财政收入—支出绩效评价：技术体系与实现路径

●卢扬帆

习近平总书记在党的十九大报告中提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越这一转变的迫切要求和重要战略目标。财政作为国家治理的基础与支柱，显然，财政治理质量关系到国家整体治理的质量改善，是坚持质量发展、打造质量强国的关键环节。从现实来看，我们长期对于财政治理质量的监管却基本停留在财政支出方面。而事实上：一是我国财政收入占GDP比重已持续增至逾20%水平，但收不抵支更加明显，同时收支结构不合理，非税收入过高，民生支出偏弱，试图再以扩张规模来化解收支矛盾已无法为继；二是许多地方财政支出不足的根源为财政收入质量不佳，比如短期为提高经济增速大幅举债，亦会造成财政收入长远受限。也即是说，单纯监管财政支出质量并不能消除我国财政总量与结构失衡的深层矛盾；只有将监管视域进一步向财政收入延伸，逐步建立完整的财政收入-支出质量联动监管体系，才能提供衡量财政收支规模与结构的科学标准，推进财政治理科学化与民主化改革。在此背景下，财政收入（支出）质量究竟该如何监管，从哪些维度、用什么标准去衡量，以及如何将结果付诸应用等，成为急需在技术和制度层面创新解决的问题。本文以绩效评价作为特定的价值和技术工具，试图对这些问题进行初步回答。

一、财政收入-支出质量监管与绩效评价的理论定位

（一）财政收入-支出质量监管是建设现代化经济体系的必然取向

建设现代化经济体系是深刻把握中国发展现实与社会主要矛盾变化的战略定向。从其内涵看，聚焦于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力三大任务“攻关”，并力求实现更有效益的经济水平和经济增速、更高质量的经济增长方式、更平衡的区域和城乡发展格局、更完善的市场经济体制、更全面的对外开放以及更完善的现代化产业体系、空间布局结构和协调程度（陈希琳等，2017）。纵观六者，经济增速和发展方式转型有赖于各级政府目标设定与考核的有效调节，经济结构和产业布局优化有赖于政府扶持或约束机制的科学引导，区域均衡与对外开放加深则有赖于政府惠补措施的精准发力。这些毫无疑问都有财政收入-支出政策的作用。中国不同于西方，政府在国家发展和市场运作中始终发挥重要的调控功能。财政政策和金融政策作为“看得见的手”，相比之下，财政政策的使用频率和结果效力又显而易见。那么，财政收入（如税费征管）与支出（如投资补贴）政策的质量即在相当程度决定了政府经济调控成效。近年笔者参与多项政府扶持产业政策的绩效评价经验表明：政府扶持的领域重点、对象条件、监管导向乃至考核方式等显著影响其扶持效果；比如对扶持资金管得过严、不承担风险将导致企业普遍关注短期利润和产能扩张，进而忽视产业基础研发及核心技术突破。由此，加强财政收入-支出与其相关政策质量监管，是关系到宏观经济转型升级的关键内容，亦是建设现代化经济体系的必然选择。

（二）绩效评价构成财政收入-支出质量监管的创新机制和科学手段

政府绩效评价是诞生于西方的、从民主角度对公共部门施政成效进行测量分析的技术，进入我国已有十余年的历史。引入财政领域，作为财政收入-支出质量监管的科学手段，其有如下特点：一是以民主为导向、满足社会公共需要为目标，提供了从体制外（多元）评价财政收支质量及其治理有效性的普适规则；二是以指标为载体、量化评分为表现，提供了衡量财政收支规模与结构科学性的精确标准；三是以完整的评价组织机制为保障，通过明确相关主体权责，强化决策纠错功能（郑方辉等，2017）。当然，我国财政收入-支出质量监管仍依赖于系列相关机制，包括税务稽查（针对收入）、会计核算（针对支出）、财政专项检查、审计、监察以及其他信息化渠道。这些方式与财政绩效评价存在区别：一是假设财政收支管理的既有目标和规则是正确的，服务于下级对上级执行力提升；二是基本局限在定性（合规性）判断，不能形成可追溯的结构性（量化）评分；三是监管（参与）主体常为特定部门，民主性和外部性不足，不利于结果客观公正（李波、费睿，2017）。导入绩效评价作为财政收入-支出质量监管的创新机制，可以进一步从整体上进行财政收支政策与执行的反思纠错，或成为推动解决我国财政管理体制深层矛盾的重要抓手。

（三）财政收入-支出绩效评价是财政全面实施绩效管理的内在要求

党的十九大还提出：“要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”财政（预算）领域全面实施绩效管理区别于既有财政绩效评价，其关键在“全面”二字，不仅要求将财政资金“全口径”纳入绩效管理，更需涵盖财政（预算）的“全过程”。而所谓“全过程”：从大的方面讲首先包括收入和支出两个环节，即对新《预算法》规定的“四本预算”都应在收入和支出两条线上落实绩效标准；从小的方面讲，绩效原则应贯彻到收支预算的编制、审查、批准、执行、决算和问责等各个阶段（卢扬帆、尚虎平，2018）。过去十几年我国的财政绩效评价实践基本停留在财政支出层面，这显然不符合全面绩效管理的内在取向。更加关注财政收入绩效管理，逐步建立以总量均衡、结构协调、征管有度、社会满意等为标准，覆盖财政收入政策设计、实施和监督全过程的科学评价体系，不仅是落实全面实施绩效管理要求，亦是增强监管效能、提升财政收入质量的扎实举措。当然，对严格意义上的财政全面实施绩效管理而言，除了针对收入、支出环节分别建立绩效规则以外，还应注重二者联动的绩效管理，即形成一种公共财政量入为出、收支互用、长期保障的科学体制。这显然是另一个更为复杂的任务。

二、财政收入-支出绩效评价的基本内涵与目标导向

对于财政收入-支出绩效评价的内涵，学界尚无公论。一般认为，财政绩效评价是政府绩效评价一种类型或重要组成部分，包含收入和支出绩效评价，重点关注财政收支决策的科学性与民主性，追求公共财政公信力提升，并兼具价值和工具双重理性。从概念上讲，财政收入-支出绩效评价是指基于结果导向和公众满意度导向，运用科学方法、规范流程、相对统一的指标及标准，对财政收入-支出的投入、过程、产出与效果等进行综合性测量与分析的活动。评价遵循“衡量水平、识别问题、方便操作、驱动进步”的原则，即基于财政收支预定绩效目标，依据既定指标体系，采用规范的组织流程，对收入-支出决策、执行和监督活动的经济性、效率性、有效性和公平性进行评析，评估整体绩效水平，发现存在问题，以及提出绩效改善与制度优化的对策建议。

财政支出绩效评价在我国经过多年的探索，已形成相对完整的组织和技术体系，并积累了较为丰富的实践经验。但财政收入绩效评价是新的范畴，旨在从技术上科学（定量）评估财政收入规模及结构的合理性，进而为我国财税体制（税费负担及结构）改革、央地财政关系理顺以及现代财政制度构建提供依据。之所以提出财政收入-支出绩效评价作为财政质量监管的新型手段，其在价值和技术层面主要服务于以下目标。

第一，推动实现我国各级财政收入-支出总量长期均衡与结构持续优化。一方面，公共财政收入、支出总体规模应与国民经济发展保持怎样的协调关系，简单如各级财政收支分别应占经济总量的多大比重，中央和地方财政各占财政总盘子的多大比重，依据什么标准来确定；财政收支水平之间应如何关联互动，以使财政（收入）资源能更好地满足人民日益增长的美好生活（社会公共服务）需要或实现对经济、市场和产业的有效调节，这种联动形态又该怎样与地区发展阶段、行政层级乃至文化差异等复杂因素相适应等等。这些显然不是单纯评价财政支出绩效所能解决的问题，也不应该是仅从财政支出绩效一端去考量的问题。另一方面，立足财政收支的结构层面，税收与非税收入占比、中央税（费）与地方税（费）占比该是多少，随着实践变化该如何调整；在财政总量有限的前提下，政府给经济、社会、环保、民生（教育、医疗、科技等公共服务）各领域支出该如何调配，怎样取舍。这是采用理想和量化的思维，对我国各级财政收支规模及结构进行质量监管的系统要求，也是实行财政收入-支出绩效管理必须明确的底层内容。

第二，促进财政收支决策与执行监督民主化，提升公共财政公信力及治理合法性。与前一目标相联系，各级各地政府对这些问题必已在多年的实践中形成了固定的目标模式或决策系统。但这些目标及决策本身是否科学合理，是否与时俱进，需要一种外部化立场乃至多元博弈的程序来加以判断。举例而言，“财政性教育经费占国民生产总值的比例达到4%”是一个经中央和国家文件确认、具备一定法律效力的支出目标，并已严格落实到各地各级政府相关工作中。然而4%究竟从何而来，实为西方发达国家在上世纪90年代的标准。它对于20余年后的我国来讲是否仍然适合，显然需要更加理性和客观的分析。诸如此类，通过绩效评价引入多元主体参与的民意表达渠道，旨在为财政收支的目标设置及决策实施提供一种体制外监督机制，促使其不断回应社会和时代的需要，从而增强公共财政公信力，夯实国家治理合法性基础。

第三，理顺央地财政关系，完善现代财税体制，更好地服务于现代化经济体系建设。从科学导向民主，把两者结合起来即涉及制度的问题。财政收入、支出各端以及两者联动的目标和决策机理，背后实为我国央地财政关系与财税体制的深层内容。比如中央与地方财政收入各设多少税费品种、其共享或分成比例为多少、税费征管机构怎样设置和运转等，这些随着时间和形势又会发生明显变化。我国国税与地税系统的分离曾是为了解决中央财政收入占比较低的问题，通过分设央地（共享）税种及均衡人员配置强化对中央财政收入的保障；但近年税制改革导致地方税种和业务量萎缩，而国税征管压力日增。此番机构改革将省级和以下的国税地税系统合并，则能更好地在央地税收分成、税费比例协调和征管体系统一等方面发挥均衡作用 （范子英，2018）。从逻辑上讲，它也是财政收入-支出绩效评价在结构层面应当关注和力图调控的方面。通过全国税费征管体系的统一规范，公共财政将得以聚拢更有效的资源，更好地服务于宏观经济调节、产业布局优化与区域发展均衡等体现“质量”的工作，发挥现代财税体制对现代化经济体系建设的保障功能。

三、财政收入-支出绩效评价的主要内容和技术体系

基于系统论的视角，财政收入-支出绩效评价体系应由理论体系、技术体系、组织体系、内容体系等多个部分构成，是一个多维复杂的系统。其中技术体系决定评价的科学性与结果客观公正，组织体系决定评价的可行性与实施效能，两者是最为关键的部分 （合称评价机制）。而相比之下，技术体系又包含评价内容、评价指标及标准、评分方式等实质性内容。换言之，只有在现行财政支出绩效评价指标体系的基础上，新建或增加针对财政收入以及收支联动绩效管理的评价内容（辅以保障这些内容得以被评价的组织系统），才可算是形成了一套完整的财政收入-支出绩效评价机制。

（一）财政支出绩效评价技术体系

国内财政支出绩效评价技术体系已相对成熟，其基本逻辑为：从财政支出管理的共性过程和关联主体出发，通过划分不同主体在不同环节应承担的责任，形成分类别的评价内容，进而转化为规范的评价指标。理论上，财政支出若视为一项公共政策，其应至少包含决策、执行和监督三个环节，背后为相关责任者，大致相对于上层、中层和基层政府（部门）。从实际运作来看，《预算法》规定几乎所有的财政资金（在人大批准后）都由财政部门拨付和监管，并由特定主管部门落实使用和对结果负责。这样，资金主管部门（如以地方财政为例即为省级）扮演着财政支出计划编制者、规则制定者、过程监控者和目标完成者等角色，需对支出决策、目标设置以及管理办法制定的科学性、公平性与可行性负责，产生所谓“管理绩效”。财政部门作为“监督者”，需对各类资金落实支付和监管的有效性负责，形成“监督绩效”。而大部分的财政支出最终都落到具体用款单位 （基层部门）头上，由其负责按计划执行和完成预定目标，则需对项目论证与申报、资金使用与接受监督的合规性以及目标完成等内容负责，构成“执行绩效”。把这些责任进一步明确细化，转变为具体用于评价的绩效指标，即形成一个覆盖管理绩效（宏观）、监督绩效（中观）、执行绩效（微观）三个层次的相对完整的财政支出绩效评价指标体系。相比之下，管理绩效和监督绩效指向财政支出（决策）整体，宜采用不同的评价方式，如更依赖于专家学者的专业判断。在此基础上，通过专家咨询调查的方法对整个体系构成合理性以及各评价维度（指标）相对重要性进行论证，得到宏观、中观、微观分别应占30%、10%和60%的权重配比以及各项具体指标的权重系数。应该说，这套评价技术体系已相对成熟，代表国内财政支出绩效评价的前沿，目前已应用于广东等若干省份近5个年度超过1000亿元省级财政资金的评价实践，获得良好成效。

图1 财政收入-支出绩效评价技术体系架构

（二）财政收入绩效评价内容体系

类似地，财政收入亦可视为一项公共政策，从决策、执行和监督三个层次及其关联主体责任的角度进行绩效评价。那么，技术体系对于复杂财政支出项目类型（如一般支出和专项支出、基建/采购/补贴等用途）的涵盖性，就变成需要解决财政收入的不同渠道来源（即税利债费等征管形式）差异的平衡。应该说，财政收入绩效评价的功能如前所述：一是要形成透视税费负担及其结构合理性的客观标准，二是为衡量财政收入来源即征管有效性提供量化依据，三是遏制地方政府滥征税费或选择执法的行为。为此，在宏观层面，评价应指向财政收入决策的论证过程及其民主程序，指向收入规模及结构性目标设置的科学性，指向税费征管制度的可行性以及征管行为的公共属性，并且衡量财政收入总体目标的实现程度以及可持续性水平，即可称为财政收入的“管理绩效”，服务于公共财政的公信力和治理合法性目的。在中观层面，评价主要指向对财政收入征管的过程监控，对监管的有效性负责，服务于税费征管的执行力目的，称为“监督绩效”。在微观层面，评价指向税费征管活动是否按既定目标和规则落实执行（出现特殊事项报批），服务于财政收入管理的合规性目的和绩效目标完成，称为“执行绩效”。

不难看出，这三个层面与财政支出绩效评价内容基本对应，其中前两个层面旨在提供一种价值判断的客观标准，后一层面旨在保证事实完成的精准有效。这样，借鉴财政支出绩效评价技术架构，充分考虑可操作性，即可构建由管理绩效、监督绩效和执行绩效三个维度（评价方式）组成的财政收入绩效评价指标体系，三者分别包含具体评价指标。尤其在深入微观事实的执行绩效评价层面，亦由前期准备、实施过程、目标实现、社会满意4项一级指标和9项二级指标、16项三级指标构成。实际上，它与财政支出绩效评价保持了一级、二级指标和大部分三级指标内容一致，只是指标的具体解释及评分标准存在差异。特别地，对于“目标实现”这一最能体现财政收入、支出绩效区别的维度，应作差异化的评价指标设计；比如财政收入，其预定目标实现可能包括税费征管的及时性、达标性，延伸目标实现可为征管服务的便利性以及通过税费政策实现经济调控的效果。

我们认为，保持财政收入、支出绩效评价技术体系总体结构和多数内容相对一致的思路，是压缩评价工作量、降低评价成本与增强可操作性的关键呈现，也是提升财政收支质量监管效能的必然选择。当然，还需指出的是，财政收入来源中的征税在我国具有法定性，绝大部分税收需由全国人大或国务院立法来决定，而行政事业收费则为一般政府行为，地方政府亦可决定。因此，以财政收入“管理绩效”评价来提供决策监督的监督层级，在实际运作中可能受到限制（限于县域中央和省级政府）。但从导向来看，财政收入绩效评价致力于“以数据表明收入预算不再仅仅程序化地依照法律与地方法规进行编制，也需进一步考量政府组织收入来源的结果及其征管活动的科学合理性”（郑方辉、廖逸儿，2017），即增加“绩效”作为编制、审查和执行财政收入预算的一个重要标准。某种程度上讲，最近机构改革中有关国地税系统的合并，其中一个出发点即在于规范地方政府组织财政收入的行为，解决其为了招商引资兑现税收优惠、只能在统一税率框架下通过征管过程的“选择性执法”来实现等问题，本质上亦是为了提高财政收入绩效。

表1 财政收入-支出绩效评价具体指标体系（权重：%）

（三）财政收入-支出联动绩效评价内容设想

更为重要的，财政收入-支出绩效评价还需解决收支两者联动管理及其评价结果互为应用的问题。这在现有的研究和实践中并未得到足够关注。事实上，如果采用前述管理绩效、监督绩效、执行绩效三个层次的评价技术框架，这项内容便基本可对应于其中的管理（宏观）与监督（中观）两个层次（亦采用专家评价），从而在评价体系中找到较为合理的定位。那么，作为财政收入-支出联动管理的绩效内涵，应是单独从收入、支出一端考虑都无法涵盖的方面。笔者以为，至少需包含以下要点。

一是决策民主。不仅指财政收入、支出自身决策过程的科学论证及程序民主，而更应是站在人民群众或社会公共需要的角度进行客观考量，提供一种量入为出或以支导收的机制；简言之，即评价财政收支决策的过程及其考虑的因素是否彼此关联（而非相互独立），是否将民主性或公共性作为衡量二者联动决策的重要标准。

二是总量协调。评价财政收入、支出在总体规模上是否相互协调，应从绝对和相对两个层面进行考量。比如在绝对数上，以一个地区或一级财政为单位是否出现大规模的财政赤字或结余（反映财政资源是否被充分或者过度利用）；在相对数上，财政收支规模及其差额相对往期是否出现大幅变动及其原因。

三是结构相称。在结构层面考察财政收支联动更为复杂，涉及我国特定领域财政资源组织利用或支出保障的深层机理。比如说，对特定品种的税费收入，是否通过特别的制度设计明确其主要用于什么方面支出；或者对教育、医疗、底线民生等重要领域财政支出，建立一种从什么角度组织财政资源使之得到充分保障并且水平合理增长的机制。尽管我国财政收支以地区或行政层级为单位统筹管理，但这种制度设想有助于进一步加强收支联动，理顺央地与层级政府之间的财政（转移支付）关系。

四是收支有度。从静态角度看，特定地区和层级的财政收支规模都不能无限度扩张，必须与社会公共需要及其经济发展水平相匹配；从动态角度看，应当建立财政收入-支出变动与宏观、中观经济运行状况相协调的长期机制，评价及约束政府是否过多地占用了国民经济发展成果。

五是管理效能。财政收入和支出从目标完成角度看都有赖于特定组织系统保障。目前我国各级财政收支分别由税务部门、财政部门统筹负责，而对于收支联动管理尚无成型的机制。尽管国税与地税整合在一定程度强化了财政收入的统一管理效能，现有财政支出绩效评价体系亦提供了财政与其他政府职能部门 （在支出端）的协同保障，但就财政与税务部门、税务与其他政府部门之间（就收支管理）的联动关系，仍需在组织上进一步理顺，比如建立跨部门的协商通道、加强部门整体绩效评价等。

六是体制优化。财政收入-支出联动绩效评价从根本上触动我国财税管理体制的内在矛盾，包括收支统筹机制、民主集中决策、央地财政关系、政府与市场边界乃至特定领域财政收支保障、目标责任制及其考核导向等。比如政府通过财税政策介入市场即需承担必要的风险，但这与国有资产保值增值（安全合规）目标发生背离。这些问题牵一发而动全身，尚不能凝练出一成不变的标准，但显然也是绩效评价应当（在技术层面）加以引导的内容。

四、强化我国财政收入-支出绩效监督的现实路径

以上从财政支出、财政收入和收支联动管理的角度分别讨论了绩效评价应有的内容与技术标准，毫无疑问，这些内容和技术的落实都需要组织制度来加以保障。特别对于财政收支和收支联动绩效管理两个新的范畴，未必对其每项内容的具体评价指标及评分标准都界定清晰，但至少阐明了必须涉及和力图解决的关键问题。某种程度上讲，评价技术（内容）与评价组织（制度）是你中有我、我中有你的关系，组织制度既是评价内容的一部分（应通过评价技术来推动组织完善），同时评价技术功能又要靠组织制度来保证实现。那么，基于以绩效评价来强化财政收支质量监管的目的，从组织制度的现实角度看，可在以下三个方面重点努力。

一是落实人大主导的财政收入-支出联动绩效管理机制，推行部门收支整体或跨部门联合绩效评价。人大在我国具有超然的体制特性，不仅是财政收入、支出预算审议和批准的决策主体，更拥有监督政府（财政管理）的法定权力。理想状态下，实现财政收入-支出联动绩效管理可在人大身上找到天然的交汇点。但这仍有赖于各级人大一方面要创新对财政支出的监管手段，如采用人大直接委托第三方实施重要财政资金绩效评价等方式，不断强化监督效能，彻底摆脱“橡皮图章”印象；另一方面要力争把监督关口前移，人大提前介入财政收入决策甚至主导开展收入绩效评价，尽可能把全部财政资金（从收入源头起）纳入绩效监督；不仅如此，人大应将更多精力放在财政收支联动监管上，包括其总量协调、结构相称、收支有度和体制优化等，即在预算审议与决定的环节更多依靠专业力量，进行实质性审查。在这一基础上，财政收入-支出毕竟分由税务、财政等不同职能部门统筹主管，应加强对部门履职绩效及其目标完成情况的整体监督，可借鉴目前已有的公共部门或部门整体支出绩效评价技术，推动跨部门的联合监管，强化相关部门业务之间匹配衔接。

二是逐步建立同级或跨级财政收入-支出联网督查、实时监控和跟踪问责的全方位监督体系。通过对计算机科学与现代化信息技术手段的深化应用，探索形成对财政收入-支出全流程的数字化管理，主要为了实现同级或跨级收支预算从编制到批准、从执行到监督、从决算到问责各环节的联网监察与实时监控，并可进一步利用大数据、人工智能等前沿科技开展预警和动态干预，把问责程序分散化，把合规性问题解决在发生状态。这项工作可在条件成熟的地区先行先试，逐步扩展。

三是加强财政税务等主管部门沟通联系及业务整合，完善多元主体参与的财政收支决策系统。财政、税务及其他收支协管部门应进一步加强联系，整合绩效目标与工作措施，避免相互矛盾，消除比如科技部门增加企业研发补贴却造成税务部门潜在税源减少等问题。可以地方为试点，创新体制渠道，加强专家学者、代表委员和其他公众对于财政收支决策（绩效目标设置）的科学论证。通常情况下，推动财政收入-支出联动绩效管理的利益关联方不仅有政府部门、评价组织，还应有利益相关或无关者，因为利益受损者甚至边缘者意见对于衡量一项政策好坏同等重要。为此，要求各类决策和监督主体在引入多元主体参与的样本量设计、样本结构控制、论证程序编排等方面力臻优化，引导评议者理性表达。■

[1]陈希琳，许亚岚，于佳乐.全面解读现代化经济体系——六大特征、三个难点、五条路径[J].经济，2017，（23）.

[2]郑方辉，廖逸儿，卢扬帆.财政绩效评价：理念、体系与实践[J].中国社会科学， 2017，（04）.

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[4]卢扬帆，尚虎平.财政领域全面实施绩效管理的权责关系与定位[J].中国行政管理，2018，（04）.

[5]范子英.国税地税合并的逻辑 [EB/OL].（2018-04-26）.http://www.sohu.com/a/229543950_701468.

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