海峡交通一体化组织体制及激励

刘嘉玲　邵嘉琦　薛涵月

摘 要： 琼州海峡具有重要的战略地位，广东与海南两省在交通基础设施建设方面积极开展合作。本文基于人理-物理-事理的理论，分析琼粤两地交通一体化仍存在的问题，并提出组织机制建议：构建和完善的区域综合交通运输基础设施网络，提高区域交通信息化水平，推进区域运输服务一体化，建立统一的支持保障系统，完善行政区域的协调机制，区域交通一体化的管理体制，编制一体化规划，统一一体化的管理制度和规范并树立协调发展理念。

关键词： 琼州海峡；交通一体化；机制设计

1.引言

近年来，广东省与海南省不断加强发展理念借鉴和政策互动，完善合作交流机制，签署了多层次的合作协议，促进双方在交通基础设施建设方面的合作。促进双方在交通基础设施建设方面的合作。2010年，琼粤两省共同签署了《广东·海南戰略合作框架协议》，随后形成了贯彻落实该协议的“重点工作”，包括跨界基础设施、蓝色经济和现代农业等8个方面共62项重点工作任务，指出要加快建设跨界高速公路、轨道交通及配套工程，推进沿海铁路建设，加强港口资源整合。2015年，琼粤两省签署《广东省人民政府海南省人民政府深化合作协议》，将基础设施互联互通作为重点，提出共同推动跨海交通基础设施建设，加强两省民航、港口及港航业务合作，加强能源基础设施对接和信息基础设施建设合作，为两省提升合作水平打下坚实基础。两省在跨海工程建设前期取得了一定进展。海南省方面，规划打造琼州海峡水上半小时交通圈，加强港口建设；广东省加强徐闻港项目建设，将促进打造“区域联动”的合作平台。尽管琼粤两省跨海工程前期工作不断推进，交通一体化仍存在诸多问题，如跨海时间过长、服务方式单一、两岸港口建设标准不统一、两岸行政管理不对等等，尚未形成组织激励与合作机制。本文将提出交通一体化的组织机制设计，这将对琼州海峡交通一体化实践，为两省就交通一体化达成共识，完善交通运输体系，完善管理制度，协调发展理念具有重要意义。

2. 基于人理-物理-事理的交通一体化理论

（1）物理层面

肖昭生（2005）指出京津冀都市圈交通一体化发展的基本理念：以区域经济理论和运输经济理论为依据，以发展综合运输为理念，优化配置交通资源；以满足区域经济一体化发展为前提，突破行政区划的限制，进行交通网络空间布局，协调各种运输方式的发展，逐步实现客运快速化、货运物流化的智能型综合交通体系发展目标。并提出了建设的基本思路、建设重点。

Oliver（2010）研究了德国交通一体化政策的发展情况，指出交通一体化政策法律的制定实施是实现交通一体化的核心动力，德国交通一体化政策发展的最大障碍是不同地区之间交通政策的不统一，因此需要推动交通跨区域的合作。

（2）事理层面

陈佩虹（2009）研究指出交通一体化规划在我国实行的必要性，在实现交通一体化规划的过程中应当包括：综合交通管理体制应当加强建设，设立科学综合交通规划管理机构，在立法方面体现交通一体化规划的原则以及让多部门参加交通一体化规划的制定。

荣朝和（2001）提出欧盟在共同运输政策方面存在很多矛盾与问题，其成员国在交通政策的很多理念上存在差别，实际上欧洲一体化在需求与供给方面存在矛盾，以及欧盟运输网络建设的财政资源不足等。

港站管理模式上，龚庆（2012）对世界范围内实行的港站管理模式做了详细的分析，同时针对我国目前铁水联运港站运作流程及协作机制，结合战略联盟等相关理论，创新港站经营管理模式，并在此基础上推行建设港站物流中心。

管理体制方面，张俊勇（2013）针对我国铁水联运中发展出现的问题，提出相关监管部门和运输企业通过沟通协商能够有效促进铁水联运发展；同时提出要有一个经济主体作为承运人，作为连接铁路、水运与港口的中间人，为货主提供门到门服务。

（3）人理层面

毛保华、陈海波（2001）总结了英国伦敦、伯明翰、爱丁堡的案例研究，表明以下几项政策在交通一体化中的重要性：①交通政策要考虑的首要因素是减少出行长度，而非出行决策，出行长度影响着出行选择；②价格尺度在政策中十分重要，尤其是作为调节需求的尺度，有很广泛的效果；③开发道路—用户收费系统；④在对交通政策所有组成要素的评价方面达成共识；⑤在考虑不同口径一致性的基础上提供财务信息，消除不恰当限制。

梁羽、赵静怡（2015）基于交通大部制改革背景研究了现有国内外多式联运以及铁水联运的政策法规，分析了一体化管理机制的基本思路，界定了其适用范围，通过制定管理机制构建的基本原则，最后建立铁水联运一体化管理机制，联合交通运输部下的国家铁路局与水运局、海关总署与地方政府和其他公共机构，建立多部门联合监管机构。

3.琼州海峡交通一体化现存问题

琼州海峡是我国南海地区的重要交通枢纽，是联结海南岛与大陆的咽喉，旅客和货物运输需求极为旺盛和密集。琼州海峡两端分别为海南省海口市、广东省湛江市徐闻县。其中，徐闻县的海安港、海岸新港与海口市新海港相距24海里，与秀英港相距18海里。南山港投入使用后，徐闻县与海口市的通航距离可以缩短为12海里（粤海铁南北港距离）。

徐闻县具备一定的交通基础设施。207国道、湛徐高速公路和粤海铁路贯穿县境南北，南部有亚洲最大的火车轮渡码头——粤海铁路北港和中国最大的汽车轮渡港口（海安港、海安新港）。除用于火车轮渡的粤海铁南北港之外，徐闻县通过海安港、海岸新港与海口市新海港、秀英港接驳（图2-1）。

海口市交通相对完善。环岛高铁途径海南（图2-2）。海南西环铁路全长345公里，北起海口，沿海岛西部沿海，经过澄迈、临高、儋州、昌江、东方、乐东6个市县，南至三亚。为Ⅰ级、双线、电气化客货共线铁路，速度200公里/小时，全线设海口、凤凰机场、三亚等16个车站。海南东环铁路：全长308公里，经过海口美兰机场、文昌、陵水等站直达三亚，全程运营时间约2小时。“三亚—海口东”对开，始发首班7：00，末班22：00，平日开行22对往返动车组列车，节假日按情况会加密频次。

海南环岛高速公路（图2-3）的起点设在龙桥互通立交，按顺时针方向，经原东线高速、原三亚绕城高速、原西线高速、原海口绕城高速再回到龙桥互通立交，环岛线路总长612.80KM。其中环岛东线高速段长235.839km，环岛西线高速段长321.691km，从海口走西线高速公路经儋州、东方等到达三亚只需3个多小时。此外，三亚绕城高速段长30.460km，海口绕城高速段长24.814km。

3.1物理层面：技术和建设落后

目前港口建设与运输方式受到技术条件的限制，主要存在以下两大问题：

（1）基础设施存在短板

港口货物吞吐量巨大，几十万吨货物的同时抵达，将对铁路港站的装卸搬运能力、接发能力、通道运输能力，以及内陆场站能力等带来巨大的压力，存在规模偏小、更新滞后、能力不足等问题。

（2）技术标准不统一

我国不同交通方式之间都形成了各自行业内通用的集装箱相关标准体系，但并没有专门商定和制定适用于联运的集装箱标准体系，主要体现在以下几方面：水运与其他交通方式的适箱货物品类标准、集装箱运输条件、运输装载加固标准不一致；特种集装箱箱如危险货物集装箱、干散货箱在不同交通方式联运中使用规定不同。

3.2事理层面：经营主体过多，运输组织存在问题

（1）琼州海峡港口经营主体过多，服务水平参差不齐

目前琼州海峡港口企业共有四家。徐闻县至海口的航运中，海安港至海口的航运企业共有六家，海南省、广东省各有三家。此外还包括负责粤海铁南北港运输的粤海铁路有限责任公司。

（2）通航效率低，运力大型化

由于利益分配机制不完善，琼州海峡两岸航运企业采用大轮班+定点运输方式，导致通行效率低、过海时间长。由于一艘船获得轮班的时间成本较高，但运输边际成本极低，因此为获得收益最大化，轮班运输会尽量等客满再开船，导致实际过海时间太长。

这种运输方式也导致了运力大型化。主要表現在船型越造越大，导致满船时间更长、同行效率进一步降低。各个运输方为提高运输量、收益最大化而选择大船，但一定时段内的运输需求固定，导致满船的时间更长，进一步延长了过海时间。

（3）监管不到位

对各种交通运输方式进行分散管理，不仅使得交通运输的规模效应难以体现，同时对多种运输的组织管理也愈加困难。人力运力的盲目投放，无序竞争的加重，愈发难以形成综合运输规模效益。琼州海峡存在多种交通运输方式、多个利益主体，导致各自为政，在行业管理以及其他相关管理工作中也存在职权交叉、管理混乱等现象，难以合理有效的整合交通运输资源，也难以实现统一有效的监管。

3.3人理层面：运输结构不合理、高速交通不完善

运输-物流发展问题从过去主要考虑位移问题，以提高运营速度为主，转变为更多考虑衔接问题，对运输效率的制约已经逐渐转移到了节点和枢纽上。目前我国已经进入综合交通一体化的时代，不仅要求铁路、公路、港航等交通方式的运输高速化，也要求各种交通方式完成良好的接驳，减少位移链条中的时间价值损失。

（1）运输需求与供给存在时段不匹配

由于受到客观运输需求的影响，琼州海峡在一年中淡季与旺季、一天中早高峰与晚高峰存在运输结构不合理的现象。在一年中，体现为旺季运力不足、淡季运力过剩。如图2-4、2-5所示， 2017年春运40天中琼州海峡共运送进出岛旅客364.5万人次，同比增加14.25%，进出岛车辆68.5万辆次，同比增加21.0%。车、客流量峰值再创历史新高。一天中，早晚高峰期两端运力不匹配。早高峰期运输需求体现在徐闻至海口，徐闻方运力不足；而晚高峰运输需求表现为由海口至徐闻，海口方运力不足。

（2）航运服务方式单一

目前琼州海峡通行方式只有客滚船，无法提供多元化服务。尽管部分港口及航运企业尝试采用高速客船、水上飞机甚至直升机等运输方式，但由于成本过高，旅客对价格接受程度低，客滚船之外的方式难以普及。

（3）高速交通不完善

在陆地交通方面，主要表现在雷州半岛及徐闻县周边高速交通不完善。徐闻县位于中国大陆最南端，由于地理位置特殊，徐闻县很容易成为大陆交通的“最后一公里”，高速地面交通接驳不畅。

如图2-6所示，湛江与广州、湛江至北海等地的高速铁路尚未开通，大大影响了徐闻县的进出效率。其次，受到港口布局等方面的限制，高速公路尚未接入海安港；在粤海铁北港只有铁路及县道，交通不便（图2-7，2-8）。制约了徐闻县农产品运输和旅游业的吸引力。

4.交通一体化的组织机制设计

（1）构建和完善的区域综合交通运输基础设施网络

构建完善的区域综合交通运输基础设施网络，主要是指交通基础设施等硬件设施的建设，可从两个层面加以推进：一是整合琼州海峡区域现有综合交通资源，发挥存量资源的潜力和能力，可在较少投入的条件下、在短时间内改善区域交通一体化的服务水平，提高服务能力；二是加大投入、加快建设，构建琼州海峡区域开放、便捷、高效、安全的综合交通运输基础设施网络，主要针对制约琼州海峡交通一体化进程的瓶颈问题，加快建设琼州海峡高速公路网、铁路和城际轨道交通网、加快建设组合港口群、提升交通枢纽站场服务能力。

（2）提高区域交通信息化水平

交通一体化离不开信息一体化，没有现代信息化的迅猛发展，交通一体化的理念就不可能出现。提高区域交通信息化水平将极大的促进区域交通资源的整合和优化。为此，琼州海峡各主体要在交通运输生产经营和管理中广泛采用 GPS、GIS、EDI 等现代信息技术，通过发布区域统一信息技术标准，建立覆盖整个区域的先进、高效、可靠的区域交通运输管理软硬件信息平台，使交通信息互联互通，实现信息资源共享，有利于统一调配和指挥区域内交通资源，提高区域交通运输管理效能，降低区域交通运输和管理成本，提高全区域交通运输的效率和效益，从而促进区域内交通运输一体化的发展。

（3）推进区域运输服务一体化

按照现代交通发展要求，构建科学、合理的客运和货运服务体系。客运方面，构建多层次、一体化的综合客运服务体系，实现客运的安全、舒适、便捷、快捷的服务目标。构建以航空、高速铁路、高速公路为主体的跨区域快速客运网络；形成以高速铁路、城际轨道、高速公路为依托，以普通公路为补充，各种运输方式之间便捷转换的区内城际旅客运输网络；完善以地铁、城市公交、出租汽车、农村客运班线为一体的城乡公共交通运输网络。

货运方面，发挥各种交通运输方式在货运方面的比较优势，基本建成一体化货运体系，构建以沿海主要港口为核心的国际货物运输通道和以空港为核心的快速国际物流集疏运网络；完善以机场、高速公路、干线铁路及沿海、内河航运为主的国内物流网络及区域物流配送与快递服务网络。

（4）建立统一的支持保障系统

“安全第一”是全社会各行各业的共识，对于交通运输业来说尤为重要。随着经济的发展，安全问题更引起人们的重视，甚至成为人们选择交通方式的关键因素。琼州海峡区域交通协调发展更要关注安全保障措施，建立必要的交通安全支持保障系统。建立完整的支持保障系统需要大量的投入，各市单独建设支持保障系统并不经济，也难以维护。必须完善融资机制。

琼州海峡区域要整合区域内的综合交通保障资源，避免重复建设，形成覆盖整个区域的支持保障体系，提高整个区域交通的应急保障和服务水平。建立覆盖整个琼州海峡区域的公众出行信息服务平台、物流公共信息平台和运输监控平台以及维修救援网络，形成运输一体化服务保障体系。

（5）完善行政区域的协调机制

区域交通一体化与单一行政区综合交通体系的根本差别是行政区划分割导致整个区域交通运输系统非最优状态，区域交通一体化的出发点和落脚点就是要打破行政区域分割，实现整个区域交通运输系统最优化。琼州海峡区域要突破行政管理体制，创新和完善跨市、跨行业的沟通协调机制，从机制保障各项一体化措施能在区域交通一体化理念的指导下加以落实，从而实现在整个琼州海峡区域内的交通系统最优状态。

琼州海峡主体是海口市与徐闻县直接对接，彼此之间的行政地位并不平等，必须通过市与市之间协调解决。推进琼州海峡交通一体化，完善沟通协调机制是最现实最有效的措施。健全区域发展的协调磋商机制，湛江市与海口市可成立常设的协调议事机构，建立日常化的协调议事程序，及时商议解决交通一体化进程中遇到的具体问题和困难。

（6）完善区域交通一体化的管理体制

区域交通一体化发展的内在动力是对交通运输管理体制改革的客观要求。在管理体制方面，上至国家、省级，下至市、县等层面，建立综合交通管理体制是对现有综合交通管理体制的改革，需要在理顺现有管理体制基础上进行，采取“大部制”的思路，整合现有的交通管理部门，形成“一国一交”、“一省一交”、“一市一交”的管理模式，减少多头管理、重复管理及相互扯皮现象，形成分工合理、责权匹配、科学决策、执行到位、有效监督的交通行政管理体制。

（7）编制区域交通一体化规划

规划是建设和管理的指导性文件。综合交通规划是国家经济社会规划体系中引领交通发展全局的具有较高战略层次的规划，是推动综合运输体系快速发展的重要前提。琼州海峡各主体极需一个统领琼州海峡地区交通建设和管理全局的规划来指导。这个规划需要各市密切配合、合力推进，要打破行政区划的限制，充分考虑海口市与徐闻县的对接，同时辐射湛江、文昌、澄海等地，以区域交通一体化更好地促进区域经济一体化。

（8）统一区域交通一体化的管理制度和规范

从区域的整体利益出发，制定全区域统一的交通管理制度及标准规范，从规范制度层面上为区域交通一体化的实施提供保障。破除行政壁垒，制定适用全区域的管理法规规定，消除地方保护主义，取消歧视性规定，统一执法处罚标准，统一市场准入规定，形成统一、公开、透明的全区域运输市场。制定统一的技术标准，方便各市在统一的技术平台上进行交通建设、管理和衔接。

（9）树立区域交通一体化协调发展理念

树立区域交通一体化协调发展理念是人理层。思想是指挥行动的中枢，要树立全区域一盘棋协调发展的观念，加强宣传和引导，从而在思想上自觉推进琼州海峡交通一体化，行动上主动落实琼州海峡交通一体化的措施。琼州海峡交通一体化是实现该地区经济一体化的基础和先决条件。因此政府部门从上层决策到下层实施机构的每个层面，都要充分認识区域交通一体化对地区未来发展的重要性，要打破行政区域界限的分隔，突破本位主义思想，破除过重关注本市局部利益的思想束缚。各市要跳出本行政区划的局限，站在全区域的角度思考问题和做出决策，以达到全区域交通资源的最优配置和效益最大化。这就要求全区域要统一的思想，同心协力推进琼州海峡交通一体化工作，决策者要从更高、更广的视角提出琼州海峡交通一体化的战略性目标和工作计划；实施者要按区域一体化的要求采取有效措施加以落实；利益相关方要密切配合，合力推进，不以私利为唯一判断标准，适当的让步或妥协。

参考文献

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