”（existing substances）注册登记截止日。而由于英国选择“脱欧”，给REACH的实施笼罩了一层阴影。

简而言之，REACH是欧盟为加强对人员安全和环境安全的保护，而制定的一部化学品管理法规，既适用于工业生产所用的化学物，也包括日常生活中的化学品，如清洁产品，因此其影响力几乎覆盖欧盟所有企业。按照REACH的要求，欧洲经济区内所有化学品年产量不小于1 t的公司，都要经过注册才能在欧盟生产或进口至欧盟。REA CH对欧盟之外的公司并未作任何直接要求，而是将注册登记的责任转移给了欧盟进口商。但实际中，这些欧盟之外的公司，为了减轻进口商的负担，会指定欧盟的某一自然人或法人作为其“唯一代表”，进行化学品注册和相关数据的提交。

但英国“脱欧”后，这些化学品法规如何实施？英国国内外的化学品生产商如何应对？若这些公司生产的化学品再想进入欧盟市场，又要满足哪些条件？文本将探讨英国“脱欧”后在REACH执行上面临的问题，以及化学品生产商将受到的影响。

欧盟约60%的化学品来自英国，而英国75%的化学品也是由其他欧盟国家进口。考虑到今后的情况，依靠英国供应商的欧盟企业可能要另寻合作伙伴了，而对于通过英国供应商进入欧盟市场的非欧盟企业或许也要重新寻找合作者了。另外，大家也普遍认为，英国监管者积极影响REACH实施的局面，也将成为过去。

走还是留？

英国政府已排除完全参与欧盟市场的可能性，所以它要么通过其他自由贸易组织与欧盟达成新协议，留在REACH框架内，要么退出框架。

如果2019年3月未达成任何协议，退出REA CH框架也将成为定局。英国某化学品咨询公司董事总经理卡洛斯·米格尔·福森德罗解释说，“若未达成协议，20 19年3月后，英国将会被欧洲化学品管理局认为是第三方国家。在英国登记注册的唯一代表也不再被认可，必须迁移至其他欧盟国家。同时，英国的化学品生产商也要在欧盟国家寻找唯一代表。”若能留在REACH框架内，很多公司就不必重新注册登记化学品，这样会节省大量资金。但在部分专家看来，情况似乎并不乐观。

英国版REACH的成本

英国政府曾表示，将把欧盟法规纳入《欧盟退出法案》。有些专家据此推测，英国不会放弃化学品法规。然而，仅仅纳入《欧盟退出法案》还不够，可能还要耗费化学品行业及纳税人大量的资金来建立英国版的REACH。

需要纳税人买单的是建立一个平行的化学品注册、评估、许可和限制体系。欧洲化学品管理局约有500名员工，每年的预算超1亿英镑。而英国职业健康安全执行局（HSE）的资源已被削减，因此难以提供上述化学品相关的服务。英国下议院环境审计委员会在其关于未来化学品法规的报告中也承认，“在英国建立一个完全独立的化学品法规体系对纳税人和化学品行业来说，似乎都过于昂贵”。

建立平行法规体系所需资金，以及化学品行业在退出框架后在出口贸易、进口成本上面临的损失，都难以计算。英国每年向欧盟出口的化学品价值约150亿英镑，而退出REA CH会导致英国企业的订单减少，欧盟进口商的进口价格也会升高。据估算，英国企业在REA CH注册上已经花费了2.5亿英镑，这些巨额资金在退出REACH后又不能退还。另外据英国化学品行业协会的计算，按照新的国家法规重新注册化学品将花费3.5亿英镑。

2018年3月2日，英国首相特蕾莎·梅就未来英国与欧盟的关系发表演讲（图片源自谷歌）

对于使用化学品的下游用户而言，情况也是不确定的。如果不能平稳过渡，2019年3月29日之后，注册失效，下游用户所依赖的化学品将会在数周之内断供。

如果能通过谈判控制退出过程，新的注册体系或许就能引进。注册成本虽然会因此上升，但供应链会比另外一种情况更稳定。

虽然欧洲化学品管理局在其网站上自信地表示，“我们的总体运营目标不会受到英国退出的影响”，但REACH与毒理学专家杰夫·凯尔西认为，英国退出框架对化学品评估和许可过程的影响是不可避免的。

数据显示，截至2018年3月，13%的注册来自英国，在所有欧盟国家中只低于德国。如果英国退出，其他国家就要填补这一空缺。

REACH的成功之处在于，它促进了欧盟各机构间的沟通交流，互相分享数据和事故信息。因此，有人担心无论《欧盟退出法案》说了什么，英国退出后再也不能像之前一样参与信息分享了。英国环保政策论坛就强调了这种后果并提醒道，“不仅是生成重复的安全信息会带来高昂的成本，重复大量的动物实验也会有很大影响。”

“摘樱桃”

退出REA CH框架的另一个选择就是采用REA CH对化学品的检测结果，以此避免高额评估费用。这就意味着，英国要继续遵守欧盟法规，同时又无法获得检查结果背后的相关数据。目前，英国已经同意将这种方法作为过渡时期的方案，也就是从2019年3月29日至2020年12月31日之间。虽然过渡协议需要英国和欧盟在最终的退出条款上达成一致，但该协议已经说明，在这19个月中，英国将继续遵守欧盟的化学品法规，包括REACH，同时保留其欧洲化学品管理局成员的资格，但只是观察国的身份，在政策制定上并无话语权。

根据英国首相特蕾莎·梅在2017年1月的发言来判断，这种方法似乎不是长久之计。特蕾莎·梅说，“我们如果不能掌控自己的法律，就不能算真正地脱离了欧盟。”

凯尔西提出了另外一种可能，既能获得离开欧盟的益处，又能保留其在欧盟项目中的利益。“如果英国能保留REACH的注册资格，但把化学品许可和限制的资格掌控在自己手里。”凯尔西也认为，他所倾向的方法意味着，欧洲化学品管理局所禁止或严格控制的化学品，可能依然会在英国被使用。“这样不会影响我们对欧盟的出口，因为我说的这种情况里，化学品只是在生产环节使用，不会出现在最终出口的产品中。”

但欧盟认为这种方案就像“摘樱桃”一样，只选于已有利的。而实际上，这也是欧盟一直以来批评英国的地方。

第二视觉的展望

从代表化学品生产商的化学品行业协会，到环境政策论坛等组织，都曾呼吁采用留在REACH框架内的方案。但有人担心，任何变化可能都会导致英国进口并使用那些在欧盟其他国家已经禁止的危险化学品。英国《卫报》也对此表示悲观，并在文章中警告说，“特蕾莎·梅对于和美国签订贸易协议的兴趣，似乎暗示着英国要舍弃一个更包容的体系，暗示着将有更多的有毒化学品。”

同时有迹象表明，英国政府不仅在考虑建立REA CH之外的体系，还为新体系制订了计划。欧洲化学品管理局开发了“国际统一化学品信息数据库”。这款软件能记录、存储、交换化学品危险属性的相关信息。欧洲化学品管理局也多次表示，将与那些想引进类似于REACH的国家分享这款软件，其中就包括印度、中国和土耳其。

2018年1月，英国环境、食品和农村事务部审批通过了600万英镑的经费来实施第一阶段的软件开发。这也暗示出，英国的国务大臣也不是乐观地认为，英国与欧洲化学品管理局的关系如同欧洲化学品管理局与中国关系那样近。

2018年2月，英国环境、食品和农村事务部部长泰蕾兹·科费告诉下议院称，留在REACH框架内的方案可能无法实现。泰雷兹·科费的回应也证实了，建立英国版的REACH体系是政府所倾向的方案。她说，“我们不会留在REACH框架本身之内，而是通过《欧盟退出法案》中的各项条款，把相关法规引进我们的法律体系。”

然而，就在2月底，情况似乎发生了变化。首先，反对党领袖杰瑞米科尔宾一改之前对英国“脱欧”保留观点的状态，转而在一次演讲中提到了欧洲化学品管理局及其他欧盟机构在“评估、许可能够安全使用的化学品方面的重要作用”。他总结道，“英国放弃欧盟众多机构是没有任何意义的，更何况英国还想支持国内工业的发展，保护工人、消费者，保护环境。”他建议英国应该“通过谈判来支持、资助个别的欧盟机构，而不是花费更多的资金去复制那些机构。”

之后是在3月初，特蕾莎·梅似乎又开启了“留在REACH框架内”的大门。在一次关于英国“脱欧”的重要演讲中，特蕾莎·梅表示，英国想要与欧盟继续探索一些条件，能够“让英国继续保留在某些欧盟机构中，比如对化学品、药品、航空行业非常重要的欧洲药品管理局、欧洲化学品管理局以及欧洲航空安全局。当然，我们也明白这需要遵守上述机构的规定，并为其提供相应的资金支持。”她补充道，英国会确保“继续向欧盟提供我们的专业经验。”

有专家认为，特蕾莎·梅对于英国官员及其技术专家继续参与REACH运行的决心也会受到欧盟合作伙伴的欢迎。她的这种做法不仅能避免英国花费巨额资金复制欧盟的法规体系，也保护了英国化学品公司过去十年对REACH的资金投入。

为软件开发所投资的600万英镑可能就要浪费了，但对于英国公司，尤其是在化学品注册上已经投入资金的公司而言，留在REACH框架内所节省的花费，或许要远远超过600万英镑。