我国旅游业的税收效应分析与制度完善

刘晓华

[摘要]近年来，旅游业占我国GDP的比重不断升高，因其产业链条长、涉及行业广的特点，提供的税收收入越来越大，产生的税收效应备受关注。文章介绍了我国旅游业发展现状，运用比较分析法，总结发现我国旅游业税制中存在税收流失、重复征税、税收优惠等三个方面的问题，从正面效应和负面效应的不同角度，针对性地提出了完善建议。

[关键词]旅游业；税收效应；制度；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201815052

1我国旅游业发展现状

1980年，全球107个国家和地区联合签署了《马尼拉旅游宣言》，宣言指出：旅游已经成为人类一种基本需求。从旅游业的业务内容来看，主要由三部分构成：旅游业、交通客运业和以饭店为代表的住宿业，它们共同组成旅游业的三大支柱。从旅游业的接待对象来看，包括国际旅游和国内旅游两部分，因国家所处的发展阶段不同，侧重点也不尽相同。经济发达国家通常是从国内旅游业开始发展，逐步向国际旅业迈进；发展中国家为了创造更多外汇，一般先从国际旅游业开始发展，随着经济实力的提升，不断加强国内旅游业开发。我国旅游业虽然起步较晚，但发展极为迅速，国内旅游和国际旅游发展相对平衡。2005年全国旅游总收入为7680亿元；2009年国内接待旅游总人数超过20亿人次，国内旅游收入9500亿元，外汇收入380亿美元；到2011年，国内旅游人数已经达到264亿人次，国内旅游收入达到22500亿元，入境旅游人数135亿人次，实现旅游外汇收入485亿美元，我国成为全球最大的国内旅游市场和第三大入境旅游接待国，超过146个国家地区成为中国公民处境旅游目的地。按照每年近10%的增长速度，2020年我国旅游总收入将超过36000亿元，在世界旅游市场中将占据领先地位。本文以此为研究切入点，着重探讨我国旅游业的税收效应及税收制度的完善。

2我国旅游业的税收效应现状及存在的问题

目前，我国没有独立、统一的旅游税。针对旅游业所征收的税收，主要分布在产业所涵盖的各个行业中，涉及营业税、消费税、房产税、车船税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、增值税等绝大多数现行税制中的税种。世界其他国家和地区征收旅游税的方式也不尽相同。政府对某种经济行为进行征税既是为了获取财政收入，也是为了对该行为施加影响，但至于具体影响效果如何难以事前确定，可能符合预期，也可能背道而驰。因此，也就有了税收的正面效应和负面效应；税收的收入效应和替代效应；税收的中性效应与非中性效应、激励效应与阻碍效应，以及进一步细分为储蓄效应、投资效应、产出效应、社会效应、心理效应等。

我国旅游业正处在发展的黄金时期，但税制仍有一定调整空间，因税制不科学导致的税收流失等问题仍然存在，主要有以下方面：

21税收流失的问题

以旅行社为例，税务机关难以有效掌握其真实财务报表，对其应税额确定较难，部分旅行社通過多种途径和方式达到偷税、逃税的目的，如多列支成本，少列支收益等，致使国家税收流失。此外，对于发票的管理不够严格，漏开、虚开、代开发票等现象屡禁不止，不少小旅行社就有不给游客开具发票的习惯，税务部门难以监控，导致税收流失。

22重复征税的问题

重复征税问题主要是我国流转税和所得税的重复征收。如以货物为条件提供劳务，在对劳务征收营业税的同时，没有对货物所含有的增值税予以扣除，导致营业税对增值税的重复征收；以劳务为条件提供劳务的，形成营业税自身的重复征收。重复征税问题也是我国税制不断改革的阶段性产物，目前，国家不断推进的“营改增”工作，在平衡中央与地方的财力的同时，也能够更好地消除重复征税问题。

23税收优惠的问题

相对而言，我国对旅游业的优惠政策比较单一，而且税收优惠措施较少。对于偏远地区、落后地区，自然风光虽然较好，但苦于缺乏足够的财力投入，难以进行旅游开发。若是能够对其进行相应的税收优惠政策，或者在税收留存方面给予更大的倾斜，则有利于这些地区搭上旅游发展的快速列车，提升当地经济水平。

3完善我国旅游业税收制度的建议

旅游业税收存在正面效应和负面效应。所谓正面效应是指征税导致的经济反应与征税前的目的保持一致；负面效应则是征税产生的实际效果与征税前的目的相违背。针对我国旅游业税收制度的现状及其存在的问题，建议从进一步发挥税收的正面效应，减弱税收的负面效应，两个方面同步着手进行改进。

31进一步强化旅游业税收的正面效应

（1）确保公共物品的有效供给。公共物品具有三个方面的重要性质：一是不可分性，公共物品不可能像面包一样可以分成多份，供多人享用，必须是一个统一的整体；二是非排他性，即大家都可以同时享受。对旅游业征收税收，可以有效确保政府对公共物品的提供，减轻景区维护景点运行的压力。游客到某一个地区游览，是对该地区的公共物品进行搭便车的行为，必然导致公共物品的损耗。通过征税可以组织资金对公共物品进行维护，保证更多的游客能够继续到该地区进行游览而不受影响。

（2）维护效益可观的财政收入。征税是政府获取财政收入的重要途径。我国针对旅游业的税收遍布旅游业涵盖的各个行业，涉及多个税种。在我国旅游业蓬勃发展的同时能够为财政带来可观的财政收入。对于入境游客征收的税收，能够为国家带来大量的外汇收益。国家财政收入的增长，政府可以通过转移支付等手段，改善落后地区民众的生活条件，加大旅游景区的基础设施投入，提升整体福利水平。

（3）巩固税负输出的特殊效果。税负输出主要是针对景区当地而言。为了开发、维护景区，当地必须投入大量的资金，完善各类自然、人文景点的基础设施。但通过对游客的征税，可以增加当地的财政收入，从某种程度上说，就是把本应由当地民众承担的费用转嫁给了游客。简单点说，我们对景区酒店的住宿服务征税，但纳税的最终落脚点就在于住宿的游客，而游客多半属于外地人。

（4）促进生态环境的持久发展。国内许多自然景点常常因为接待游客过多，而造成难以恢复性的损坏，对景区的可持续发展极为不利，尤其是以自然景观为主的景区。通过对经营景区的企业征税，会使企业以提高门票价格转嫁部分税负给游客。门票价格提高的直接效果是减少游客数量，减轻景区的承载压力，有利于生态环境的可持续发展。

在不断强化旅游业税收正面效应的时候，需要注意以下问题：一是针对部分旅游景区属于自然景观，要防止因为增加税收而进行过度开发。从我国的世界自然文化遗产申请情况来看，许多景区为了能够争取申请成功，以提升景区档次，增加税收收入为目的，地方政府不遗余力，大举进行景区开发。对于部分人迹罕至的区域，修建了栈道、路桥，有的还破坏了景区原有的风貌。这样的行为即便能够获取一时的正面税收效应，但从长远来看，不利于景区的可持续发展，不利于地区旅游业的长久发展。二是需要税收收入与支出的相互协调，不能一味地从中汲取而不及时供血。部分地区一任政府管一任的事情，寅吃卯粮的现象时有发生，在旅游类公共物品的供给上存在不足。这也是有的景区某些年份发展得很好，后继发展乏力的原因。那么，在旅游业税收执行之前，就应该确定税收的投入比例，防止相应税收收入投入过少、过低，阻碍景区的未来发展。

32不断弱化旅游业税收的负面效应

（1）防止税收遵从成本的增加。任何形式的税收都会导致遵从成本的增加。直接纳税的单位或个人在纳税时，遵从成本包括填写纳税申请表花费的时间，咨询税务机关花费的时间，聘请税务代理人花费的费用，保存计税资料和票据花费的成本，甚至包括對税收规则的不了解和被处罚的担心等心理成本。遵从成本的具体数额难以量化计量，使得整个社会福利的降低。可以从纳税便捷性、税收技术等方面着手改进。

（2）避免应税经济行为的扭曲。政府征收税收的对象不对、征收额度不适当等，都会造成应税经济行为扭曲。如对旅行社的经营行为征税，可能导致经营利润薄、市场份额低的旅行社退出经营，减少行业供给，降低了行业的竞争度。再比如对旅游景点征收统一税率的营业税，将提高景区门票价格，减少游客数量，可能导致后期开发的景区难以维持正常经营的盈亏平衡，不利于当地景区的可持续发展。这是税收制度完善中需要找到的利益平衡点，在合理的节点收取合适的费用，维护旅游业的健康可持续发展。

（3）降低财政收入减少的可能。这是一系列连锁反应可能造成的损失。政府对旅游业征税，若是想最大化财政收入，则会提高税收征收税率，这将导致企业的经营成本上升，游客旅游的支出增加。导致企业缩减经营规模，游客减少出行，并形成恶性循环。游客出行持续减少的同时，企业的收入持续减少，整个行业发生萎缩，最终导致政府的税收减少，财政收入降低。政府应该在这些方面做足调研，合理制定税收政策，防止出现类似情况。

（4）规避引起他国报复性征税。国与国之间，对旅游业征收的税目、税率相对独立，并不完全相同，甚至有较大差异，因此容易被对方误以为税收歧视或税收不公平，进而进行税收报复，从而降低两国游客的福利水平。针对负面效应，以及现实中存在的具体问题，还可以从以下方面予以改进。

第一，尽量形成独立、统一的旅游税。这将有效规范旅游业的税收征收问题，降低征税造成的经济行为扭曲，避免重复征税的问题。

第二，加大税收征收的监管力度。对于企业的偷税、漏税行为应该严厉处罚，在行业内形成威慑性效果；对于企业的所谓变通性手段，应予以及时纠正。

第三，完善旅游业税收优惠政策。尽管旅游业得到了快速发展，但涉及的行业发展水平良莠不齐，地区间发展仍存在较大差异，有针对性地完善优惠措施，能够更好地扶持行业和地区的经济发展。第四，税收征收应该逆经济周期。为了避免税收征收导致经济快速下滑，应该在经济形势好的时候严格征税，防止经济过热；经济形势差的时候，多给予优惠，促进经济复苏。

4结论

旅游业税收的税收效应与制度完善，与宏观经济走向，国家税制密切相关。所以，要想充分发挥税收的正面效应，降低负面效应，促进税制的统一非常必要。这需要从国家层面解决相关问题，协调行业内部结构，同时协调地区之间，地区与中央之间的事权与财权，是一个系统的改革过程。

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