村级工业区综合整治提升的困境和路径探讨

郭敏玲

摘要：文章通过分析杏坛镇村级工业区发展存在土地利用低效、产业低端化严重、环保安全问题突出、产权复杂等困境，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为指导，从政府职能、规划统筹、规划实施和机制创新4大方面提出村级工业区综合整治提升的路径与对策。

关键词：村级工业区；整治提升；困局；路径

一、背景

杏坛镇位于广东省佛山市顺德区西南部，水陆交通方便，是典型的珠三角水乡，全镇总面积122平方公里，常住人口约18万，拥有康宝、德冠等著名家电品牌。村级工业区是顺德工业化初期的历史产物，为鼓励村集体经济和民营经济发展，农村集体建设用地隐性市场应运而生[1] [2]。这种全新的建设用地供应形式，吸引众多民营企业，形成为数众多、大小不一的村级工业区。在该时期，村级工业区是区域经济发展不可或缺的重要力量，是顺德优秀民营企业的“孵化器”，为村集体和村民带来持续经济收益，是农村筹建各种集体福利设施的主要经济来源，是农民就业的重要载体。

但自上世纪90年代中后期以来，镇级工业园已具有较完善的基础设施、较优良的配套服务和较优越的土地使用制度优势，吸引一大批包括村级工业区在内的优质企业进驻，村级工业区的发展受到严重冲击，存在问题也日益突出。

二、村级工业区的发展困局

在工业化起步阶段，村级工业区发展是村集体经济的自发市场行为，政府对基层的统筹缺位，形成“村村点火、户户冒烟”的发展格局[3]。目前，顺德区杏坛镇有村级工业区24个，面积约7.47平方公里。

（一）土地利用低效

杏坛村级工业区分布较为分散，零星散布在各个村居，沿杏龙路、百安路及二环路等交通主干布局，以单层的锌棚厂房为主，建筑密度大、容积率低，整体的开发强度低，再利用这率低，与深圳的村级工业区不同，深圳的村级工业区多为永久结构的多层建筑物，易于升级改造、再利用。

（二）产业低端化严重

村级工业区企业以塑料、五金和制衣等传统产业为主，产业层次不高，再加优质企业大量外迁，地均工业总产值低。村集体为保障集体和农民的经济收入，招商引资门槛越来越低，租户流动性大。

（三）规划建设水平低，管理缺位

村级工业区土地利用布局过于分散，绝大部分园区产业集聚度不高，建设见缝插针，安全隐患较多，基础设施配套不完善且损坏、老化严重，市政、环境卫生、企业服务等管理水平比较低。经统计，村级工业区中有超过6成企业没有经过合法的环评审批，废气、废水、废渣排放现象比较严重，同时，企业无证经营居多，以游击战术对抗执法检查，整治后又反弹的现象时有发生，安全生产隐患突出。

（五）土地市场混乱，且有加剧的趋势

随着房地产市场迅猛發展，土地价格上涨，村级工业区用地权属人在开展“三旧”改造时，更倾向于“工改商住”，以获得更丰厚的土地收益，造成农村集体土地隐形市场越来越活跃，工业用地数量越来越少。目前，大量工业用地通过城市更新退出中心城区。据统计，城市更新已实施项目中，工业用地占比由原来的75.5%下降至11.9%，中心城区产业空心化趋势明显。

（六）产权复杂，利益群体成为阻力

村级工业区的土地产权复杂，超过55%的村级集体土地已流转至个体产权人，并且呈现宗地规模小，产权人众多，土地剩余使用年限高等问题，存在整合升级困难。同时，集体工业用地存在大量的个体产权人转租现象，涌现出一大批既得利益群体的“二房东”、“三房东”，成为村级工业区提升改造重要阻力。

三、整治提升的路径与对策

随着土地资源的日益紧张，新的经济增长点被低效的工业发展套牢，经济的持续健康增长难以保证，对存量用地进行挖潜十分必要。村级工业区含有大量可进行再开发利用的土地资源，对其整治提升，将提高土地利用价值并有效释放产业发展空间，积极探索“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为指导，走出村级工业区可持续发展的新路径。

（一）转化政府职能，明确地位角色

工业化发展初期，村级工业区的无序发展是过去一段时期政府缺位所产生的历史遗留问题。新常态下，从村与村民长远发展以及地区之间平衡协调的角度出发，村级工业区的整治提升不仅需要依靠市场及村民推动，更需要发挥政府的补位作用，在村级工业区转型升级的各个环节中充当重要角色。协调处理历史遗留问题的处理、牵头解决土地整备整合、组织实施基础设施和产业载体建设、以及主导统筹招商引资等工作。总而言之，在村级工业区整治提升过程中，政府是主角而非配角，要改变过去的错误认识——认为村级工业区的土地属村集体，由村集体自主发展。政府应主动作为，积极参与村级工业区转型升级工作，不但要投入人力去正确引导村民，化解历史矛盾，解决历史遗留问题，开展统筹规划、管理、招商引资等工作，还要投入财力去改善村级工业区的投资环境和生产、生活环境。

（二）优化规划统筹，加快实施“多规合一”

村级工业区的整治提升，要充分发挥规划的引领和龙头带动作用，优化村级工业区的布局。村级工业区布局分散，发展各自为战，产业总体低端，管理难度大，服务水平低。要抓住村级工业区整治提升的机遇，实施“多规合一”，彻底解决各项规划不协调的问题。同时，要按照“多规合一”的要求，实施村级工业区连片整合、连片开发，并向周边镇以上核心园区聚集。通过优化布局，充分发挥镇以上核心园区的先进产业、先进管理、优质服务的辐射作用，实现城乡协调发展。

（三）强化规划实施，引领城乡一体化发展

近年，针对村级工业区的问题，开展了各项专题规划，但规划在实施过程中到了基层就出现“断头”的情况。要加大规划的实施力度，一方面需要进一步加大规划的可实施性，另一方面需进一步完善乡镇规划管理体制，充实乡镇规划机构。坚持“一张蓝图干到底”，做到规划一经批准，任何单位和个人都不得擅自变更。通过乡镇规划科学管理为引领，加快转变城乡“二元”结构，实现城乡一体发展格局。

（四）深化体制改革，激发创新发展活动

村级工业区的集体建设用地权属，在土地使用制度上有别于经出让的国有土地，国有土地其使用权可以转让、抵押，能给企业后续经营提供更多便利，而村集体建设用地却很难做到。为此，要加大集体经营性建设用地的使用制度改革力度，促进集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”，鼓励农村集体更多以使用权出让方式提供经营性建设用地，以吸引更多的优质企业到村级工业区发展，以及更多的园内企业能就地转型升级。此外，对于零星分散的工业厂房，明确逐步淘汰搬迁和复垦复绿计划与安排，相应出台易地调整、生态补偿等机制，平衡各方利益共享经济发展成果，激发改造动力与活力。

4 结语

挖掘存量用地，因地制宜整治提升村级工业区，是区域经济发展的新空间和新增长点，是新时期城乡一体化可持续发展的必红路径之一。

参考文献

[1] 揭明. 集体建设用地使用权流转的法律思考[J].学术交流，2008（9）：57-60.

[2] 何馨. 建设用地使用权流转研究——以平等的视角看待集体建设用地使用权[J].知识经济 ，2011 （21） ：20-21.

[3] 费孝通. 论中国小城镇的发展[J]. 经济研究参考，1996（8）：40-43.