巴彦淖尔市农牧场改革发展的调研报告

付强

摘 要：为深入贯彻落实巴彦淖尔市委农村牧区工作会议精神，进一步提高"三农三牧"和乡村振兴工作的能力和水平，就务必要深化农村牧区改革，特别要深入推进农垦的改革。近年来，农垦改革取得了一定成果，但是还存在很多问题，需要进一步加大改革力度，寻找解决问题的良策，从而才能增强农垦发展活力和整体实力，把农牧场打造成河套绿色有机高端农畜产品加工输出基地排头兵。

关键词：巴彦淖尔市；农牧场；改革；发展

一、总体情况

巴彦淖尔市共有16个农牧渔场，乌梁素海渔场于2008年划归河灌总局管辖，其余15个分布在6个旗县区境内（其中：临河区2个、乌拉特前旗5个、乌拉特中旗1个、五原县1个、杭锦后旗1个、磴口县5个），总面积312万亩，其中耕地面积65万亩，草牧场面积64万亩，林地28万亩，天然水面52万亩。总人口6.3万人，其中国营职工1.5万人。16个农牧渔场全部设立党委，下设119个分场，共设党支部150个（其中分场党支部116个），共有党员2873名。

二、存在问题

1.农牧场运行困难。除太阳庙农场、牧羊海牧场外，其他农牧场均不同程度地存在收不抵支、运行经费严重不足等问题。2016年，15个农牧场土地管理费收入总计4411万元，支出7325万元，缺口2914万元。

2.管理体制不顺。在长期的经营发展过程中，农牧场形成了“政企不分、社企不分”的经营格局，农牧场是企业但承担社会管理职能，承担乡镇职能但没有政府的机构设置和配套权力。在农牧场的整体管理上，借鉴和套用了乡镇的管理方式，好多干部习惯用行政思维和方式开展工作，基本上没有实行过真正的企业经营管理机制或市场化运营模式。在一些社会职能的承担上，自治区及市直相关职能部门只对农牧场提出要求或分解工作任务，但没有相应的资金项目支持，这种政企不分的体制因素制约着农牧场的改革发展。

3.土地管理机制不活。一是土地承包经营权固化。垦区土地的所有权、经营权理应由农牧场主导控制，而我市各农牧场土地承包经营权事实上由农工主导。虽然各农牧场对农工实行的是一年一签承包合同的管理方式，但农牧场与农工在几十年的土地承包经营过程中形成了非常稳定的契约关系，广大职工和农工已经将自己视为相关土地当然的经营主体，如重新调整或整体收回农工承包经营的土地，难度很大。二是承包费用长期固化。目前，农牧场的“市场田”承包费平均为77元/亩，与套区平均400—600元/亩的土地流转承包价格相差甚远。收取土地承包费是农牧场维持日常工作运转和向农工提供社会化服务的重要经费来源，维持现有收费标准，与日益上涨的管理成本不相适应，而上调承包费标准会因农工反对可能引发一系列社会矛盾问题又难以实行。

4.社会保障能力差。作为企业，应该按政策给职工缴纳“五险一金”，但由于农牧场经济困难，仅仅解决了职工的基本养老保险（15个农牧场现共有在职参保职工3975人），医疗保障方面参加的是当地的新农合和城乡居民医疗保险，其余工伤、失业、生育保险及住房公积金均未参加。农牧场属地管理后，杭锦后旗、乌拉特中旗分别将所属太阳庙农场、牧羊海牧场参保干部职工单位缴费部分全额承担外，其他农牧场均按原管理体制运行，维持原参保缴费政策不变（配置社保田，减免土地租赁费，社保单位部分和个人部分全部由个人承担）。随着社平工资的快速增长，到2016年，每个职工需缴纳社保费9000多元，各农牧场断保人数已达1006人，占参保职工的25%，加之一些农牧场和乌梁素海渔场攀比（从2010年起社保费欠缴挂账，职工到退休年龄一次性补缴所欠保费），社会保障问题已经成为农牧场社会稳定的一大隐患。

5.干部队伍亟待优化。由于农垦体制的特殊性、封闭性，农牧场干部队伍存在年龄老化问题，50岁以上的管理人员占一半，而且学历普遍不高，现代经营管理理念和能力欠缺，干部队伍亟待优化。

三、对策建议

1.理顺经营体制，推进企业化改革。在盘活土地资源方面，一要对农牧场债权债务、资源资产、土地经营情况进行集中清理，分类列出清单，由财政、审计等部门进行审核，掌握各农牧场国有土地、草牧场、水面等资源的数量、承包方式、转租情况，摸清“家底”、厘清责任，然后进行具体的经营制度改革设计，为推进改革打好基础。二要建立和推行农牧场职工去世、子女稳定就业和到龄退休领取养老金收回承包田、社保田制度，加强土地统一管理。三要加强农垦国有土地集中整合工作。利用国家对农垦国有土地进行确权登记的契机，要求各旗县区同步开展农垦土地清丈工作。在企业化改革方面，要按照“农场企业化、垦区集团化”的改革方向，加快推进和确立农牧场企业化经营主体地位，积极引进大型农字号、国字号龙头企业，着力建设现代农牧业的大基地、大产业。一要在保留农牧场原有建制和经营管理体制的同时，创造条件帮助和引导农牧场注册成立农业产业公司，既可以有效利用农垦项目资金保证农牧场企业化经营主体地位，也便于争取和承接发改、财政、国土、科技、农业开发以及产业化规模经营项目资金，逐步改善农牧场生产经营基础设施，加快培育和形成一批农牧业优势特色产业。二要加快企业经营方式转变，一方面，要赋予农牧场市场化自主经营主体地位，根据市场需求大力发展优势特色产业。另一方面，充分利用和盘活国有农场规模集中的土地资源，积极与区内外大型龙头企业对接，通过订单契约型、服务协作型、股份合作型等多种模式，大力发展种养殖及农畜产品加工业，打造国有农场土地开发利用示范区。三要发挥农垦土地国有、便于规模集中的优势，与区内外科研院所进行协作，充分运用科研院所的项目和资金，建立实验示范和人才培训基地，大力研发、引进、推广新模式、新品种、新技术，不断提高现代化经营发展水平。

2.坚持政企分开，推进社会管理属地化。按照《内蒙古自治区农垦国有农牧场办社会职能改革方案》（内政办发〔2013〕32号）的要求，今后国有农牧场承担的社会管理和公共服务职能要全部纳入地方行政管理，所需经费中央和自治区也将出台分级核定办法。根据我市农牧场管理现状，建议通过三种模式推进和加强改革工作。一是依托乡镇，就近剥离。按照地域相邻原则，就近将农牧场承担的社会管理和公共服务职能移交乡镇管理，统一纳入财政保障范围，实现资源配置的进一步优化。农牧场则按市场运营机制专注于企业的生产经营。二是恢復设镇，分轨运行。磴口县哈腾套海、纳林套海和乌拉特中旗乌梁素太恢复设立镇的事宜正在等待自治区政府批复。市、旗两级要加大工作力度推进恢复设镇工作尽早落地运转。设立镇后，乡镇全面负责农牧场的社会事务，农牧场则轻装前行，充分挖掘地方资源和产业优势，发挥体制灵活的优势多渠道争取上级的资金项目支持，实现农牧场企业化发展。三是内部分开，管办分离。暂时不能实行社会职能剥离的，可总结借鉴磴口县派驻工作组做法，由旗县区委选派干部到相关农牧场任党委书记、党委副书记、纪检书记，实行党委领导下的场长负责制，对需要剥离的社会管理和服务职能进行接管，采取授权委托、购买服务等方式，赋予国有农牧场相应的管理权限和公共服务事项。

3.直面现实问题，解决好经营运转困难。鉴于目前各农牧场运行的困难和实际，推进改革首先要保证国有农牧场的发展与稳定。市级层面可考虑原来农垦系统内部存在的“东西平衡、抽肥补瘦”的财力互济机制，市财政重新按比例集中原下划旗县的企业上缴税金、征占农垦土地出让金等，安排农牧场改革补贴资金1000--1500万元，在今后3-5年改革过渡期内，用于解决国有农牧场改革过程中出现的日常运转、社保缴费、社会管理支出等问题，并加强与自治区的协调沟通，争取降低农牧场职工社保总体缴费费率或争取上级转移支付资金支持。各旗县区要在农牧场社会管理服务职能剥离前，通过财政预算安排资金，采取财政差额补贴的办法，保证各农牧场的正常运转。要將农牧场职工和辖区内居民纳入相应的社会保险、社会救助等社会保障体系。对未参加养老和医疗保险或中途断保的职工，可利用清丈新增土地、退休人员交回土地发包收入统筹予以解决。

4.围绕经营管理，加强干部队伍建设。重视农牧场管理层年龄老化问题，建立与农牧场企业化经营相适应的干部队伍体系。一是畅通农牧场干部调整交流渠道。按照国有企业干部与党政干部交流使用的相关政策，加大农牧场与旗县区、乡镇干部交流使用力度。二是整合人才资源提高企业经营管理水平。根据企业发展需要，采取组织派驻、农牧场培养、定岗选聘等多种形式，为加快农垦的改革发展提供懂经营、会管理、充满活力的干部队伍支持。三是加强农垦干部队伍培训。围绕农垦产业化、企业创新能力等项目建设，抓好管理人才的衔接，推进成果转化，培育新兴产业。

5.强化组织领导，落实改革发展工作责任。市委、政府通过加强工作调度，及时研究解决农牧场改革发展中的新情况、新问题。同时，要把农垦改革工作列入对旗县区党委、政府年度实绩考核内容之中，真正把农牧场的发展纳入市域、旗县区工作总体“盘子”之中。旗县区要根据农牧场改革任务，制定详细的工作方案，明确时间表、路线图，确保改革工作有序推进。市委政府督查室要将农牧场改革工作作为体制机制改革的的重点任务进行跟踪督查，把市委的部署落到实处。还要充分发挥农垦党组织的政治核心作用，切实加强基层党组织建设，坚持农垦改革发展方向，保证各项政策的贯彻实施。

参考文献：

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