中国应尽快完成从土地财政到不动产税的转变

魏雅华

我国土地政策的重大调整

对现有土地政策进行调整，是2018年中国经济的一件大事。2017年12月18日召开的“2018年中央经济工作会议”提出，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。

2018年1月15日，国土资源部部长姜大明对“2018年中央经济工作会议”关于房地产市场的未来布局，作出了进一步的解读。他说，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，政府将不再是居住用地唯一提供者。

他的这句话说得再清楚不过：“政府将不再是居住用地唯一提供者”。也就是说，土地供应的渠道又增加了两条，一条是城市中的，“非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地”，另一条是农村的，“允许农村的集体土地进入房地产租赁市场”。尽管对这两条土地供应渠道的限制仍然很多，也很严格，但是这两条断头路已经打开，让人们看到了冰雪融化的可能。

国家这样做的用意是十分清楚的，增加房地产市场的土地供应，使过高的房价降下来，进一步清除房地产市场泡沫。可以肯定，这是一个好消息，关系到我国土地国策的重大好消息。

国家正在努力减少地方财政对土地的依赖，正在努力地理顺国家的财政收入。将卖地收入转化为存量资产的不动产税，才是国家财政收入的正道。

做出这样的决定是很不容易的，因为，持续了十多年的土地财政为地方政府提供了巨大的财政支持。

土地财政给国家带来了什么

土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入，来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫“第二财政”。

中国搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港实行的是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而我国实行的是土地公有制，凭借公权力和专政机关力量组织征地拆迁。这个过程有欠公平，容易招致民怨引发矛盾。

在很多地方，第二财政早已超过第一财政。国务院发展研究中心的调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

也许，在2018年，我们应当重新解读重新认识土地财政。

在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其原因就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应该充分肯定，但是，问题也由此而生。

第一，本世纪初，就有财政专家在研究报告中指出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。这种情况对于还处在发展中的中国来说，是不正常的。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢；另一方面抑制了民间投资，虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地出让收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。

第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、水泥、玻璃、钢铁、民用电器、五金、化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，违背了中央加快转变发展方式的方针。

第三，土地出让收入由地方政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。征地拆迁中的经济活动，成了少数党政干部权钱交易的提款机；同时“土地寻租”愈演愈烈，过多的难以监控的财政收入，使得政府官员的贪腐越发严重，公众反应强烈。征地强拆成了社会不安定的重要因素。2017年12月7日，北京市第一中级人民法院发布的《政府信息公开行政审判十年（2007-2017）》白皮书显示，目前，涉及征地拆迁领域和房屋城建领域的案件最多，达到了36.7%。

第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖于房地产开发商。而在中国现实中，由于农村的集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，使得中低收入市民的住房问题，很难得到解决。

尽管在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退出历史舞台。

要从根本上解决当前“土地财政”困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入来源的财政现状，应该尽快开征不动产税。

5月8日至20日，武汉市国税局领导带领8个调研组开展“走基层、访税户、强党建、促改革”活动。图为孟军局长（前排右二）在武昌区国税局办税服务厅开展调研检查，通过查看培训记录、随机询问纳税人等方式，扎实有序推进“双评议”工作。

（图/文：叶翩）

6月1日，武汉市国税局机关组织党员干部赴武汉革命博物馆开展廉政主题党日活动。全体党员干部参观了中共五大会址纪念馆，“不忘初心，牢记使命”，重温了入党誓词和入党初衷，坚定了信念。图为市局党组成员和机关各支部书记在毛泽东举办的农讲所旧址前合影。

（图/文：叶翩）

中国应该尽快完成土地财政向房地产税的转变

我国的土地财政主要是依靠买卖土地创造财政收入。实际上，世界上很多发达国家也都依靠土地财政，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，也会促使政府平抑地价。

2014年，我国地方政府土地出让收入再创历史新高：地方政府性基金收入4.99万亿，其中国有土地使用权出让收入4.26万亿，同比增加1340亿元，增幅为3.2%。

这个数字十分庞大，是以“万亿”为单位来计算的。

国有土地使用权出让收入通常由四项政府性基金收入构成，其中土地出让金收入占国有土地使用权出让收入约95%。

2014年，地产市场萎靡不振，土地成交下滑并时有流拍案例发生，但最终地方国有土地使用权出让收入不仅没有下降，反而比预算收入大幅增长17%。不过，与2013年地方政府出让收入同比增速44.6%相比，增速已大幅收窄。

房地产企业高负债争抢地王、银行天量资金投向个人住房按揭，房企和个人债务杠杆同步膨胀的背后：上海、南京、合肥等房价暴涨的城市，土地拍卖收入屡创出新高，土地财政成为真正的大赢家。

可这样的繁荣背后，隐藏着巨大的隐患，各级政府的地方债却在大幅上行。

收入在大幅度地增长,可企业的负债率却也在同时上涨。

房地产正受到银行和债券市场的共同青睐，资金从个人住房贷款、房地产企业贷款和债券市场多渠道争抢进入房地产。

自去年债券市场对房地产企业大开闸以来，债券市场已经成为房地产企业的超大马力血泵。统计数据显示：截至去年8月底，房地产企业的发债规模已经超过8000亿，几乎相当于上年全年发债金额的两倍；相当于2014年全年发债金额的50多倍。

来自债券市场的资金不仅量大而且便宜，保利地产上半年发行的债券利率甚至低于3%，已经与国债利率相差无几。对国企地产公司而言，债券利率低于4%已经屡见不鲜。

银行系统则通过个人住房贷款，间接向房地产企业输血。财报数据显示：上半年四大行新增的2.47万亿贷款中，有1.37万亿贷款流向了个人住房贷款，占增量的55.66%。当前四大行的个人住房贷款余额已经达到10.62万亿，占四大行总贷款规模的比重已高达24.74%。央行数据显示：7月份新增贷款几乎全是房贷。

与此同时，许多高新企业、中小企业，无法得到贷款，一定程度上影响了中国经济的发展。

土地出让收入减少，地方债务增加

根据官方公布的数据计算：2005—2015年土地出让金合同价款高达24.24万亿，加上去年上半年的卖地收入，已经稳超25万亿。

2015年以来的房地产去库存和向房地产商开放债券融资渠道，一个共同的大背景是：过去两年土地出让收入锐减，去年比2013年减少了约1.22万亿。

与房地产相关的收入不仅仅是土地出让金，还包括各项税收。

房地产是地方政府真正的大粮仓。土地出让金和相关税收的减少，让很多地方的财政收入捉襟见肘，以土地作为抵押和还款来源的地方债务面临压力。关于地方政府负债的准确金额说法不一，社科院的研究报告是30万亿，这其中相当部分需要来自土地拍卖的收入偿还。根据新华社的报道，截止2017年7月底已经发行地方政府债券3.97万亿。

财政部对外发布的公告中说，截至去年年底，全国地方政府债务余额为164706亿元。

2017年整年，全国发行地方政府债券43581亿元。其中，一般债券23619亿元，专项债券19962亿元；按用途划分，新增债券15898亿元，置换债券27683亿元。这是财政部首次发布全年地方债的细账。

截至2017年12月末，全国地方债余额为164706亿元，其中，一般债务103322亿元，专项债务61384亿元；政府债券147448亿元，非政府债券形式存量政府债务17258亿元。

读读这个账单，不能不让人忧心忡忡。

2017年年底，国家财政部已经发出警告，不要指望国家财政会来兜底，谁举债，谁还账！谁的孩子谁抱！

中国房地产市场应尽快结束土地财政，转而开征不动产税，只有这样，才能理顺中国房地产市场的经济秩序。才能遏制房价的过快上涨。

展望2018年，中国经济正在走向正轨，2017年，我国经济GDP的增长率为6.9%，通货膨胀率CPI为1.6%，中国的经济总量超过了80万亿元，国内生产总值达827122亿元。

这组经济数据近乎完美，中国经济正在从追求数量转而追求质量，人民的幸福获得感正在增强，展望2018年的中国经济，前程似锦，中国正在大踏步地走向辉煌！

5月23日，武汉市江岸区地税局组织党员干部赴中共五大会址纪念馆参观学习，大家表示要以革命先辈为榜样，学习他们艰苦朴素、廉洁自律、甘于奉献的精神品格，不断提升自己的理论水平和政治素养，为党的事业“不忘初心，继续前进”。

（图／文：廖小英）