土地整治项目后期经营问题及对策探讨

摘 要：本文立足于土地整治项目建成投入使用后的经营管理问题，指明土地整治项目后期经营的重要性，分析目前土地整治项目后期经营存在的问题及原因，并提出相应的解决对策及建议。在此基础上，指出农村土地整治项目是保证国家十八亿亩耕地红线的重要工程举措，做好土地整治项目后期经营是实现土地整治项目综合效益最大化的关键环节。

关键词：土地整治；后期经营；耕地

中图分类号：S156.5 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20180431064

引言

土地整治主要是对低效、不合理利用、未利用以及损毁土地进行整治，以此提高土地利用效率的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。在我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略。当前我国土地整治已由注重耕地数量向提升耕地质量、注重生态保护和生物多样性恢复的目标转变，土地整治是引起土地利用和景观格局变化的重要驱动力[1]。

土地整治后期经营是指项目完工移交后，受益方对项目整治后形成的新增耕地、农田水利设施、防护林、田间道路等一系列单体工程进行管理和维护，同时提高农户参与积极性，以推进土地整治项目的综合开发效益，是土地整治项目综合效益最大化的重要手段，同时也是推进土地整治事业健康发展、土地资源可持续利用的关键环节[2～6]。

土地整治项目后期经营的特征[2]有：经营内容的全面性、综合性，经营主体的多元性，经营效益发挥具有长期性。

1 土地整治项目后期经营的重要性

后期管护和规模化经营是完成土地整治项目长久发挥耕地效益，确保粮食产能的重要保障。有政策支持下的多种经营模式同样可以促进土地整治新增耕地持续发挥效益。

在《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》文件中要求，堅持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地。《陕西省耕地占补平衡工作管理细则》中要求，国土资源行政主管部门应与项目区土地权属主体签订新增耕地交付和后期管护协议，落实管护责任主体。新增耕地及形成的田间道路、农业基础设施、防护林网与绿化工程设施，要制定管护措施，落实管护责任。

农村土地规模经营有利于实现机械化耕作和规模效益，是当前我国农业发展的趋势。将土地整治和土地流转有机结合是实现土地规模经营的有效途径，借助土地整治提升田间基础设施条件，通过土地流转形成土地承包经营权的集聚，能有力的促进现代农业的发展。

土地流转能解决土地整治中土地权属调整困难的问题，明晰的土地权属是土地整治进行的前提，通过土地流转，权属由分散到集中，可规避权属纠纷隐患，为土地整治的顺利推进创造条件，加快土地整治综合效益的实现。

规模经营的主要思想是采取合理的规模结构，形成土地、劳动力、资本、技术等生产要素的规模效应，从而降低平均生产成本，增加总收益。合理的规模结构是规模经营的关键。土地流转通过将耕地经营权从农户向规模经营大户、龙头企业中集中，形成土地经营权规模集聚，为规模经营创造软件条件。

在国家鼓励农村土地流转与引导农业规模经营的大背景下，只有将土地整治与农村土地流转有机结合，借助土地整治提升田间基础设施条件，通过土地流转形成土地承包经营权的集聚，能有力的促进现代农业的发展[7]。

2 土地整治项目后期经营存在的问题

2.1 政府管理和监督力度不够

土地整治项目的监督和管理主要是政府部门通过宏观政策、经济和管理环境的建立来组织和监督有关收入主体的行为。目前，作为土地整治项目完成后最直接的管理和保护机构的乡镇政府和农村集体经济组织，对土地整治项目的管理缺乏积极性，及相应的政策法规和管理措施。项目后期责任落实情况、管理措施、管理和保护经费来源、奖惩情况没有明确说明。项目业主和管护方由于缺乏竞争压力，难以形成有效的监督和激励机制，严重影响和制约了建设项目的管理。

2.2 土地整治后期管护资金运营机制不畅

土地整治项目后期经营不到位的主要原因之一是缺乏资金保障。资金不足主要是由于农业效益较低，农民缺乏积极性，政府的资金支持随之降低。项目投资者、实施者和后期经营者在土地整治项目后期，责任、义务、权利划分不清，对资金筹措造成一定障碍。农民和市场参与者的参与有限，在参与的过程中存在“搭便车”心理，难以通过市场筹集资金。

2.3 公众参与积极性不强

农户参与土地整治项目后期经营的积极性普遍不高。作为土地整治项目的主要参与者和受益者，只有在项目的规划、实施和管理中尊重农民的意愿，才能调动农民的积极性。目前，大部分公众参与土地整治项目都是形式化的，没有真正调动农民对后期项目管理的积极性。土地整治项目管理的宣传、出版和指导缺乏有效的手段和措施，有限的参与直接导致公众对土地整治项目的认识不足，缺乏主人翁意识，不利于土地整治项目的管理和保护。

3 土地整治工程后期经营建议

3.1 推广新型农业经营主体

新型农业经营主体是近年来通过土地流转形成的、直接从事第一产业生产经营活动的农业经济组织，主要类型有专业大户、家庭农场、农民专业合作社以及农业企业。通过构建新型农业经营体系，加大力度培养专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体，使农业规模经营、社会化服务多样化，可有效保障农业生产健康发展[8，9]。

3.2 加强政府协调作用，加大融资力度

政府部门在土地整治项目的开发、实施、管理和协调中发挥着不可替代的作用。其职责是由政府的公共服务职能和土地整治滞后的市场决定的，因此在后期的管理和保护实施中，政府应充分发挥监督和控制的作用，提供稳定和可持续的后期经营条件。作为协调和服务的主体，要建立利益相关者之间互惠互利的关系，引导利益相关者对弱势利益相关者的支持，形成参与者之间的良性互动机制；发挥组织者的协调能力，协调具有一定行政强制力的主体之间的权利和义务分配，补充激励和监督机制，促进各参与方有序有效的管理和保护工作派对。

加大土地整理融资力度，把后期资金管理纳入资本预算，是解决后期管理和保护经费不足的重要途径之一。除财政拨款外，土地整治专项资金和市政府也可以通过融资手段设置政策性信贷和财政信贷债券，利用金融部门贷款融资等[2]。同时要广泛吸引证券融资，银行贷款，企业和大额集资等社会资金支持后期管理和保护。作为地方政府部门，要积极引进农业企业的资金，引导农业企业获取利润，扩大农产品市场和土地整治项目，同时促进项目区农业发展，同时保证资金投入后期的管理和保护[10，11]。

3.3 提高农户参与积极性

要以國家制定的土地整治项目相关法律法规为基准，对农户进行系统的法律法规及政策蛭石培训，在此基础上，制定参与人员包括农户在内的一系列土地整治项目后期经营规范规程，明确农民在土地整治项目后期经营中的具体参与方式，明确其相应权利、义务、职责、利益，确保在土地整治项目后期经营中农户参与的合法化、规范化[12]。

加强宣传手段，充分利用报纸、电视、广播、网络等媒介，搭建土地整治项目后期经营宣传平台，在乡村设点悬挂张贴宣传标语，定期为农户举办系列宣传讲座及相关技术培训课程，以此提高农户对土地整治工程项目的认识，充分了解土地整治项目的意义以及对农户自身所带来的利益，提高农户的积极性和参与意识。

应积极建立农户参与相关激励奖励措施，对土地整治项目后期经营过程中农户参与部分量化考核，对认真负责，项目管护到位的农户颁发一定精神和物质奖励，以鼓励农户的参与积极性。

4 结论

农村土地整治项目是保证国家1.2亿hm2耕地红线的重要工程举措，做好土地整治项目后期经营是实现土地整治项目综合效益最大化的关键环节。本文总结出当前土地整治项目后期经营主要存在政府监管力度不够、资金保障不到位、农户参与积极性不高等问题。针对目前存在的问题，提出土地整治项目后期经营建议。可以推广新型农业经营主体；加强政府监督服务作用，加大资金筹措力度；应注重提高农户参与的积极性。通过各方努力，推进土地整治项目综合效益最大化。

参考文献

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作者简介：吉亚飞（1988-），男，山西运城人，硕士，助理工程师，研究方向：土地整治工程。