以预算报告的改进促预算管理改革——基于国外预算报告的分析和借鉴

●景婉博

政府预算是政府的基本财政收支计划，其功能首先是反映政府的财政收支状况（陈共，2000），而政府预算报告是政府向立法机关提交的关于财政收支计划安排的文件，经立法机关审查批准后具有法律效力。预算报告(Budget Reports)有狭义和广义之分。狭义的政府预算报告指的是财政部部长于预算日当天向立法机关进行的预算演说。广义的预算报告除了预算演说以外，连同政府在预算编制过程中先后提交立法机关审查的一系列预算文件，包括预算概要（总览）、支出报告、财政改革、分析预测、附录等，共同构成预算报告体系。相比而言，主要发达国家预算编制经过多年发展，已经成为一种集政治、规划、管理、财务、沟通、技术于一体的行政行为，形成了比较成熟的预算报告体系。国外预算报告的编制、体例和内容对完善我国预算报告具有若干借鉴意义。

党的十八届三中全会报告指出 “财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求建立现代财政制度，而现代财政制度的一个重要内容就是政府预算制度。无论在哪个国家，预算制度都是国家治理体系中的重要组成部分，不是小事。从1999年起，我国启动部门预算改革至今已近20年，取得了积极成效：从单式预算转向复式预算；预算科目不断细化；预算编审程序不断规范；逐步开展预算绩效评价；推进中央部门中期财政规划等，通过一系列预算管理制度改革，预算管理水平不断提升。但实际情况中，预算管理中预算编制不科学、预算主体责任意识不强等老问题仍然存在，政府性投资基金泛滥、PPP变形异化等新问题出现，这些问题未来有可能积聚风险，从而加大政府财政风险。党的十九大报告进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，2017年《政府工作报告》也提出要持续打好防范化解重大风险攻坚战。对预算管理来说，过去该用的方法都用了，预算管理的核心问题仍未解决。本研究尝试从一个新的视角入手探讨该问题，即试图通过政府预算报告制度的改革达到倒逼政府预算管理改革的目的。从理论上梳理政府预算报告制度，研究我国政府预算报告制度改进和完善的重点，通过改进和完善我国政府预算报告的写法，以期促进财政透明、预算公开的现代财政制度的加速实现。

一、预算报告相关理论

(一)国外集中预算报告编制的理论建议

世界银行报告①中提到，提交立法机关审查的完整的预算信息应包含预算评估和财政政策评估所需的全部要素，并根据议会立法监管的要求提出拨款计划。同时，还需提交收入、支出和财政决算。支出介绍应分为两部分：一是对需要进行表决的拨款的介绍；二是对以附件形式额外呈现的信息的介绍。对于拨款的估算，部分国家通过“拨款法”授权，将拨款视为支出分类系统中的一个层次。一些国家预算文件中仅供参考的支出项目信息较少，而在有些国家却多达上千条，增加了阅读难度，因此需要总结性文字以增强可读性。最佳数量的界定主要取决于一个国家对于拨款的规定以及政府组织结构的特点。为了更好地介绍拨款，需要添加预算附件和其他文件附件。预算附件包括：功能附件（几年来支出的增长情况）、方案附件（尤其涉及到跨部门方案时）、发展项目或计划（发展预算）附件；其他文件附件包括：各部门有关预算政策的描述、绩效指标、多年期项目中长期成本介绍、多年期估算或公共投资计划等。

OECD一份指南②曾对预算最优标准做过梳理。OECD指南建议各国编制预算前报告、月度报告、年中报告、决算报告、选举前报告、中长期预测报告共六种报告。预算前报告是在向立法部门提交个别财政支出、收入预算法案前，为了便于进行综合性财政战略讨论而编制的报告。换句话说，编制预算前报告的目的是与针对综合性财政政策讨论以及预算资源分配的详细讨论相区别，因此预算前报告中不阐述过细的内容。OECD指南同时建议，预算前报告应说明中期的经济政策目标（intention）；将重点放在年度财政收入总额、支出总额、收支差、债务；至少于年度预算草案提交议会审议1个月前公布。

美国加拿大政府财政官员协会 （Government Finance Officers Association，GFOA）是一家以地方财政官员为会员的非官方专业团体，每年组织地方财政部门在一起交流预算管理先进经验，定期将各地一些好的预算管理方法印刷成册或制成光盘出售，并为政府编制高质量的预算文件及报告提供咨询与技术支持。GFOA制定的预算文件标准已经被美加两国大部分地方政府所接受。GFOA建议，预算文件应减少冗余，以更加合理的逻辑关系保证信息表达更加顺畅。GFOA提出，预算框架应分为六个部分：介绍和概述；财务结构、政策及程序；财务摘要；资产及负债；各部门信息；全文标准（术语表、统计、附录部分）。

根据GFOA标准，预算报告作为政府的政策文件以及财务计划，需包含的主要信息包括：一项说明性咨文，在其中应阐明下一财政年度内政策优先项目和相关问题，并对本预算年度内原定优先项目的重大调整予以说明，详细解释引致调整变化的各种因素；一篇概要，在其中列举重要的收入与支出项目，以及其他资金来源和支出用途，用以整体地反映政府预算的资金来源与运用的真实情况；至少三年的信息，上年度财政实际收支情况和其他信息、本年度预算或预估实际发生的收支数字，以及再下一年度即建议年度的预算收支数；对主要收入来源作出的预测评估，分析未来增收的潜力和重要的收入变动趋势；要在预算文件的实体部分中反映各项基金余额的预期变化，在提交的预算中要把所有可供拨款使用的各项政府基金余额反映出来；要包括当期债务的数据，说明当期债务水平和法定债务最高限度的关系，解释当期债务水平对现行和未来政策操作的影响；要清楚地说明各项预算基金所采用的会计标准，是收付实现制、权责发生制，亦或是其他会计标准。

(二)评述

IMF和OECD都曾对预算最优标准做过梳理，相比较而言，OECD指南对预算主体文件以外的报告书体系的梳理更有条理。OECD指南建议各国编制预算前报告、月度报告、年中报告、决算报告、选举前报告、中长期预测报告共六种报告。而IMF手册中还提到了OECD指南中未提及的财务报告以及GFS报告（依据发生主义编制的关于财务状况的报告）。预算前报告是在向立法部门提交个别的财政支出、收入预算法案前，为了便于进行综合性财政战略的讨论而编制的报告。也就是说，编制预算前报告的目的是为了与针对综合性财政政策讨论以及预算资源分配的详细讨论相区别，因此预算前报告中不阐述过细的内容。

世界银行和GFOA关于预算报告的理论从不同角度对如何编制一套完善的预算报告提出了建议。世界银行强调预算报告的主要内容应明确确定预算管理中的责任；GFOA从实际操作的角度阐述了预算文件应包含的要素及注重的关键问题。虽然各国预算报告体系没有统一的格式和范本，但这两个机构提供的建议为完善政府预算编制提供了很好的准则，具有一定的参考意义。

二、国外预算报告的发展演变

预算报告的编制、框架、内容以及公开程度与国家预算管理的发展相适应。预算管理所处的历史阶段与传统决定了政府预算报告的形式与内容，预算报告的演变反过来反映了一个国家预算管理和政府治理的演变。根据国家预算管理先后经历的不同时期，预算报告的编制、框架、内容以及公开程度等相应发生变化。因此，研究一个国家的预算报告应从该国所处的历史制度结构入手。在发达国家，每一次预算报告编制程序及写法的调整都与当时的政治、经济背景密切相关，反映了不同时期预算管理的改革以及权力在行政部门和立法机关之间的重新分配。

近代国家预算于18世纪绝对王权时代首次出现，于19世纪上半叶的君主立宪时代普遍推广。当时的预算只不过是作为业务处理的准则，为了实现绝对君主的统制而存在的“行政技术”。因此，预算是通过行使君主的命令权，对官吏进行严格约束的产物，没有对君主进行约束的考虑。另外，预算编制主要关注的是按照预算规定从各地征税，专注收入这一方面。

在不少国家，早期的预算报告是不公开的，如日本君主专制时期的预算报告作为国家机密藏在天皇留给皇太子的遗诏中并保管在银制箱子里，仅少数大臣能够看到。1961至1987年间，韩国处于官僚政治和威权统治之下，只有部分政治精英与部分政府官僚可以获取和讨论预算信息，提交给国民议会的预算报道缺乏充分的信息，预算过程对于公众而言更是不公开、不透明的，此时韩国政府收支行为得不到有效约束。

英国作为公共预算的发源地，历年预算报告的出台都备受关注。在议会制度产生以前，政府不需要向议会提交预算报告。英国议会制度产生的背景就是为了审查预算报告，因此，英国的议会也叫“钱袋子”议会。议会制度产生以后，其主要职责就是预算审查。英国预算制度的发展是一个长期的过程,最早可以追溯到 《大宪章》（Magna Charta,1215年)。这一划时代文件的主要内容与国王的征税权有关。《大宪章》没有产生完整的预算,而只要求国王就其税收行为向贵族负责。当时较之于征税和收税的权力,公共支出的数额和将这些资金是否用于公共服务受到较少的关注。1688年光荣革命后，国会议员要求加强对政府资金的监督，在收入同意权的基础上，国会获得了对支出的否决权和支出结果的审计权。但直到1787年的《英国统一基金法》之后,完整的预算制度才初步建立,完整的收入和支出账目于1822年才首次提交给英国议会。

美国建国初期，联邦、州和地方政府也没有完整的预算制度，各拨款小组委员会对其所负责领域相关部门的拨款有较大发言权，预算支出的规模、资金使用方向及其效果也不透明。随着美国联邦政府职能迅速扩大，由抑制国内阶级运动，南北战争后扩充陆军、海军，扩大到运河、铁路、港湾等交通基础设施公共事业（public work）等，结果是，政府机构、政府机构职员以及政府支出迅速膨胀。但由于当时美国联邦政府预算制度存在内在缺陷，联邦政府的无计划性、浪费、腐败随着政府职能的扩大而丛生。直至1921年哈定总统正式签署 《预算与会计法》（The Budget and Accounting Act of 1921），美国才完成了历史上具里程碑意义的预算制度改革，预算报告第一次作为一个独立的文件，以合理的格式、严格的程序和权力等级提交至立法机关审查。1976年通过的《阳光下的联邦政府法》规定，财政预算必须公开，不仅支出的大项分类须公开，每一个部门的支出分项也必须公开。

随着绩效预算的产生，预算报告的内容再次发生变化。当公共预算“从一种保证公共支出的合法性与合理性手段变成一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具（OECD，2001）”时，越来越多国家的预算报告体系开始涵盖绩效指标的设计。如法国的预算报告分为两卷，第一卷“公共财政的政策辩论准备报告”（DOFP）主要阐述经济前景和政府的财政策略，第二卷专门详细阐述每个计划相关的任务和年度预算计划、目标和绩效指标清单。

三、国外预算报告的特点总结

国外预算报告体例、内容各有不同，通过比较分析主要国家预算报告体系的演变及现状，可以总结得到以下几点认识。

(一)预算报告不是一份孤立的预算文件，而是一个由系列文件组成的预算报告体系

在西方国家，为了使预算报告易读易懂，便于立法机关审查和监督，预算报告往往不是一份孤立的文件，而是由主体文件和支撑性文件构成的预算报告体系。主体文件预算报告体系的核心，包括预算概要、详细收支计划等。支撑性文件旨在就有关预算法案的必要性和重要性说服议会，包括历史预算数据、支出和收入方案的具体信息，以及具有重大预算影响的政策建议和倡议。这些文件先后提交给议会，有的时间跨度多达数月。以美国2018年预算报告为例，2017年3月份公布的预算简本 《把美国放在首位——让美国再次强大的预算蓝图》（America First-A Budget Blueprint to Make America Great Again）反映了总统预算的部分内容，5月份发布的预算详细版本2018财年预算案(A New Foundation for American Greatness-President's Budget FY 2018)反映了预算整体情况。另外辅以数十页至上千页不等的历史表格、附件等支撑性文件，这些共同构成2018年预算报告体系。英国《2017年春季预算》（Spring Budget 2017）也是由一揽子预算文件组成，同样包括概要版和完整版，概要版短短几页，而完整版数十页。日本预算报告体系包括年度预算重点、年度预算框架、一般会计收入支出预算、日本财政状况、分类预算重点、财政部长的财政演说等十余份文件。新西兰预算报告体系包括预算演说和财政策略报告、预算经济和财政快讯、主拨款估算、拨款估算支持信息以及各部门的目标报告。

(二)各国预算报告没有统一的范式，但各自报告形式相对固定

国外预算编制及预算报告的形式和内容往往以法律形式固定下来，且相对稳定。如美国早于1921年颁布的《预算及账户法案》就规定，总统要“以如此形式和如此详细程序”编制预算。在相当长的历史时期内，总统预算报告形式没有因总统的变更而发生大的变化。预算报告作为政治性文件逐渐适应总统的需要，总统通过预算报告提出联邦年度财政政策、联邦征税与支出之间的战略安排以及各笔征税、支出的总体计划。克林顿总统时期的预算报告的四个主体文件《年度预算》、《附录》、《分析和展望》以及《预算体系与概念》沿用至今。以美国2017年预算报告为例，主体文件仍包括《年度预算》、《分析和展望》、《附录》，与克林顿总统时期的预算报告不同的是，增加了《历史报表与数据》、《联邦信贷补充文件》、《公共预算数据库》等若干支撑性文件。日本的预算报告形式也相对固定，《财政状况》、《一般会计收入支出预算》等几个主体文件每年不变。

(三)各国预算传统不同，预算报告的侧重点也有所差异

预算报告采用什么样的体例、框架与内容和该国家的预算传统密切相关。以美国为代表的多数国家的预算报告以支出预测为主，而英国则比较特殊，英国的预算报告内容以税收及税制改革为主，以大量篇幅阐述税收以及税制改革，如个人所得税、企业所得税等现有税种的税率设置及税制改革方案等。这与英国预算传统密切相关。英国预算在历史上通常指财政部长向议会提交的收入提议，其中支出预测在议会及所有委员会审议之前已经被列出。这种历史理念在一定程度上导致了议会仅仅寻求严格批复税收而并未立志于控制政府支出的行为。这一传统延续至今，以英国2017年春季预算为例，五章内容中有一章专门讲税收（第三章）。除此以外，支撑文件“税收立法和税率概览”（Overview of tax legislation and rates)中还列举了当年预算报告中公布的税收政策措施清单、相关影响、立法时间表以及税率表等。

(四)预算报告必须明白易懂，政策和支出计划相互呼应

在发达国家，预算报告中除了讲政府的财政收支计划，更多的篇幅是在阐述预算收支安排的依据，抓住预算安排的重点在报告中突出反映。增加预算的要求不能凭空提出，需要以财政状况以及合理的理由为依据。发达国家的预算报告内容一般是围绕国家面临的经济环境，总结以往政策的成效，阐述新的财年以及未来经济和财政政策重点或方向，进而细化在下一年度预算各个领域、各项支出和收入的具体建议。可以说，内容从战略层面到战术层面，从概括到具体，条理清晰，层层递进。

2018年美国预算报告阐述了美国面临的内外经济环境，描绘了美国的未来蓝图，同时还反映了联邦政府各部门对各种联邦计划的优先排序。哪些联邦项目重要、哪些不重要；需要实施哪些联邦项目，资助多大资金规模；如何削减自主性支出，削减多少；各个政策对应的支出情况。支出报告按功能分类，每一个部门的支出被划分为三个部分：政府经常性支出、对地方政府的补助和资本项目支出。逻辑清晰，通俗易懂。日本的预算报告也一样，以2017年日本中央政府预算报告为例，主要阐述了2017年财政政策的基本考虑、总体的收支情况、2017财年预算及税制改革，围绕这些政策目标的实现，主要采取哪些措施，增加哪些项目或支出。政策和支出计划一一对应，清晰明了。

(五)不同预算报告反映了不同国家预算基础数据的扎实程度

比较发达国家的预算报告，可以发现美国的预算报告中分析预测做的较好。这与美国采用的预算编制方法以及扎实的预算基础数据有关。美国预算编制的特点是采用基线预算。所谓“基线”，就是指假定预算年度的法律和政策不变，测算政府预算收支基线，预算基线确定后，再测算新法律和经济状况对预算收支造成的影响，从而计算出新财年的预算收支。用这种方法编制预算，预算分析预测就显得尤为重要。安排预算时要对这些影响进行具体测算，甚至要对法律变化进行逐条测算。因此，美国每年的预算报告文件中都包含《分析和展望》。

另外，美国预算编制重视对未来的预算估计，预算报告“是一个关于政府未来支出的计划，而不是事后的报账”③。预算报告的基础数据包括上年数据、当年数据、预算年度数据以及预算年度以后年度的数据。美国预算表中上年所列数据一般表示机构账户中的实际收支及差额数，或财政部年度预算报告中的汇总数。当年所列数据包括递交预算报告时估算的收支及差额数，包括对当年的拨款数。这一列还反映补充拨款和取消拨款的情况。预算年度所列数据包括估计可支配的收支及其差额数，反映在现行授权立法中新的预算授权，也即根据新的授权立法和税法所产生的预算预计数。美国的预算报告同时包括至少4年的情况，反映更长时期的预算决策。上世纪90年代的预算报告中包括预算年度上上财年的实际数、上财年的预估数、预算年度以及以后五年的预估数。而目前，美国预算报告列示预算年度之后长达10年的数据，比原来的预测5年的时间又延长了一倍，目的是要反映预算决策对长期目标和计划的影响。

(六)预算报告中的支出有增有减，和部门预算契合度高

国外预算报告反映出，预算从来不是只增不减的，而是根据合理需求有增有减。美国预算报告中不仅阐述新实施的政策和增加的相关支出，还要对准备取消的政策及相应削减的支出进行说明。另外，除了阐述总预算，还详细列示部门预算。将总预算切块到各个部门（agencies），每个部门对应各个部门职责范围内的政策，并对各自部门的政策负责。农业类预算全部在农业部，农业政策的制定、预算的编制、执行都由农业部负责，真正实现从政策制定到支出计划一体化。报告中详细阐述了农业部的职责、新财年的预算、较上年的变化、新财年要实施的政策及所需支出金额等。瑞典的预算报告也将预算分为27个支出领域，每个支出领域都对应一个部长对这笔支出负责。当然，这些国家的预算报告和部门预算契合度高同这些国家实行了大部制有关，只有真正实行了大部制，才能实现责任、义务和支出都由一个部门负责。而从实践来看，大部制也不是一步到位的，大多国家都经历了一个机构整合、形成框架和逐步完善的过程。即在市场经济成熟、政府职能相对明确定型后才有条件实行大部制。真正实行大部制以后，才能做到预算报告和部门预算严丝合缝。

(七)虽然目前大部分国家预算报告中尚未包含绩效目标，但这是未来改革趋势

美英是公共预算的发源地，也是绩效预算管理理论和实践的发源地，在绩效预算管理方面走在世界前列。英国政府从20世纪80年代就开始推行绩效预算改革。以撒切尔夫人为代表的历任英国首相致力于明确部门的战略目标、绩效目标和具体的绩效指标，并将绩效评价结果作为调整政府长期经济目标和计划以及财政部制订以后年度预算的依据。美国经过几十年的探索与完善，形成了具有示范性的绩效预算管理制度。1993年美国国会通过《政府绩效与结果法案》(简称GPRA法案)，要求各个政府机构在编制预算、提出资金需求计划时，必须同时提交一套能够综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，作为将来评价政府支出绩效的标准化依据。小布什时期，美国总统管理与预算办公室开发并实施了项目评价分级工具 （简称PART，2002年)。奥巴马时期，国会通过《政府绩效与结果现代化法案》(简称GPRAM法案)（2010年），将优先绩效目标工具写入法案。随着绩效预算的产生，预算报告的内容再次发生重大调整。日本自2001年起实施中央省厅改革，要求各省厅实施政策评价，在各部门开始尝试公布项目的绩效目标。财务省要求从2001年的预算编制开始，各省厅在申报预算时连同政策目标等相关资料一并提交，但在目前的制度安排上，日本预算报告中尚未体现绩效目标的内容。当公共预算“从一种保证公共支出的合法性与合理性手段变成一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具（OECD，2001）”时，越来越多国家的预算报告体系开始涵盖绩效指标的设计。在这点上做的较好的是法国，其绩效预算管理的理念已经反映至预算报告的编制中。虽然预算报告涵盖了绩效目标体系的目前只有部分国家，但从各国实践来看，是未来改革的趋势。

四、完善我国预算报告写法的建议

新《预算法》实施以来，我国政府预算报告的内容不断丰富，报告编写水平不断提高，尤其是2018年的政府预算报告与往年相比，在写法、形式与内容等方面做了大幅改进，有很多亮点，是预算报告写法的一次重大改革，反映了我国政府预算管理改革再上新台阶，现代预算制度建设取得新成效。但预算报告的易懂、公开、细化程度仍达不到人大及一些代表的要求，我国政府预算报告仍有改进和完善的空间。对比国外预算报告可以发现，由于政治体制、经济发展水平不同，我国预算报告和国外预算报告在行文方式、逻辑结构、重点内容等方面存在一定的差异，通过总结国际经验，建议我国预算报告的写法做如下改进。

(一)提高国家治理站位，突出预算报告的国家政策文件色彩

根据GFOA建议，预算报告不仅是一个财务性报告，首先它应是一份政治性或政策性文件。也就是说预算报告最基本的要求是要阐述政策，突出政府的现阶段的工作目标和重点，并从历史的角度解释这些工作目标和重点较往年变化的原因。正因为此，国外的预算报告利用较大篇幅讲政策，是兼具政策文件与财务计划的综合性报告，而我国预算报告的报账式写法更像是单纯的财务报告，政府年度计划、对未来的想法分别体现在政府工作报告与国民经济和社会发展计划草案报告中。换言之，我国的政府工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划草案报告、预算执行情况和预算草案报告三者结合才近似于国外的预算报告。今年的预算报告在这方面有较大改进，对党的十九大报告、2018年中央经济工作会议提出的重大决策（如深入推进供给侧结构性改革、加快建设创新型国家、大力实施乡村振兴战略、坚决打好三大攻坚战等）均详细说明了预算安排情况和原因，体现了“财”、“政”双合以及财政是国家治理的基础和重要支柱的作用，是预算报告的一大进步。但我国政府预算报告仍有改进和完善的空间，建议进一步提高政治站位，站在国家治理的高度将政策和收支计划更好地结合起来，在2014年《预算法》修正案、党的十九大报告以及《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等法律法规文件规定的基本框架下进一步改进和创新。

(二)重视跨年度的财务连续性

纵观发达国家的预算报告，多为一个具有财务连续性的多年度报告，而我国的预算报告是一个单年度报告。国外预算报告重视对未来收支的预测，报告从历史纵向角度列示比较了各个预算年度的财政数据，一般包括上一预算年度的实际收入和支出、当年预算年度预算执行或预计情况、下一预算年度预算预测情况，至少三年甚至更长时间的预测数据。通过对比多个年度的预算数据，预算变化情况一目了然。而我国目前的预算报告从内容分块来说，是将当前预算年度的预算执行情况与下一年度的预算草案前后并列摆放,预算执行情况报告和预算草案报告两者各自独立，篇幅相当，联系不紧密，重点不突出。虽然列举了收入总额、支出总额、主要的收支项目以及完成预算的实际情况，但未列出上一预算年度的详细数据，也未列出今后未来两年甚至更长时期的预测数据。建议考虑预算应具有的前瞻性，而不是简单地只关注单年度的收支平衡，鼓励多关注政府行动的长期后果。

(三)适当借鉴国外预算报告的写法，突出预算报告和政府相关规划的相关性

我国预算报告一直以来以板块结合式写法为主，虽然越来越多地方尝试采用整体渗透式写法，但总体而言，从中央到地方，预算报告仍以板块结合式写法为主。在板块结合式写法下，预算报告分预算执行情况和下一年度预算安排两部分分别罗列数据。这种写法的优点是层次比较清晰，但也有缺点，即读者难以对数据罗列部分和文字描述部分建立起一一对应关系，对具体支出数据和重点政策之间如何结合没有概念，以至于有些项目细化至好几级了也看不出这些预算用到了哪些方面，甚至一些对财政工作有一定接触和了解的政府官员或大学教授都称看不懂。最好的预算总是和最好的支出计划紧密相连，预算报告必须清楚地反映新财年政府的主要政策以及与政策相关的支出计划。预算报告不是财政部门的预算报告，而是整个政府部门的预算报告。人大代表能够对预算报告进行深入审议和有效监督才能体现财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。因此，可适当借鉴国外预算报告的写法，突出预算报告和政府规划的相关性。国外预算报告多采取整体渗透式写法，即将预算收支总体情况及具体支出项目的具体数据和政府的主要目标、工作重点、预算说明等问题结合起来阐述。数据和政策之间紧密结合，一一对应，可以使读者对预算资金“钱从哪里来，用到哪里去”的内在联系有更深入的认识。当然，事物均有两面性，这种写法同样存在缺点，即为了全面反映政府预算的全貌，往往后面需要附大量的预算表格，而阅读表格对读者的专业背景要求较高。人大代表来自社会各领域、各阶层，本身并不一定对预算工作熟悉，这种情况下对预算的审查更有可能变得流于形式。

(四)加强与人大代表和公众沟通交流，进一步提升预算解读服务工作效率和质量

GFOA提出，预算报告除了具有政策性文件和财务计划的作用，还具有交流工具的作用，如果不能把预算编制过程、关键性预算文件以某种形式公开，供社会各界参考和研究，对公众提出的问题无所回应，漠视不理，预算报告写的再完善也得不到社会各界充分的理解和支持。发达预算报告编制过程中注重与立法机关、公众的互动，而我国预算编制过程中与社会各界互动较少。国外预算报告的编制不是一个封闭、不透明的过程，而是从预算编制伊始至预算报告提交立法机关正式审议表决的整个过程中，将预算工作的进展以及形成的预算文件及信息均披露至政府官方网站，并留下相关部门负责人的联系方式以供社会各界质询和监督。整个预算编制过程中预算编制部门和立法机关的互动过程一清二楚。在部分国家，甚至对立法机关审议预算中激烈讨论的过程进行实时电视直播。而在我国，虽然预算报告内容反映的明细程度、公开程度和易读易懂方面每年都有新的进展，预算内容披露的详细程度不断提高，但预算编制工作的过程留给老百姓的印象仍旧是不透明的，尤其是前几年，相关部门对于历年人大代表针对预算报告反映的较为密集的问题也缺乏足够的重视和相应的回应，导致人大代表对政府预算管理不透明的不满反映至预算报告的表决中，情绪性地投反对票。一定程度上人大代表并非对预算报告本身有意见，而是对预算编制及预算信息的不透明有所不满。因此，建议借鉴国外经验，今后从预算编制伊始加强和人大代表的沟通，实现开门编预算、开门审预算。今后尽可能在预算执行情况报告与草案基础上，充分利用政府预算解读、政府预算述说图解等各种平易近人的政府预算辅导读本，进一步提升预算解读服务工作效率和质量。同时，更重要的是，增加与人大代表面对面的沟通、交流。在继续加强对人大代表针对预算报告提出的意见进行整理、总结的同时，不仅要建立更加积极、迅速的回应与沟通机制，把人大代表“请进来”，还要放低姿态，主动“走出去”听取代表意见和建议，回应回答代表提出的热点焦点问题。

(五)标本兼治，以法治推动预算治理结构改革

预算不是一个结果，而是一个政治过程。目前的预算对老百姓来说，仅是一个在全国人大会议上向社会公众公布的反映在预算执行情况报告和预算草案中的预算过结果。发达国家十分注重对预算编制、执行、决算全过程的实时披露和说明。从目前预算报告的得票率现状来看，虽然今年有所回升，但仍未达到财政部门的要求。这会传递给财政部门一个信号，即是不是预算报告的写法、内容存在什么问题，需要改进，但这样想就进入一个认识上的误区，即认为预算只是一个结果，而忽略了其过程属性。预算报告人大代表得票率的构成不应该只是预算报告本身，深入分析还可以包括预算编制过程的公开透明性、预算分配依据的合理性、政府部门和财政部门对人大议案的反应速度、处理结果等，甚至可以说，更重要的是包括公众对财政预算改革的看法等。从这种意义上讲，将单纯改进预算报告作为改善得票率的突破口，能发挥一定的作用，但不解决根本性问题，不能从根本上提高人大代表及公众对预算的认可度。因此，建议通过中长期措施，标本兼治解决这一问题：一是完善政府预算报告制度的立法基础。如果出台国家财政法或预算会计法，在其中规定预算报告的内涵、要素、内容等，使预算报告的写法有法可依。二是改革政府预算编制制度，尽力健全预算编制执行相互制约相互协调的机制。实施开门编预算，预算编制不应仅是财政部部门的工作，其他主体应在编制阶段尽早参与进来。三是完善预算审查和监督制度。从审查这一关进行规范，对范围、详细程度、审查重点进行要求，以此推动预算报告的完善。四是进一步细化预算草案。经过一系列改进，今年人大代表和公众对政府预算报告的认可度较前两年有所提高，但仍受到具有财政预算专业知识背景的大学教授、地方财政官员等人大代表关注的两个主要问题是，支出政策的细化程度和草案的细化程度。建议落实新《预算法》第46条、第75条规定，进一步细化草案，完善政府预算报表体系，如一些重点项目支出。五是完善政府收支分类科目。现行收支分类科目不尽合理，不够科学导致政府的钱花出去找不到地方记账，只能归入“其他支出”。从历年预算草案中可看出，部门预算中“其他支出”比重大的现象一直存在。如果不及时推进政府收支分类科目改革，无法从根本上改进政府预算报告及草案的写法，也无法实现十九大报告提出的“建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”的要求。■

注释：

①CHAPTER 3,BUDGET SYSTEMS AND EXPENDITURECLASSIFICATION。

②OECD Best Practicesfor Budget Transparency。

③弗里德里克·克莱文兰德,《美国预算观念的进化》,1915年。

[1]廖晓军.国外政府预算管理概览[M].北京：经济科学出版社，2016.

[2]马蔡琛.如何解读政府预算报告[M].北京 :中国财政经济出版社,2002.

[3]外国政府预算编制研究课题组.美国政府预算编制[M].北京：中国财政经济出版社,2002.

[4]GFOA.Making the Budget Document Easier to Understand[EB/OL].(2017).http://www.gfoa.org/making-budget-document-easier-understand.