完备的环境执法监督体系的内涵和意义

文|环境执法保障专题课题组

一、完备的环境执法监督体系的内涵

1．环境执法监督的概念和特征

（1）环境执法监督的概念

环境执法监督包括环境执法和环境监督。本专题的环境执法监督是指国家行政机关依法对环境保护政策、规划、法律法规、标准和制度的执行情况进行监督检查，调查和处理环境违法行为的活动。

（2）环境执法监督的特征

人的活动的多样性，导致对环境的影响多元化、多样化，呈现出多样性的环境问题，要求参与解决的主体多元化，采取的手段及程序多样性。环境执法监督具有社会关系的广泛性、适用法律的综合性、保护领域的多样性、科学技术的支撑性和执法目的的公益性等特点。

1）环境执法的公益性

环境是公共资源，具有公共属性，环境管理相对人利用环境的行为易产生外部不经济性，污染或者破坏环境。环境执法监督是政府对利用环境的行为进行监督管理的活动，为社会公众提供安全、健康的公共产品，保障社会公众的环境权益，具有突出的公益性特征。

2）社会关系的广泛性

环境资源是人类生存和发展的基础。环境问题涉及社会生活的各个领域，不仅是经济问题还是社会问题、政治问题。环境保护法律法规所调整的社会关系十分广泛。环境执法监督是对环境保护政策、规划、法律法规、标准和制度的执行情况进行监督检查，调查和处理环境违法行为的活动，具有调整社会关系的广泛性特征。

3）保护领域的多样性

环境执法监督涉及众多环境要素，包括如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等，需要不同的保护方式和要求，必须从生态系统整体考虑，实行统一监督管理。

4）执法主体的多元性

由于环境要素的多样性和保护领域的广泛性，我国《环境保护法》明确规定，环境保护行政主管部门对环境保护实施统一监督管理，各有关部门依照有关法律的规定对环境污染防治和资源保护实施监督管理。

5）科学技术的支撑性

由于环境问题的复杂性，环境执法活动必须遵循自然规律、生态规律和社会规律，需要先进的科学技术作为支撑，运用科学的方法、手段、装备进行环境执法监督活动，提高环境执法监督效能。

2．完备的环境执法监督体系的内涵

建设“完备的环境执法监督体系”是指为了全面执行国家有关环境保护法律、法规、制度、政策、规划、标准等，顺利完成环境执法监督管理任务而建立的一套先进的、完整的、符合国情的、具有时代先进理念的环境执法机构、业务管理、技术装备和人才保障体系。其主要内容是构建权责明确、行为规范的环境执法监督行政管理体系，结构合理、先进实用的环境执法监督机构和执法装备体系，协调有序、运转高效的环境执法监督业务运行体系和一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法监督队伍。“完备的环境执法监督体系”的核心是执法监督，基本要求是先进性、完整性和系统性。

完备的环境执法监督体系包括执法监督理念、体制、机制、能力、人才等要素。其中，理念是灵魂、体制是保障、机制是支撑、能力是依托、人才是根本，各要素之间互相依存、互相制约、互相促进，形成有机整体。建设完备的环境执法监督体系既要重视和发挥每个要素的独立作用，更要重视各要素之间的优化配置和协同运转，形成最佳整体功能。

二、完备的环境执法监督体系的基本框架

通过对“完备的环境执法监督体系的内涵”进行分析界定，得出“完备的环境执法监督体系”应该包括执法监督理念、体制、机制、能力、人才等要素。为了实现环境执法目标，达成人与自然的和谐，应当加快建立完备的环境执法监督体系的步伐。

1．先进的执法监督理念

环境执法监督要服务于经济社会发展，立足社会主义初级阶段的基本国情，围绕建设生态文明和环境友好型社会的总目标，从保障国家环境安全和全民族生存、发展的高度，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，围绕提高环境执法监督效率和效益，树立全新的执法监督理念，统领和指导环境执法监督工作。

2．完备的体制保障

环境执法监督的法律主体地位明确，职能完整，权责一致；执法监督组织体系规范、权威、统一、协调；实现国家监察有力、地方监管到位、单位负责落实。

3．健全的机制支撑

以统一、协调、高效为原则，完善执法监督制度，健全环境执法监督机制，形成环境执法监督机构依法执法、相关部门密切配合、企业自我约束、社会广泛参与、政府及相关部门充分履行环保职责的环境执法监督新格局。

4．现代化的能力依托

环境执法监督装备先进实用，环境执法监督机构、突发环境事件的预防处置能力适应现代化和信息化要求，实现装备先进、监控有力、机动高效的目标。

5．充分的人才保证

加强环境执法人才队伍建设，实行科学管理，构建一支“数量与任务匹配、政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法监督队伍。实现执法监督人才充足，结构合理；用人机制充满活力，管理规范。

三、建设完备的环境执法监督体系的价值追求

环境是资源，也是生产力。良好的生态环境，不仅能激发人的创造力，还能改善投资环境，循环经济模式更是能变废为宝，在减少物质消耗的同时增加产出。党的十七大报告指出，“要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”，将“生态良好”与“生产发展、生活富裕”并列，作为发展生产力的重要内容。建设完备的环境执法监督体系，不仅是适应环境生产力发展的客观要求，也是促进生产力发展、全面落实科学发展观的现实需要。

1．适应我国行政体制改革的必然要求

党的十七大对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新的要求。提出要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”、“规范行政行为，加强行政执法部门建设”、“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题”。我国行政体制改革将迈出新的更快的步伐。

党中央、国务院高度重视环境执法监督工作。2005年召开的中央人口资源环境工作座谈会提出“研究探索健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”。2006年第六次全国环保大会强调“建设完备的环境执法监督体系，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件”，为进一步完善我国环境执法监督体制指明了方向。

未来一段时间，将是我国各种环境矛盾和冲突的显现期，历史积累的矛盾和问题将因发展思路的转变和重大行动的实施而集中爆发，经济社会发展与人口资源环境压力加大的矛盾越来越大，人民群众对环境质量的要求与改善环境的长期性、复杂性的矛盾也越来越突出，环境保护工作的力度和难度将同步增加。

尽管我国环境执法监督工作在不断加强，但总的来看环境执法监督体制仍不健全，环境执法监督职能横向分散、纵向分离、区域分割，难以发挥整体效能。95%以上的环境执法监督机构属于事业单位，法律地位不明确，职责不统一，关系不顺畅，不仅无法有效履行执法监督职能，也严重滞后于行政体制改革新要求。环境执法监督工作的现状与环境保护工作的新形势、新要求、新任务不相适应，建立完备的环境执法监督体系的任务十分繁重。

十一届全国人大一次会议批准组建环境保护部，环境保护工作在我国政府行政管理中的地位和作用不断提高，环保管理体制改革也应走在前列。在新的阶段，环境执法监督工作只能加强，不能削弱，应该加快改革和完善管理体制，理顺工作机制，为新时期我国环保管理体制改革、整个行政体制改革做出贡献。

2．贯彻落实科学发展观、推动环境保护历史性转变的迫切需要

在建设和谐社会和用科学发展观统领经济社会发展全局的总的治国理念旗帜下，党中央、国务院先后提出了新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会等纲领性环保理念。进入“十一五”后，国家进一步把环境保护提高到与经济发展并重和同步的地位。

2006年4月召开的第六次全国环境保护大会提出了著名的三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这一论述是我国环境保护工作的历史性转变，它大大提升了环境保护的地位，确立了环境保护与经济发展的新型关系，标志着我国从过去“牺牲环境换取经济增长”的状态进入了今后“以保护环境优化经济增长”的新阶段。

特别是党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，标志着环境保护已经成为全党意志、国家意志，进入了国家经济政治社会生活的主干线、主战场和大舞台。

在提出这些方向性理念的同时，国家还采取了一系列重要的环境保护政策举措。例如，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和分量；中央有关部门出台了大量有利于环境保护的产业政策和经济政策；原国家环保总局和国家统计局组织10个省区进行绿色国民经济核算试点。同时，原国家环保总局成立了华北、华东、华南、西北、西南、东北6个区域环保督查中心，进一步加强环境督查工作。

环境执法监督是环境管理的最基本最基础的支撑，是提升环境监管能力的重要途径，是环保部门的立足之本。各种环保措施、手段得以有效实施的前提是政府能实施有效监管。如果政府监管缺失，会使相关法规束之高阁，不能实施有效约束，就会产生“守法成本高，违法成本低”，导致激励性的经济政策失效。而建设完备的环境执法监督体系，有利于进一步落实政府对环境质量负责的责任、环保部门统一监督管理的责任和企事业单位防治污染的责任，建立健全解决环境问题的长效机制；有利于改变主要依靠行政办法管理和保护环境的局面，形成综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段管理和保护环境的新格局；有利于改变被动、事后、补救、消极的执法监督现状，形成主动、事前、预防、积极的新局面，提高环境监管水平，适应新时期环境保护工作总体部署的新要求。

3．实现全面建设小康社会新目标的客观需要

党的十七大报告全面分析了国内外形势的新变化，在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，对我国发展提出了新的更高的要求：在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。在进一步丰富经济建设、政治建设、文化建设、社会建设内容的同时，首次提出了生态文明建设的内容，将“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式；主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善；生态文明观念在全社会牢固树立”作为全面建设小康社会的新目标，将生态建设放在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等重要的高度。

我国全面建设小康社会的阶段也是工业化和城市化快速发展的时期，具有典型的“新兴＋转轨”特征。这个时期的显著特点是：经济增长速度较快；资源消耗大、污染排放重的重化工业高速发展，而且增长速度会高于GDP增速；我国仍处于从计划经济向市场经济转轨的阶段，环境市场刚刚起步；私有企业、跨国企业增加，环境管理难度加大；城乡发展差距大，农村环境保护工作难度大。同时，在这个阶段，我国经济与环境战略的选择受着两个根本性的现实约束：第一，我国从来没有、将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的资源和环境容量；第二，我国经济增长至今仍然没有彻底摆脱“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。在这两个约束背景下，工业化和城市化的快速发展，注定了环境保护和生态文明建设的难度空前加大。

2003年以来，我国工业化和城市化进程明显加快，经济总量也连年保持高速增长。2003～2007年，GDP年经济增长率分别达到10%、10.1%、10.4%、11.1%和11.4%。由于我国城市化和工业化的发展空间还很大，预计未来10年乃至更长一段时间，我国经济仍可能保持7%以上的增长速度，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番的目标，应该没有问题，关键在于如何实现优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境。

可以说，加强环境保护工作是完成全面建设小康社会目标的重点和难点。

环境执法监督是环境综合管理的根本保证，是环保部门的立足之本。在环境综合决策、宏观管理、执法监督、信息发布等基本职能中，环境执法监督处于核心和承上启下的地位和作用。因此，建设“完备的环境执法监督体系”是实现国民经济又好又快发展，完成全面建设小康社会目标的客观需要。

4．促进国民经济又好又快发展的有效手段

从宏观角度看，污染物排放水平主要与三个因素有关：经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平。如果经济增长速度过快，产业结构水平和企业技术水平较低，污染物排放水平就会较高。而经济增长速度、产业结构水平和企业技术水平又和政府环境监管水平密切相关。如果环境执法监督体系不完善，政府环境监管水平较低，就会使企业低成本甚至无成本使用环境容量资源，使得企业的环保成本大大降低，进而使企业的投资和生产成本低估，产品价格低估，并导致两个方面的结果：一方面诱导投资和出口过快增长，经济增长速度加快；另一方面，使产业结构升级和企业技术进步速度放慢，经济增长“快”而欠“好”。

相反，有效的环境监管能促进产业结构升级和企业技术进步，实现又好又快发展。如日本在1967年出台的公害防治法规定环境保护不能压制经济发展，企业主和财阀们以发展经济为借口从事粗放工业生产，环境问题层出不穷。在公众压力下，日本政府于1970年修改法律，明确规定环境优先，工业企业不得不纷纷开发新型技术，工业生产线迅速更新换代，向高效洁净的模式发展。这场环境问题引起的技术革命使得日本成为技术大国，也大大提高了日本的国际地位。

进入新世纪以后，我国政府对环境保护与经济增长关系的认识不断深化。第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，党的十七大报告进一步将“加强能源资源节约和生态环境保护”作为促进国民经济又好又快发展的八大措施之一。

这些措施转变了以往人们在“要环境还是要经济”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了思想基础。从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，进一步丰富了环境保护工作的内涵，也赋予了环保工作新的职责。

建设完备的环境执法监督体系，有利于实现环境与发展综合决策，使环境容量成为区域布局的重要依据，使环境管理成为结构调整的重要手段，使环境标准成为市场准入的重要条件，使环境成本成为价格形成机制的重要因素，可以在完成环保目标的同时，有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约等难题，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，推动经济社会发展与环境保护相协调，真正实现又好又快发展。

5．履行国际环境义务、树立负责任环境大国形象的重要保障

环境问题成为关乎全球的国际问题，已上升为影响国际关系的政治问题。国际社会在普遍强化本国环境执法监督的同时，也对其他国家的环境执法工作提出了要求。当前我国比任何一个发达国家工业化进程中面临的环境挑战都要严峻，面临的环境执法监督压力也很大。国际履约、跨界污染纠纷等再次证明了全球和区域性环境合作已对我国环境执法监督工作造成了巨大压力。强化国家环境执法监督能力，提升环境执法效能，督促企业履行社会责任，鼓励公众参与，正成为世界环境执法发展的趋势。巨大的国际压力和国际环境执法发展的客观趋势，要求我国必须学习和借鉴国际环境执法的成功经验和做法，适应国际环境执法发展趋势，建设符合国情、体现时代要求的环境执法监督体系，通过公平正义的环境执法监督，承担起负责任环境大国的责任与义务，树立良好的国际形象。

因此，要从战略的高度、从全局的角度，充分认识加强环境执法监督工作的重要性、紧迫性，充分认识环境执法监督在环境保护整体工作中的特殊地位与作用。在环保部门环境综合管理的背景下，环境执法监督工作只能加强不能削弱。要以中国特色社会主义理论为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和全国第六次环保大会精神，以树立先进的环境执法监督理念为先导，改革体制、创新机制、提升能力，切实提高环境执法监督效能，适应并促进环境保护“三个转变”。经过20年左右的努力，建成“权责明确、行为规范、监督有力、运转高效”的环境执法监督体系。