加强财政收入质量监管的实践与探索——基于非税收入收缴情况和收入真实性专项检查的经验

●刘晓青

近年来，我国国民经济整体取得了较快发展，财政收入持续增长，一般公共预算收入规模不断扩大，整体收入增长处于合理区间。然而，因受经济下行压力加大、2016年营改增试点全面推开等各方面因素影响，财政收入增幅下滑明显，财政收入质量有所下降。因此，明确了解财政收入质量下降的现状，发现财政收入质量方面存在的问题，有针对性地分析成因，并采取相应的措施至关重要。

为摸清财政收入征收和管理现状，提高财政收入质量，根据《财政部关于开展非税收入收缴情况专项检查的通知》（财监〔2016〕36 号）和河南省财政《关于开展部分县（市）财政收入真实性专项检查的通知》（豫财监〔2016〕90号）要求，河南省财政厅监督检查二处自2016年10月中旬至11月下旬，对辖区内市县同步开展非税收入收缴情况和财政收入真实性专项检查。检查中发现，部分市县仍然存在虚收空转税收收入、非税收入未及时缴入国库、违规提前征收、减征、缓征、代理银行延压入库等问题。本文拟在阐述财政收入质量的含义和意义的基础上，分析河南省近几年财政收入质量的变化趋势，反映专项检查中发现的问题，进一步分析问题成因，并就如何加强财政收入质量监管初步提出意见和建议。

一、财政收入质量的含义和评判标准

（一）财政收入的含义

财政收入，是财政分配的一个重要方面，具体来说是国家借助一定的形式、渠道集中起来的货币资金的总和。它是我国各级政府履行自身公共职能、实施各项政策、提供公共商品和服务的重要物质保障。财政收入与经济增长（GDP增长）密切相关，国民经济发展的水平直接决定了财政收入的规模，而财政收入的规模又客观反映了一个地区的经济发展状况。

（二）财政收入质量的评判标准

何为财政收入质量？笔者认为，就是指一个地方财政收入的好坏或者优劣程度。简单而言，有以下三个评判标准：财政收入的规模质量、财政收入的结构质量以及财政收入的真实性。

1、财政收入的规模质量。主要是指一个地区的财政收入规模必须与经济和社会发展水平相适应，不应超过经济和社会所能负担的范围。适度的财政收入规模能够有效保证政府职能的履行，从而促进经济社会全面发展。财政收入规模过小，就无法满足各类社会公共服务的正常支出需求，直接影响政府职能的履行；相反，财政收入规模过大，就必然增加企业和社会的负担，影响财政收入的增长，甚至损害整体经济发展。

2、财政收入的结构质量。财政收入的结构质量是指财政收入来源是否稳定，结构是否合理。众所周知，地方一般公共预算收入主要包括税收收入和非税收入。税收稳定性较高，相反，各种非税收入受多种因素影响，往往变化很大。倘若征收对象消失，该项非税收入也将无法征收；此外，非税收入大多有专项用途不能灵活统筹使用，并不能随意用于地方正常支出。因此，考虑到财政收入结构的质量，我们必须看到非税收入在财政收入中的比重，即非税收入比重越高，财政质量越低。

3、财政收入的信息质量。财政收入的信息质量一般指的是财政收入信息是否真实可靠，是否存在弄虚作假的成分。而财政收入信息的真实性、准确性又直接影响各级政府制定政策和提供服务，因此，保证财政收入的真实性是提高财政收入质量最直接、最本质的要求。具体来说，财政收入的信息质量可通过财政收入虚增或虚减数占财政收入总数的比重来衡量。虚增收入的形式主要有列收列支空转收入、垫交税款、先征后返等；而虚减财政收入的常见表现形式有应征未征、违法实行税收优惠和越权减税等。

二、财政收入的重要性和财政收入质量高低的影响

（一）财政收入的重要性

1、财政收入是财政支出的前提条件。财政分配中的收入与支出是互补的，不可分割的。简而言之，财政收入是财政支出的前提条件和物质保证，而财政支出是财政收入的最终目的。

2、财政收入是政府履行职能的物质保证。政府履行其相应职能时，必须具备一定的物质基础，否则国家的所有政策都不能顺利执行。而财政收入就是政府积累资金、奠定物质基础的必然途径和重要手段，财政收入的顺利实现对履行国家职能有着至关重要的意义。

尽管英语句式在很大程度上与汉语句法是一致的，但是英汉两种语言毕竟存在句法结构上和语序上的不同，也可能会造成翻译过程中的语序颠倒。比如说，英文习惯于先展示结果，再说明原因，而中文与之恰恰相反。英文的倒装句，强调句也会造成与中文的行文逻辑不一致的现象。因此，可以采用逆译法，符合汉语的行文逻辑，使接受者达到与原文读者一样的反应。

3、财政收入是政府决策的重要依据。财政收入是反映经济整体运行状况的晴雨表，真实、准确的财政收入数据也是各级政府制定各项政策的重要参考依据；相反，虚假的财政收入数据可能掩盖财政收支过程中存在的问题，甚至导致政府决策出现失误。

（二）财政收入质量高低的影响

财政收入质量直接关系到政府各项职能能否顺利履行，所制定的财政政策能否真正落到实处。它影响整个国民经济能否健康和可持续发展。较高的财政收入质量能够满足财政支出的需要，有效地提供各类社会公共服务，进而促进财政收支活动的健康运行。财政收入质量的下降会对整个国民经济和社会发展产生不良影响。主要有以下几个方面：

1、加重企业负担，影响财政政策的实施。非税收入包括各种行政事业性收费，国有资源的有偿使用和各类罚没收入。在经济增长放缓的背景下，如果非税收入增长过快，如占到公共预算收入的一半，将直接增加企业经营负担，打击企业积极性，加剧税务部门和企业之间的紧张关系，损害当地经济发展。

2、影响政府决策，加剧地方财政风险。财政收入是各地区财政运行的重要指标，也是政府决策的必要依据。较低的财政收入质量，直接掩盖了当地财政收支运行的真实状况和存在的问题，不利于中央掌握地方财政收支实际，从而影响中央对地方的转移支付规模。同时，收入质量下降，加大了财政收入的不稳定性，使得财政收支脱离当地实际，甚至出现收不抵支的情况，最终影响了市县政府的可用财力和民生保障能力。

3、扰乱财经秩序，影响依法理财。近年来，中央政府提出了全面推进依法治国的方针，并提出了依法理财的要求。然而，虚收空转等违法违规行为，直接扰乱了财政收支管理的秩序，直接导致财政资源的流失，不利于建立和完善现代化经济体系，也影响全面推进法治的实现。

4、削弱政府公信力，影响政府形象。目前，有关征收非税收入的相关法律法规并不完善，与之相关的自由裁量权较大，存在一定的寻租空间，甚至可能导致腐败。随着新闻传播速度加快和公众法制意识的日益觉醒，任何收入违法行为都可能引起社会的高度关注，并直接加剧社会对政府的不满，对政府形象产生不良影响。

三、河南省近八年财政收入的发展趋势

近几年,河南省财政收入运行主要有五个方面的特点。

（一）与国民经济发展相适应

近年来，河南省财政部门会同税务部门多措并举，合理确定收入目标，财政总收入和一般公共预算收入持续增长，收入质量不断提高。从表1明显看出，河南省近八年财政收入总量逐年增加。其中，河南省2017年财政收入为5238.35亿元，同比增长11.29%。一般公共预算收入为3397亿元，同比增长7.72%，增幅较上年提高3.16个百分点；税收收入2329亿元，同比增长7.9%，增幅较上年提高5.17个百分点，扭转了近年来一般公共预算收入和税收收入增速逐年放缓的趋势。这表明近年来河南省实施的减税降费政策为宏观经济稳定和回升做出了切实的贡献。

表1 河南省近八年财政收入基本情况 单位：亿元

（二）非税收入占比不断上升

河南省2017年一般公共预算收入为3397亿元，其中税收收入2329亿元，占一般公共预算收入的68.56%，而非税收入1068亿元，占一般公共预算收入的31.44%。从表2中我们不难发现，税收收入占一般公共预算收入的比重大体上呈现下降趋势，2015年至2017年连续三年低于70%；而非税收入所占比重是不断上升的。这一降一升表明河南省财政收入的结构需进一步优化，整体规范性需进一步加强。

表2 河南省一般公共预算收入规模及结构变动情况单位：亿元

（三）财政收入结构进一步优化

2017年，河南省全年生产总值4498816.16亿元，比上年增长7.8%。其中，第一产业增加值为4339.49亿元，比上年增长4.3%;第二产业增加值为21499.9亿元，比上年增长7.3%;第三产业增加值为19198.68亿元，比上年增长9.2%，三大产业结构比为9.6∶47.7∶42.7，第三产业增加值占总产值的比重比上年上升0.9个百分点。此外，2017年，第二产业和第三产业税收对税收总额增长的贡献率也比上年大幅增加。这说明2017年河南省不仅实现工业和税收的协调发展，而且基本实现了第二产业与第三产业的协调发展 (见图1)。

检查中发现，某县17个乡（镇）为完成收入任务，由缴款单位将款项缴入国库增加耕地占用税收入，财政部门再以预算支出的形式将款项拨回缴款单位。还有部分县通过财政部门先拨付非税收入管理中心、法院、人民医院等部门，再以行政事业性收费、医疗收入、药品收入缴入国库等形式虚收空转非税收入。

四、检查中存在的问题

（一）存在虚收税收收入和非税收入的现象

图1 2012-2017年河南省三次产业增加值占生产总值比重

（二）人为调节一般公共预算收入

检查中发现，部分县财政局将应纳入财政专户管理的学费、考试考务费、住宿费、医院诊疗费计入非税收入中的其他非经营性国有资产收入或者其他收入，作为一般公共预算收入缴入国库。此外，存在提前垫付资金入库的情况。比如，某县财政局2016年3月份在未收到相应款项时，将财政专户资金以“应交预算收入—行政事业收费收入—国土资源行政事业收费收入—耕地开垦费”缴入国库。

（三）违规提前征收、减征、缓征、退付

违规提前征收主要是部分县（区）在签订土地使用权出让合同之前，收缴土地出让价款收入；存在某些征收部门在征收过程中，擅自减征、缓征门面房租金、矿产资源补偿费、采矿权（探矿权）使用费、工商罚没收入等。此外，违规退付的情况较为普遍。某县2014年收取物价局、农机监理站、农机校国有资产出租、出借收入，但并未按规定缴入国库，而是在2014年12月底直接返还给这些部门。

（四）未及时入库或者不按级次、预算科目入库

检查中发现，不少市县的非税收入并未直接缴入国库，征收部门未按规定在10个工作日内足额从财政专户缴入国库，延时入库1个月至半年，更有甚者跨年才入库。此外，有些非税收入计入的预算科目不合规，比如，某县把2014年行政单位国有资产出租、出借收入列入“国有资源（资产）有偿使用收入、事业单位国有资产处置收入”。

（五）非税收入票据不规范

经检查发现，各市县在非税收入征收过程中，串用票据、将非税收入票据与其他票据互相替代的现象时有发生。比如，某县司法局2014年房屋出租收入竟然使用过期的河南省行政事业单位资金往来结算票据；某县财政局2014年4月收取的企业土地出让金滞纳金后面附的是河南省行政事业单位资金往来结算票据。

五、相关原因分析

（一）经济下行压力较大，收支矛盾进一步凸显

近年来，我国经济发展处于转型升级的关键时期，经济增长速度放缓，在少数市县，财政收入甚至出现了负增长。同时，受稳增长、惠民生等政策的影响，财政支出规模不断增大，收支矛盾愈加突出。尤其近年来各类民生工程的广泛推进，对各市县财力提出了更高的要求。在一些地区，为缓解收入和支出压力，增加挖掘收入的潜力，加强非税收入的征收，导致非税收入过度增长，财政收入质量有所下降。

（二）理财观念尚未有效转变

一是依法理财观念仍需加强。2014年，《预算法》修订并正式实施，对各级财政预算管理水平提出了更明确的要求。但部分市县依法理财的观念尚未转变到位，依法理财水平也与相关法律法规的要求存在较大差距，收入虚增等现象时有发生。二是发展理念尚未彻底转变。近年来，中央先后制定了一系列发展新理念、新战略，但大多数地方政府仍未改掉过去的惯性思维，在看待收入增速方面也不够客观，片面追求财政收入的高速增长，而忽视了财政收入的质量。

（三）预算编制方法不科学

大多数地区的预算编制仍然采取 “基数+增长”的传统方式，就是把上年财政收入的实际完成数作为基准数，根据上级所下达的收入增幅来确定本年的财政收入增长目标。这种方法，并没有结合当地经济发展的实际情况，科学准确地编制当年收入预算。在经济增速放缓的大背景下，部分经济发展较慢、财政收支矛盾突出的地区迫于当年收入预算压力，就会采取依靠挖潜难度较大的收入项目甚至采取虚收等方式完成当年财政预算目标。

（四）财政收入考核机制不合理

在我国现行集权制体制下，尽管各地政府近年弱化了财政收入指标的考核，但仍延续了自上而下、层层下达财政收入指标任务的做法。绝大多数政府官员仍保持着传统的政绩观，各级政府也依旧把财政收入逐年增长作为一项重要目标，并且将财政收入的年终完成情况与当地政绩直接挂钩，对财政收入增长速度进行排名考核。在这种情况下，各地政府为了取得较好的考核名次，通常采取层层加码、级级放大下任务的手段，导致制定的财政收入增长目标与当地经济发展的实际情况不一致，甚至出现虚报财政收入等违法违规行为。

（五）财政管理体制不规范

一方面，各地在执行部分财税政策的过程中自由裁量权过大，或者有选择性地执行政策。比如，经济形势较好的时候，为减轻资金压力，地方当年不缴纳耕地占用税；经济下行时，政府会通过清理欠税完成当年收入目标。另一方面，收入划分体制有待进一步修正和完善。在营改增政策全面实施后，地方没有大的主体税种，全部归属地方的税种只有规模较小的零星税种，如：河南省2017年契税收入208.5亿元，占全年地方税收收入的比重仅为8.95%。而地方在缺少主体税种且支出需要较大的情况下，就会通过增加非税收入来完成收入目标。

（六）收入监督机制不健全

目前，地方财政收入监管职能不够细化和明确，尚未建立常态化收入质量监管机制，审计监管滞后，部分县（市）无法每年都对收入质量进行专项监管，风险成本偏低；此外，对于收入质量方面存在的问题，因问责追责不严，缺乏明确的处理处罚措施，导致违规问题的处理处罚震慑效果不明显，后期的整改也就大打折扣。比如，目前关于收入虚增这类问题的处理处罚对象大多数只针对当地财政、税务部门的直接经办人或负责人，对当地政府主要领导的影响不大。

六、加强财政收入质量监管的建议

（一）完善法律法规，提供制度保障

总体来说，在财政收入监管的立法方面，我国相对滞后，关于财政收入监管方面的法律也亟待健全和完善。目前，只有财政部下发的几个关于财政收入监管的部门规章制度文件。因此，相关立法部门应加强指导，加快法制化建设进程，完善相关法律法规，对收入监管过程中查出的各种违法违规行为作出明确规定。一是完善税收立法。修订完善有关法律法规和合理下放权力，使各地有权把地方经济发展的实际情况结合起来，适度引入新税种，调整地方税率等，提高各地税收收入组织能力。二是积极推进非税立法。加快研究步伐，推动政府非税收入管理条例的制定和完善，为非税收入的规范征收和管理提供制度保障。三是出台财政管理绩效考核与激励相关办法。目前，地方大多把一般公共预算收入中税收收入占比情况作为财政收入质量的评判标准，而仅凭这一指标并不能对收入质量做出全面、科学评估。因此，需进一步完善考核指标，提高收入质量在考核中所占的权重，构建科学有效的地方财政收入质量评价体系并加以广泛运用，进一步形成正向激励。

（二）调动地方积极性，深入推进财税体制改革

一是适当改革收入划分体制。在保证税收收入格局基本不变的前提下，可考虑将部分税基宽、属地性强、受益范围较为明确的税种下放至地方，从而充分调动地方积极性，实现地方税收收入持续增长。二是积极涵养财源税源。继续做好营改增、涉企行政事业性收费减免等财税政策的贯彻落实，尽可能减轻企业负担。同时，加大地方性行政法规的清理力度，取消对民营企业的歧视性政策，优化民营企业发展环境。三是深入推进财税体制改革。在明确地方政府的财政收入管理与归属权限的前提下，进一步理顺政府和市场的“边界”问题，明确地方政府部门间的财政收入分配格局，提高对财政收入的有效监管。在分级征税和管理的背景下，若财税体制改革“落地”不实，中央和地方积极性、各级政府间的财政收入分配问题将受到影响。

（三）优化收入预算编制，科学编制收支预算

一是改进预算编制方法。抛弃传统的收入预算编制方法，即基数比例法，逐步探索建立科学编制财政收入预算的新方法，将综合投资、消费、政策等多种因素考虑在内。在确定年度收入目标时，各级政府必须客观了解情况并作出合理的判断。科学预测该地区经济发展趋势和实际情况，准确定位年度财政收入增长目标和收入结构，合理确定年度财政收入增长、税收增长和非税收入占比，科学制定收入预算，使财税收入增长可以从任务导向转变为预期目标导向。二是加快推动编制中长期财政预算。各级财政部门要认真制定中期财政政策，各项财政增收和调整事项必须与中期财政计划保持一致。制定的延续性较强的政策法规也要统筹考虑各种因素，始终确保财政收入与GDP相匹配。三是加强对非税收入占比过高地区的过程监控。加强财政部门与税收征收机构沟通，深入分析财政收入和收支结构的变化，根据财政收入的动态完成情况，及时调整今年收支预算，制定收入计划并动态调整，保证财政收入健康发展。

（四）健全征收管理体系，提高收入管理水平

一是进一步推进税费改革。在坚持“正税清费”基本原则的前提下，加大对非税收入的规范和监管力度，坚决杜绝各种随意设立收费项目和私自提高征收标准等情况的出现。此外，非税收入收缴行为不应与财政拨款支出或经费奖励挂钩，避免少数部门为实现财政收入增幅目标而人为增加非税收入。二是进一步明确非税收入征收职能。实行财政部门、收入执收单位、地方代理银行之间的沟通衔接，保证非税收入能够足额及时缴入国库。此外，要充分利用财政收支统计分析，尽可能调动各部门的积极性，做到信息共享，切实堵塞税收收入漏洞，真正实现依法征收、应收尽收。

（五）强化收入质量考核，健全相关奖惩机制

一是优化政绩考核指标体系。严格按照新《预算法》的相关要求，积极引导地方政府和部门逐步淡化对财政收入增幅和排名的考核，所制定的年度财政收入目标应科学可行、客观真实，而不应该是强制性的指令和任务，真正实现收入预算从任务向预期的彻底转变。二是完善财政收入质量考核机制。完善现有的财政收入考核机制，对非税收入的增幅、占一般公共预算的比重、财政收入结构分布及真实性等因素进行综合考核，建立统一规范的财政收入考核机制，重点关注在收入征收过程中是否存在空转列收列支、混淆基金预算与一般预算、混淆预算级次、未按时缴库等问题。三是保证财政收入质量评价结果约束力。要充分运用财政收入质量综合考核结果，将一般性转移支付资金分配与财政收入质量直接挂钩，增加地方政府虚增财政收入的间接成本。对财政收入质量不高的县，在下达转移支付资金时按照相应的比例予以扣减，发挥其警示作用，增强收入质量考核的约束效果。

（六）健全收入质量监督机制，加大处理处罚力度

一是建立对收入质量监督检查的常态化机制。将地方财政收入质量的监管作为各省专员办与其他监督专职机构的一项重要日常监督职责，并进一步细化对地方财政收入质量监管的要求，从财政收入使用与管理的全过程入手，定期或不定期开展财政收入质量的专项监督检查，逐步建立日常监督机制，实现事前、事中和事后的全过程监管。二是加大处罚力度，创新处理方式。强化审计部门的监督，进一步明确财政收入严重失实或弄虚作假问题的部门和相关责任人的问责措施，增大造假的风险成本，最大限度地杜绝造假行为。加强非税收入收缴行为的监管，按规定清理各种非税收入“过渡户”，纠正不规范、不合法的收入征收行为。同时，除行政处罚之外，可将查处的问题抄报地方省级政府、纪委、组织部门等，加大对各级地方政府的约束力和震慑力。

（七）推动财政信息化建设，监管收支异常现象

在当前信息化时代，传统的监管模式因耗时耗力，时效性欠缺，俨然无法满足新时期监督检查工作的更高要求。因此，需要充分利用财政大数据平台进行实时分析和监控，依靠信息化系统实时监管。目前，各地专员办获取地方财政收入信息的渠道有限，且不够全面、相对滞后。因此，各地政府应加快推动信息化建设，进一步完善各部门的网络系统，推进各部门之间的联网工作，保证录入收入信息的时效性、准确性和真实性，从而提高财政监管工作的效率。充分利用现有的财政收支月报系统、库款同级系统、国库集中支付系统等，及时、准确地获取财政收支数据信息，用现代化信息软件系统实现信息资源共享和监督，设立对比分析指标，关注指标变化情况，通过大数据计算财政收支运行的规律，实现地方财政收入规模、质量变动情况及存在问题的动态监控，有效分析变动原因，实时提出监管建议，并向财政部提供决策参考依据，为实施前瞻性应对举措做好准备。■

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