涉农资金整合：保障贫困县自主“开方抓药”

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院经济学系教授、博士生导师，中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中国财政学会理事、海峡两岸关系研究中心兼职研究员、广东省财政学会副会长等职，研究领域是财政理论与政策、区域经济与金融

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

姜爱华:中央财经大学财税学院教授，财政学国家级教学团队成员，中财鹏元财政投融资研究所成员，中国财政学会理事，主要研究领域为政府采购理论与政策

张洪辉：江西财经大学会计学院理财系副主任，副教授，硕士生导师，北京大学光华管理学院博士后，个人研究领域为公司财务与公司治理

本期主持

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

贫困县涉农资金整合是指，将纳入整合范围的相关财政涉农资金的配置权、使用权完全下放到试点贫困县，由贫困县依据当地脱贫攻坚规划，在农业生产发展和农村基础设施建设的范围内，区分轻重缓急，统筹安排使用。

我国自2016年开始在贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点，通过以省为主建立资金“引水”机制，以县为主搭建资金整合使用“放水”平台，力图构建“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。目前，全国832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县已全部纳入试点范围。财政部数据显示，截至2017年12月31日，全国已整合各级财政涉农资金3286亿元，占计划整合规模的98.7%，已完成支出资金规模2935亿元。

今年4月，财政部、国务院扶贫办发布《关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（以下简称《通知》），要求一是严格按照规定的范围和标准推进整合试点工作。要紧紧围绕脱贫目标，坚持现行脱贫标准，在农业生产发展和农村基础设施建设范围内安排支出，避免面面俱到和借整合之名“乱作为”。二是进一步细化实化年度实施方案。实施方案要瞄准年度脱贫攻坚目标任务，找出“坚之所在”，排出轻重缓急。三是进一步加强资金和项目管理。试点贫困县要在“因需而整”的前提下做到“应整尽整”；加大实质性整合力度，尽可能将纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”、“跨类别使用”。四是进一步落实“省负总责”的要求。省级要加强对整合试点工作的培训宣传、检查督促、调研指导；坚持问题导向，对整合试点政策措施理解和执行有偏差、落实不到位的，要及时纠偏和督促整改。

探索推进涉农资金统筹整合，是我国提高扶贫资金使用效益、确保如期打赢脱贫攻坚战的关键举措，是扶贫领域“放管服”改革的一项重要内容，是推进农业供给侧结构性改革的重要途径，更是实施乡村振兴战略、全面建成小康社会的有力保障。当前我国贫困县涉农资金整合改革的成效如何？还面临着哪些困局或问题？权限下放到县，资金如何监管？如何平衡兼顾中央宏观调控与地方自主统筹的关系，以切实提高涉农资金的使用效率？本期监督沙龙聚焦贫困县涉农资金的统筹整合使用，围绕相关话题展开探讨。

整合涉农资金，保障贫困县自主“开方抓药”

主持人：自2016年4月，《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》拉开贫困县涉农资金整合改革的大幕以来，试点范围已推广至全部832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县，财政部会同有关部门以及各地方政府做了大量工作。为什么要推进涉农资金统筹整合使用？贫困县涉农资金整合改革的成效如何？

林江：推进涉农资金统筹整合使用有以下重要意义：一是提高包括涉农资金在内的财政资金的使用效率。在很长的一段时间里，由于涉农的政府部门多头投入，导致重复投入的情况相当严重，例如农业部门、水利部门、党委的农村工作部、林业部门甚至财政部门都有可能作为涉农资金的来源部门，这些部门在很长的时间里相互不通气，对资金的使用效率也不一定很关心，财政资金使用效率低下就难以避免了。二是由于涉农资金的多渠道投放，出现了单一的涉农资金使用单位对多个涉农资金投放单位的情况，这样一来，很容易出现多个涉农资金投放单位在监督财政资金使用时互相推诿的情况，不利于涉农资金的有效使用。三是推进涉农资金统筹整合使用有助于制定规范的资金使用标准和程序，减少人为操作的不确定性。

近年来，贫困县涉农资金整合改革取得一定的成效，主要体现在：涉农资金整合使用后，能够结合贫困县政府部门制定的扶贫攻坚目标，按照轻重缓急安排资金使用的领域和项目，避免撒胡椒面式的扶贫资金投放，一定程度上有助于提高财政资金使用效率；同时，涉农资金的跨类别使用实现了零的突破，买酱油的钱不能拿去买醋的时代已经成为过去，从而产生了一定的示范效应。这在一定范围内实现了从“因需而整”到“应整尽整”的转变，而这种转变配合了政府部门在农村地区实现“放管服”的改革目标。

姜爱华：很长一段时间，我国扶贫资金管理存在“供需”矛盾。一方面，从供给角度看，资金分散在各部门，“政出多门”，扶贫缺乏统筹规划，缺乏资金合力；另一方面，从需求角度看，我国贫困凸现区域性贫困的特点，贫困人口主要分布在一些集中连片特殊困难地区，这些地区产业发展条件滞后、农村基础设施缺乏，而无论是创造更好的产业发展条件还是提供基本的农村基础设施，都不是某个部门、某一笔资金所能解决的，亟需发挥部门协同合力、资金整合合力。在国家“精准扶贫”战略提出后，这一问题必须解决。因此，自2016年以来，中央发布了多个有关财政涉农资金整合使用的文件，地方政府也正在积极推动并实践着涉农资金统筹整合使用，一些地方政府还探索了“跨部门整合、跨年度整合以及跨层级整合”的深度整合模式。不少地方的实践表明，涉农资金整合形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的投入新格局，贫困县无论是在资金使用上的自主权还是在项目上的决策权都得到了增强，实现了集中财力办大事，提高了涉农资金使用效益，促进了主导产业发展和农民增收。

张明：推进涉农资金统筹整合使用，一是目前脱贫攻坚任务与形势的基本要求，中央明确指出目前已进入脱贫攻坚决胜期，各级政府及部门要齐心协力打赢脱贫攻坚战。推进涉农资金统筹整合使用，是各级政府及部门齐心协力打赢脱贫攻坚战的主要和根本措施。二是国家扶贫资金与脱贫攻坚任务的艰巨性相比还存在一定差距，有必要将贫困县涉农资金统筹整合使用，优化提高资金使用效益，以确保如期实现脱贫攻坚目标。三是涉农资金支出种类较多、总体数量大，有必要统筹整合使用。从全国范围考虑涉农资金虽然种类多、数量大，但落实到具体贫困县、乡镇、村的脱贫攻坚和全面小康建设中，总会因县情、乡情、村情不同而存在差距。推进统筹整合使用涉农资金，就是集中现有各级财政投放县乡的主要财政资金，也几乎是调动贫困县主要经济建设发展的资金，重点用于打赢脱贫攻坚战。因而，推进统筹整合使用涉农资金，是我国打赢脱贫攻坚战的重要保障。

自贫困县涉农资金统筹整合使用试点以来，总体上成效明显且普遍较好。如财政部、国务院扶贫办2016年度涉农资金整合试点工作考核结果表明，2016年开展贫困县涉农资金整合试点工作成效较好的，有皖、豫、湘、渝、川、滇、陕、甘等8省（市），而这些地区正是我国重点扶贫地区和连片特困集中地区。对此，中央财政在分配2017年财政专项扶贫资金时专门安排6.4亿元奖励每省（市）0.8亿元。归纳已公开的成效总结，大致有以下几方面：一是促进县级资金统筹整合；二是促进基础设施建设统筹整合；三是促进农村农业发展项目统筹整合；四是促进工作管理机制统筹整合；五是促进资源利用与发展方式统筹整合。

张洪辉：2015年11月 29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，要求到2020年农村贫困人口实现脱贫。为此，中央和各级地方政府加大了对贫困县的资金投入。2016年原财政部副部长胡静林指出，“从某种程度上讲贫困县‘不差钱’，关键是要管好用好各类财政资金”。而随着扶贫投入规模不断增加，资金使用管理仍存在使用分散、效率不高的问题。一方面，中央、省级等各个相关部门均有扶贫资金下拨至贫困县，但存在条块分割、性质固定、项目固定等零散化、碎片化等特征；另一方面，基层在扶贫过程中，可能存在资金需求较大、需要调整扶贫资金投向等情况。在涉农资金统筹整合前，以上两种情况导致了贫困县没有项目安排和资金使用自主权；项目和资金的“碎片化”安排使用，制约了精准扶贫措施的落地，因而需要对涉农资金进行统筹整合，提高资金使用效率和效果。

贫困县涉农资金整合改革，改变了原先涉农资金条块分割状况，实现了资金投入集中化，提高了资金使用效率。其成效体现在以下几个方面：首先，涉农资金管理体制机制实现了再创新。整合后，基层单位具有更多的自主权和灵活度，实现了统一管理制度、统一规划编制、统一组织实施、统一时间部署等，做到了 “多个龙头引水，一个龙头放水”。其次，涉农资金使用成效得到明显提高。基层单位能够自主选择项目投入、投入方向等，能够集中力量办大事，有效解决之前的“撒胡椒面”现象，实现了“好钢用于刀刃”。再次，理顺了涉农资金管理职责和权限。如黑龙江省采用的“大专项+任务清单”模式，理顺了中央、省级、地市级、县级等各个层级在涉农资金管理上的职责和权限，明确了各个层级部门的责任，通过对县级政府加压，有利于提高基层县级部门的涉农资金管理水平，客观上提高了涉农资金使用的效率。

主持人：《通知》指出，2018年要坚持将整合资金项目审批权限完全下放到县，使之在“因需而整”的前提下做到“应整尽整”。您认为权限下放的过程中可能会面临哪些阻碍或问题？如何保障贫困县能自主“开方抓药”？

林江：我认为在权限下放的过程中可能会面临如下问题或者障碍：一是对“需”的理解会产生不同的答案。财政资金的发放单位所理解的“需”与财政资金使用单位所理解的“需”会不一致，从而在认识上产生分歧。二是对如何“整”会产生不同的理解。整合到底是简单的不同渠道的财政资金的汇合，还是整与合分开处理：整是对财政资金的整理、整顿，目的在于将来更好地加以使用，而合则是在理性沟通、充分讨论的基础上汇合资金，发挥一加一大于二的效果。三是如何进行涉农资金的权限下放？是简单下放，还是下放后要对相关的贫困县进行跟进帮助？如果是前者，若相关的贫困县对于财政资金的使用认识不深，可能会降低财政资金的使用效率。四是权限下放后如何让财政监督的功能也同步跟上，让财政监督功能的强化与财政资金下放的步伐同步进行。要保障贫困县能自主开方抓药，问题的关键不在于形式上的自主开方抓药，而是如何为贫困县开方抓药提供制度的保障和实质性的帮助，包括贫困方面的人才、制度等建设能够同时开展。

张明：整合资金项目审批权限下放过程可能会面临的阻碍或问题，个人认为主要会出在县级或以下。主要原因：一是在目前党风政风整治和国务院 “放管服”改革大趋势下，县级以上政府及部门通常不会违背上级政策从中梗阻。二是我国县乡政府及部门一直习惯于执行上级指示或安排，整合资金项目审批权限下放后，县乡政府及各部门如何紧密结合区情实际，优化涉农资金项目统筹整合，充分发挥县委和县政府掌握整合资金项目审批权就地管理、贴近现实和因地制宜的优势，也就是如何实现贫困县自主“开方抓药”，可能是进一步推行涉农资金统筹整合的主要问题。因此，解决好整合资金项目审批权限下放后可能会面临的阻碍或问题，主要就是如何保障贫困县自主 “开方抓药”的问题。

实现贫困县有效地自主“开方抓药”，也并非贫困县单方面的事。首先，区域性基础设施项目就并非县级单独所能为，必须要有上级政府及部门指导协调和相关区域协同，如若不然就可能既耗费资源又效率低下、事倍功半，更严重的是影响脱贫攻坚任务完成。因此，省市政府及相关部门应担负好整合资金项目审批权限下放后，保障贫困县基础设施项目自主“开方抓药”的相关指导与协调工作。其次，贫困县要做好县级相关部门的统筹整合、协调协同。按《通知》规定，县扶贫开发领导小组要主动研究和积极推动整合试点，按要求组织编制年度资金统筹整合使用实施方案，瞄准年度脱贫攻坚任务，将资金落实到具体项目并明确项目责任部门，实现“因需而整”下的“应整尽整”。又如《通知》规定，2018年起试点县计划整合资金规模占纳入整合范围资金规模比例不统一要求，但要切实防止和严厉查处“完成年度脱贫任务存在明显资金缺口却‘应整不整’”等问题，加大纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”“跨类别使用”的实质整合力，提高整合深度和质量。

姜爱华：以往的扶贫实践中，一些地区涉农资金统筹整合使用试点工作不力，导致了部分涉农资金闲置问题，而这背后的原因，很大程度上与县级政府没有项目审批权相关。因此，《通知》指出，2018年要坚持将整合资金项目审批权限完全下放到县，这更加明确地体现了简政放权、提高效能的改革思路。而且，从政府治理的角度讲，基层政府相比上级政府更能清楚地把握当地的贫困状况，更能知道哪里最需要扶贫资金，这也是此次《通知》明确提出“应整尽整”的前提是“因需而整”的原因，也就是资金整合的出发点一定是贫困地区所“需”，只有这样才能瞄准目标，实现精准扶贫，而县级政府的优势恰恰就是能够摸清贫困地区所 “需”，同时，因为需求明确相当于提前谋划，资金下达后就可以直接用于项目，无需等到资金来了才能开展规划。

权限下放的过程中可能会遇到的问题是，原有资金对应的项目审批权来自“条条”管理的各部门，统筹到县级层次后，有可能给已经固化的部门利益带来冲击，部门协调难度大、成本高。同时，权限下放对县级政府的规划能力、项目管理能力以及资金管理能力提出挑战，比如，县级政府虽有利于扶贫精细化但可能缺乏大局观；再如，县级政府在项目审批中可能会出现“寻租”行为；又如，县级财政资金管理能力可能不高，可能会带来资金闲置问题，影响扶贫工作的推进，等等。

因此需要进一步明确各部门对于涉农资金的管理、监督权限，确保贫困县在整合资金使用上的自主权并明确其应承担的重任。在保障贫困县能自主“开方抓药”的同时，又能够确保“药到病除”。

张洪辉：在权限下放的过程中，可能存在的问题有：第一，县级以上的相关部门权限下放不充分。涉农资金来源于县级以上的相关部门的划拨，这些部门是资金的来源方。从资金来源方角度看，涉农资金来源于本部门，本部门应该有权对资金的投入、投向等进行管理和监控。为此，相关部门可能会保留部分权限，导致权限下放不够。第二，权限下放过程中，可能存在县级政府部门 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的情况。产生这种情况的主要原因是县级相关政府部门没有做好思想准备，主观能动性不够；县级相关政府部门不敢担责，承担涉农资金管理、使用过程中的有关责任和风险；县级相关政府部门没有足够的能力统筹管理使用下放的涉农资金。

对于县级以上的相关部门权限下放不充分的问题，可以从以下几个思路着手，予以解决。第一，实施分级核查，确保各个层级政府相关部门将涉农资金权限完全下放到县级部门。国务院负责核查中央国家部委等机关的涉农资金权限下放问题，确保审批权限下放实现“应整尽整”。中央国家部委需向国务院汇报哪些资金项目审批权限没有下放，没有下放的原因、潜在影响和相应的应对措施。同样，各个省级政府部门也需要向省政府汇报涉农资金审批权限下放问题，哪些项目没有下放权限，原因、潜在影响和应对措施。地市级相关政府部门则需要向省级政府相关部门汇报涉农资金审批权限下放情况，哪些项目没有下放权限，原因、潜在影响和应对措施。第二，制定时间节点，对实施不力的进行追责、约谈等。上级政府部门通过对下级规定时间节点，确保到点权限下放。对于没有完成权限下放的部门，上级部门要对相关责任人、分管领导进行约谈，甚至追责，确保权限下放的实现。

对于县级部门 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的问题，可以从以下几个方面解决。首先，做好宣传教育工作，鼓励县级政府部门敢接权限，承担责任，提高县级政府部门的风险承担水平。其次，确定县级相关部门在涉农资金项目审批中的责任和权力，不能无限扩大项目审批的责任，将项目失败的责任完全归于县级政府相关部门和相关人员，让其敢做事。再次，做好权限审批的管理工作。县级政府相关部门需要建立公开透明的项目审批制度，包括项目审批公开、项目结果公示，主动接受监督。在项目审批过程中，县级政府相关部门可以通过从会计师事务所、法律事务所、科研院所、高校等聘请专家，实施项目审批听证会、政府工作人员和专家投票制度等，解决县级政府相关部门“不敢接”、“接不住”、“接不好”的问题。 最后，做好项目实施效果评价措施，合理评估县级政府相关部门和相关人员在其中的责任。建立项目失败追责管理机制，不能一出现项目失败，就把责任归到相关审批人员身上，合理评估相关审批人员的责任。

主持人：目前贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作中，一方面面临着“不能整”“难落实”等困境，另一方面又存在超范围整合、借统筹整合之名“乱作为”等现象。这些问题存在的根源是什么？如何解除？权限下放到县，资金如何监管？

林江：我认为，出现上述现象的根源在于：对于贫困县统筹整合财政资金的工作中的整合的概念在认识上存在较大的差距，要么是财政资金来源单位对整合的方式、内容存在歧义，要么是财政资金使用的单位，包括使用单位所在的贫困县政府部门对整合的理解存在歧义。加上相关的部门和单位存在沟通不畅通的情况，就会出现要么不能整、难落实，要么超范围整合等乱象。其中，所谓超范围整合，各单位、各地区的理解可能不太一样，什么是正常范围的整合，什么是超范围整合？谁才能够作出权威判断？而且相关的权威判断会不会随着时间的推移，实际情况的变化而改变？这些都是出现相关问题的根源所在。我认为要根治相关的问题，还是需要从根本出发，把涉农资金的整合作为一个重要的课题，展开必要的讨论，首先是在专家层面的讨论，形成意见后提交给财政管理部门，再由财政管理部门组织各个农业口的部门开展研讨，在形成比较一致意见以后，再征求资金使用单位以及所在贫困县政府部门的意见，再对意见进行修改后，由财政部会同相关的涉农部委联合发文，对财政资金的整合问题作出权威、系统的论述，并及时听取各地各部门对相关整合情况的反馈意见，作出相应的回应和调整。我认为相关的文件出台后，又经过多方的反馈和总结，应该对涉农资金的权限下放到县后能够继续有效监管发挥积极和正面的作用。当然，权限下放到县，要确保资金真正得到监管，还是要从自律和他律两个角度着手：自律方面，是充分放权给相关的贫困县，相信他们能够把工作做好；他律方面，是为贫困县配备必要的人才，帮助他们制定相关的监督规则和条例，同时让财政部门的监督职责及时到位而不是缺位，这样多渠道推动，涉农资金的使用权限下放到县才能够产生令人满意的结果。

张明：统筹整合涉农资金同时面临“不能整”、“难落实”和超范围整合、“乱整合”等问题的根源，一是财政涉农资金内容繁杂、项目种类多、使用分散或碎片化、资金分配与管理部门化等，涉及部门包括民政、教育、科技、水务、财政、建设、发改、农业、扶贫、国土等，项目整合实施和资金整合使用与管理难度比较大。如通村和村内道路、移民扶贫开发、饮水工程、沼气能源、教育文化体育、医疗卫生、广电网络、绿化美化等多部门掌管的新农村建设项目资金，按村统筹整合使用并不难，但项目实施、移交、管理、使用、监督等各环节都存在一些不易解决的，部门间沟通、整体协调、资金安排缺乏全局统筹协调、整合效力不高等问题，再有就是脱贫攻坚效果和实现“贫困摘帽”考核难度较大。二是县级政府调控力低，特别是专项资金部门管理，县级政府在分配使用、投入方向等方面，受区域或上级产业规划影响，难免出现整合困难或整合不均衡，涉农资金分配有时也难免出现 “富者愈富”“贫者愈贫”。如有的村连续两年获多项新农村建设指标支持，而有的村则多年从未得到一项建设指标支持。有基层信息披露，无论是惠农户补助还是涉农项目资金，落地离乡政府、村委会较近，路好走，且各部门每次检查都必到之地，各部门通常都自觉主动整合项目及资金；而偏远地、路难走、车难进、“上面”又没啥人“打招呼”的村，整合资金投入就困难。三是统筹整合资金范围需要具体明细地予以明确。按《通知》规定，试点县要紧紧围绕脱贫目标，坚持现行脱贫标准，在农业生产发展和农村基础设施建设范围内安排支出，避免面面俱到和借整合之名“乱作为”。而实施中教医卫等社会事业项目及资金，根据脱贫攻坚任务和贫困人口变化也可纳入整合，一些省规定范围则更广泛，包括各级到村到户到人的所有财政性资金，涵盖涉农及非农项目、上级和本级安排、当年安排及结转、存量及增量等，在统筹整合应纳入而未纳入的同时，又出现扩大资金整合范围，搞“数字脱贫”、“景观扶贫”等。

破解上述困境，一是建立健全管理机制。如建立资金整合平台，组建以行政责任人、各分管责任人负责的涉农资金统筹整合领导小组，下设整合办，整合办下设项目组、资金组、片区组、技术组、验收组等并明确具体职能职责。二是强化县级涉农资金统筹整合管控力。如建立整合资金及项目常态统计核算工作机制，实行整合资金及项目按月统计核算报告制；建立县级各部门联席会及衔接工作制，明确相关部门职责，对照统筹方案要求，加强协调衔接联动；根据整合资金项目规划，加大统筹项目策划、包装、申报，做好统筹整合项目库存建设；严格统筹整合资金及项目管理流程控制，强化整合平台的统筹整合资金及项目实施方案申报审核、审查签章上报、备案、年度检查审计和考评验收制度管理。三是加强省市级政府及部门的指导和协调协同。此次《通知》要求加强省级对整合试点培训宣传、检查督促、调研指导，并明确规定培训宣传每年不少于1次，调研每季度不少于1次，使干部群众全面准确理解整合试点政策，形成支持和推进工作的合力。坚持问题导向，对整合试点政策措施理解和执行有偏差、落实不到位的及时纠偏和督促整改。

权限下放到县后涉农资金的监管，既是财政资金监管的一般问题，也是特定条件下县级涉农资金统筹整合使用监管的特殊问题。作为财政资金一般监管，各级财政及相关部门应在现有条件下，对县级涉农资金统筹整合使用这一特殊使用运作方式予以严格监管。如按财政部贯彻实施新《预算法》的要求，严格预算编制、执行、决算等业务流程管理，以及实施统筹整合使用资金及项目绩效评价等。作为县级涉农资金统筹整合使用特殊监管，2016年国务院《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》已明确规定，各级政府要重点监管纳入统筹整合的财政涉农资金，财政涉农资金监管县级负首要责任，贫困村第一书记、驻村工作队、村委会监管要深度参与涉农资金和项目，各级审计、财政等要加大审计监督检查力度，并跟踪问效贫困县监管职责；探索引入第三方独立监督，引导贫困人口主动参与，构建多元化资金监管机制等。此次《通知》亦明确要求进一步强化省负总责，加强省级对整合试点检查督促，推动整合试点各项政策落实纳入扶贫领域作风专项治理，查实典型案件，坚决曝光，严肃追责。

姜爱华：我认为这些问题的根源在于与资金整合相关的各部门间的职责边界还不够清晰。当前，虽然强调资金整合，但因为资金链条是“条条管理”，由各部门纵向安排下来，因此整合过程中各部门之间的协调难度较大，一定程度上存在“不能整”“难落实”的问题，同时，由于未对县级政府的职责边界进行清晰界定，部分县级政府过度“用权”，从而出现了超范围整合以及借统筹整合之名“乱作为”的现象。因此，下一步，要按照“权责对等”的原则，梳理目前各部门在资金整合使用过程中的权责，确保整合的顺利进行。权力下放到县级之后，要加强对资金的监管，体现“放”与“管”的有机结合。一是要求县级政府将扶贫规划纳入县级发展规划中，充分考虑扶贫的远期效果，而非短期效果；二是要对权力进行约束，权责是一致的，对于绩效不过关的项目实行行政问责，将责任具体到部门和人，也可以开展不定期抽查，督促项目的负责人员切实把关，当然也可以辅之以奖励机制；三是可由上级组织人员培训，合理安排资金支出进度，增强绩效意识；四是继续发挥财政监督、审计监督和社会监督的力量，要加强监督结果的运用，加强追责问纪。

张洪辉：这些现象用一句话来形容，就是“一抓就死，一放就乱”。存在这些问题的原因在于，对基层单位的监督难、监督结果落实难。上级主管部门对下级授权后，由于信息不对称，如何合理地监督下级机关成为问题。下级政府机关可能由于信息不对称发生败德行为，如超范围整合、借统筹整合之名“乱作为”等现象，导致涉农资金整合中的项目审批授权没有达到预期目的。

要解决这类问题，必须通过加强监督和信息披露等，缓解信息不对称程度，抑制基层部门的“乱作为”。具体而言，可从以下几个方面进行：第一，加强涉农资金整合范围的披露，让公众、涉农资金受益人、资金拨款单位了解涉农资金整合的具体范围。第二，涉农资金项目审批过程中要公开、公平，项目确定、审批过程要透明，可以邀请公众、涉农资金受益人、资金拨款单位参与涉农资金项目的确定、审批过程，也可以采用信息化手段如录像、录音确保涉农资金项目审批过程公开。第三，项目审批后，必须公示，让公众有充分的时间了解涉农项目，有相应的渠道让公众反馈民情。第四，项目执行过程中，也需要做到公开、公正，不能让涉农项目建设成为腐败的对象。第五，做好涉农资金项目审计工作，确保项目出绩效、出效果。

对于如何监管资金，可以采用集中财务方式，在县级财政部门集中资金的管理权限，同时审计部门等做好资金监管工作。资金管理中，做好责权对应，谁管理谁负责，防止涉农资金成为“唐僧肉”。

分类有序推进，建立涉农资金统筹整合长效机制

主持人：近日农业农村部和财政部联合印发的《关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》中，将推进涉农资金统筹整合，全面实行“大专项+任务清单”管理方式作为农业农村现代化进程的重要内容。您对此作何解读？如何平衡兼顾中央宏观调控与地方自主统筹的关系，以切实提高涉农资金的使用效率？

林江：我认为“大专项+任务清单”的管理方式是非常值得期待的：首先，大专项意味着涉农资金的统筹整合并非无的放矢，而是以大专项作为参照系，有助于地方政府特别是相关的贫困县提高对涉农资金统筹整合的积极性和自觉性；其次，大专项意味着涉农资金的统筹整合的绩效有可以度量的空间和机会，最大限度避免相关的贫困县停留在对统筹整合财政资金概念的理解上，而是有具体的大专项予以支持；最后，任务清单的发布，将把主要的统筹整合的责任落实到具体的政府部门，避免互相推诿的情况发生。其实这正是农业农村部和财政部把中央政府的意图有机地与地方政府的自主性和积极性结合起来的重要政策举措。事实上，平衡兼顾中央宏观调控与地方自主统筹的关系非常关键，而要实现这个目标，我认为首先是中央的相关部委对于什么是涉农资金的统筹整合要给出清晰的定义，并在充分征询地方政府意见的基础上出台可以作为依据和行动指南的规划和文件，并在文件执行了一段时间后及时倾听地方政府和基层政权的意见，以及时修正和调整相关的政策；其次，中央政府在发布文件的同时，要为文件在基层政府的贯彻落实配备人才，帮助基层政府贯彻落实相关的涉农资金统筹整合的政策制定工作机制，加强基层政权的制度建设；最后，如何衡量涉农资金的使用效率经过整合统筹后是否得以提升，这就需要及时制定涉农资金使用效率的绩效评价方案，让地方政府和基层政权充分了解相关的绩效评价方案的精神、操作的路径等。

张明：将“大专项+任务清单”管理方式作为农业农村现代化进程的重要内容，主要是从贯彻落实《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》要求，进一步创新完善资金管理使用机制，深入推进财政支农专项转移支付资金统筹整合角度提出的。具体内容：一是财政部同农业农村部在因素法测算安排基础上，中央补助资金按大专项整体下达省，并按相关项目资金管理办法，根据党中央和国务院的年度农业农村经济工作重点，提出各省具体任务清单；二是省级相关部门按任务清单，衔接相关部门行业规划，细化任务，测算分配中央补助资金，并衔接往年具体任务、支持重点和补助标准等。

显然，“大专项+任务清单”的管理方式，就是以中央财政补助资金为中心，即“大专项”；整合各省重点涉农项目的年度及年际支出，即“任务清单”。各省在清单范围内，结合本地实际，在完成既定清单任务基础上，统筹安排指导性任务资金，重点解决农业农村发展瓶颈。同时，还明确规定耕地地力保护、农机购置、草原禁牧和草畜平衡、强制扑杀等农牧民直接补贴补助，以及耕地轮作休耕试点等约束性指标任务补助不得统筹使用。试点范围严格限制在连片特困县和国家扶贫开发重点县，禁止超项目范围统筹整合资金。

上述涉农资金统筹整合顶层设计，无疑对各地涉农资金统筹整合是有效的指导。各省以中央涉农补助为主线，具有确保中央宏观调控的作用。同时，各省按中央规定的农业生产发展资金项目实施方案及任务清单、农业资源及生态保护补助资金项目实施方案及任务清单、动物防疫等补助经费项目实施方案及任务清单、农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金项目实施方案及任务清单、农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金项目实施方案及任务清单五方面内容24类具体项目及补助，统筹整合本省年度农业农村发展瓶颈自主安排资金。同时，在项目实施中鼓励利用现有资金渠道，强化政策衔接配合，探索粮豆轮作、粮改饲等结构调整政策统筹；果菜茶有机肥替代化肥，畜禽粪污资源、秸秆、地膜等综合与回收利用，黑土地保护等农业生态环境防治与资源循环利用政策统筹；支持新型职业农民培育、农业生产社会化服务、合作社发展培育等壮大新型农业经营主体政策统筹，支持粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内整合统筹相关涉农资金等，以满足各省自主统筹，具有平衡兼顾中央宏观调控与地方自主统筹的作用。

张洪辉：大专项是指农业发展领域涉农专项转移支付和基建投资；任务清单是指根据各大专项应当保障的政策内容设置的任务。中央层面在进一步整合归并涉农专项的基础上，合理设置任务清单。任务清单包括约束性任务和指导性任务，实施差别化管理。约束性任务主要包括党中央、国务院明确要求的涉及国计民生的事项、重大规划任务及新设试点任务、农业生产救灾和对农牧民直接补贴等，其他任务确定为指导性任务。充分赋予地方自主权，允许地方在完成约束性任务的前提下，根据当地行业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内调剂使用资金。

“大专项+任务清单”的管理方式，有效平衡兼顾了中央宏观调控与地方自主统筹的关系。“大专项”是中央宏观调控确定的范围和方向，有助于基层政府组织在涉农资金使用上符合中央宏观调控的方向，达到中央在农业、农村、农民事务上的目标，实现贫困地区的脱贫解困。在任务清单上，既存在约束性任务，即县级部门必须要完成的任务；也存在指导性任务，即县级部门自主选择完成的任务。这种任务清单的设计，一方面注重国家层面共性的、必须完成的刚性涉农资金项目；另一方面又给予地方政府一定的自主权，让其因地制宜制定相应的涉农项目，实现当地农业发展、农民增收、农村脱贫等目标。

主持人：2017年12月，国务院出台 《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，提出到2018年，实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付的统筹整合；到2019年，基本实现农业发展领域行业间涉农专项转移支付和涉农基建投资的分类统筹整合；到2020年，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。对于未来三年内要实现的目标任务，您有哪些想法或建议？

林江：我认为在未来三年要实现相关的目标，任务是相当艰巨的，尽管我们已经在过去几年通过中央政府与地方政府的联动机制和协调机制的建立，让涉农资金的统筹整合工作有了开端，但是离涉农资金统筹整合长效机制的建立还有相当长的一段距离。我有以下的建议：一是针对贫困县，要让基层政权的工作人员充分认识实现涉农资金统筹整合的重要意义以及建立长效机制的必要性，只有从思想上、观念上认同涉农资金的统筹整合，才能够在实际工作中真心实意建立长效机制；二是要让地方政府，特别是作为贫困县的基层政权的工作人员充分了解一些统筹整合财政资金的成功案例，并让一些成功的地区进行巡回演讲，使相关的基层政权工作人员对什么是统筹整合涉农资金的长效机制有更深入的了解和认识；三是建议农业农村部和财政部联合建立统筹整合涉农资金的专家团队，分赴全国各地贫困县指导涉农资金的统筹整合工作，及时纠正相关工作进展过程中可能出现的偏差，提高农业发展领域行业内涉农资金专项转移支付的统筹整合的工作成效，从而形成示范作用。

张明：按国务院规定，涉农资金统筹整合长效机制探索建立的具体内容：一是中央涉农资金按专项转移支付和基建投资大专项设置；二是专项转移支付以生产发展、资源及生态保护、土地承包经营权确权颁证、动物防疫、综合开发、土地整治、林业生态保护恢复及改革发展、水利发展、大中型水库移民扶持、生产救灾及特大防汛抗旱等为主体；三是基建投资以重大水利工程、水生态及中小河流治理等、农村饮水安全巩固提升、重大水利项目勘察设计等、生产及可持续发展、现代农业支撑体系、森林资源培育、重点区域生态保护与修复、生态保护支撑体系、农村民生工程等为主体；四是实行以“大专项+任务清单”管理为核心的涉农资金统筹整合，整合方法是相关部门按任务清单的约束性任务和指导性任务内容，给予地方不同整合权限，实施差别化管理，其中约束性任务主要是党中央、国务院明确要求的国计民生事项、重大规划任务、新设试点任务和农业生产救灾、对农牧民直接补贴等，其他为指导性任务；五是地方在完成约束性任务前提下，根据当地产业发展需要，区分轻重缓急，在大专项内调剂使用资金；六是涉农资金和任务清单集中同步下达，并建立与整合相应的绩效评价制度。

在上述制度框架下，首先，2018年实现农业发展领域行业内涉农专项转移支付统筹整合，显然是农业农村部和财政部《关于做好2018年农业生产发展等项目实施工作的通知》已明确要求的年度工作任务。但党中央、国务院的国计民生事项、重大规划任务、新设试点任务等约束性任务还有待具体明确，再除去农业生产救灾、对农牧民直接补贴等，余下项目及资金就基本上是年度内可统筹整合的农发领域行业内的涉农专项转移支付了。其次，在财政部和国家发改委衔接平衡专项转移支付和基建投资大专项，并会同有关部门定期评估，建立调整优化和退出机制条件下，2019年基本实现农业发展领域行业间涉农专项转移支付与涉农基建投资分类统筹整合，也应在具体明确党中央、国务院的国计民生事项、重大规划任务、新设试点任务等约束性任务以及农业生产救灾、对农牧民直接补贴等范围外展开实施。最后，照上述工作常态发展，2020年构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合机制不成问题，坚持并巩固之自然形成长效机制。

实施以中央涉农补助为主线的 “大专项+任务清单”统筹整合方式，约束性任务项目及资金具体明细需要进一步明确，特别是年度性的党中央、国务院国计民生事项、重大规划任务、新设试点任务等，既避免基层工作的不恰当或违规统筹整合，又减轻上级政府及部门的监管负担，提高工作效率和资金使用效率。

姜爱华：《意见》对未来三年涉农资金统筹整合的覆盖范围和机制建设进行了部署，体现了党中央和国务院坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会的决心。涉农资金长期以来处于分散管理的状态，因此资金的整合不能一蹴而就，需要顶层设计、各方联动。在具体安排上，首先选择行业内涉农资金专项转移支付的统筹整合，进一步，实现跨行业和涉农基建投资的分类统筹整合，从而实现“大统筹”，更好地发挥资金合力，进而形成农业发展领域的新时代涉农资金统筹整合长效机制。长效机制的形成，能够真正防止以往扶贫中可能出现的“返贫”现象，有利于从根本上消除贫困现象。

张洪辉：建立涉农资金统筹整合长效机制，首先要做好顶层设计。涉农资金统筹整合长效机制的目的、指导思想和是否支持国家实行贫困人口脱贫的目标是顶层设计的首要问题。其次，要积极总结已经实施的涉农资金统筹整合实践经验，把好的经验推广，不好的做法及时总结。再次，建立涉农资金统筹整合长效机制过程中，要勇于试错，发现问题及时解决，发现漏洞及时堵上，发现瓶颈及时疏通。最后，建立涉农资金统筹整合长效机制，还需要政府机关各个部门的配合，相关政府部门也需要建立相应的配套体制机制，确保涉农资金统筹整合长效机制能够发挥出既定的功能，最终实现农业发展、农民增收、农村脱贫。此外，要奖励那些为建立涉农资金统筹整合长效机制作出贡献的部门、人员，及早实现中央的战略目标。■