迈向城市社会：中国成就、经验与愿景

摘要：迈向城市社会正日益成为一种全球性趋势。中国正在加速的城市化进程不断书写着发展奇迹——开创了世界范围内的城市化的速度奇迹、规模奇迹和质量奇迹。我国城市在开创未来美好生活方面积累了很多宝贵经验：一是坚持城市发展的市场化方向，二是坚持城市发展的宏观政策的兜底意识，三是坚持城市发展的法治化，四是坚持城市发展的人民本位。

城市既是人类文明的结晶，也是涵养人类文明的容器，传承着人类文明成果。为了更好地迎接城市时代挑战，2010年上海世博会提出了“城市，让生活更美好”的口号。联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布爾宣言》中同样强调：“城市必须成为人类能够过上有尊严的、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”为了追求美好生活，人们从乡村来到城市，这既是世界人民的选择，也是改革开放后我国人民的现实写照。进入城市、改造城市、融入城市，在改变自己命运的同时，也在改变城市命运。在这场面向市场、面向民众、面向现代的城市化进程中，我国城市迎来了数千年未有之变局：城市经济空前繁荣，城市形态深刻变革，城市空间不断优化，城市形象日趋文明。作为一种生存方式与生活方式的城市，已经融入到人们的精神血脉中，融入到人们的日常生活世界中。值此改革开放40周年之际，回顾中国在后发赶超道路上狂奔猛进的城市化之路，总结过去的经验与教训，以便更好地选择未来的道路，迎接未来的挑战。

一、迈向城市社会：一种全球性趋势

城市，是一种古老的现象，早在四五千年前就相继在埃及、美索不达米亚、印度河流域、黄河流域和中美洲等各主要人类文明中涌现，成为人类共同体各区域文明的摇篮。然而，真正让城市一路凯歌、突飞猛进的，却是在近现代。

公元1500年前后，葡萄牙、西班牙等国冒险家们开启的地理大发现，让人类进入了大航海时代，也让原本因受地理与历史阻隔的各区域人类共同体从孤立、封闭发展迈进了联动、开放式发展阶段。[1]与此同时，发生于意大利的文艺复兴运动，让西欧率先摆脱了中世纪的宗教神学，推动了人类精神的蜕变，逐渐从彼岸的以神为中心变成了此岸的以人为中心。[2]自此，世俗性的资本主义商业活动成为时代的最强音，并直接推动人类社会由陆地时代进入了海洋时代，包括葡萄牙、西班牙、意大利、荷兰、英国等在内的海洋国家，成为时代的宠儿。受益于大航海时代的全球贸易，主要资本主义国家的第一批沿海商业与贸易城市从农业社会中突围，成为当时财富与文明的大熔炉。

然而，世界范围内的城市崛起，却是来自于更为深刻、恢弘的产业革命。产业革命又叫工业革命，它成为推动全球迈入城市时代的根本动力。与聚焦于流通领域的商业革命不同，工业革命更是一场生产端革命，是一场由生产力裂变引发生产关系全面变化的史诗。其根本意义在于，人类社会由农业社会进入工业社会的同时，也由乡村社会进入了城市社会。无论是主动还是被动，工业革命让原本习惯了日出而作、日落而息分散在各地的农民，开始了向城市大规模聚集的历史过程，成为人类社会历史上前所未有的一种全新现象。[3]随着工业革命的加速与向纵深发展，人类逐渐走进了城市时代：1850年前后，率先进行工业革命的英国，城市人口首次超过乡村人口，标志着人类社会正式跨进了城市时代。此后，德国于1892年、法国于1931年、美国于1918年，这几个资本主义国家城市化率相继超过50%。2016年5月18日，联合国人居署在主题为“城镇化与发展：新兴未来”的《2016年世界城市状况报告》中指出：排名前600位的主要城市中居住着五分之一的世界人口，对全球GDP的贡献高达60%。截至2015年底，居住人口超过1 000万的“超级城市”数量已经增加到28个，其中人口在100万以下的中小城市住户人数占到世界城市人口的59%。

二、受阻的城市化：中国教训

与早在600年前就已经启动，并在工业革命后，特别是1900年前后加速发展的全球城市化进程相比，中国的城市化进程步履蹒跚。在英国城镇化率超过50%的100年后，即1949年新中国成立之时，我国的城镇化率仅为10.64%。受益于1950年代的社会主义工业化建设，1959年这一数据上升为18.41%。然而，之后的20年里，城镇化率出现了下降，到1978年，中国的城市化率为17.92%。

从最直接的原因看，就是对待人口流动的态度发生了急转。1949年，新中国成立后通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及1954年9月第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》里，都专门写进了要保障人民的“居住和迁徙的自由”。其政策含义就是，承认和保障公民的流动、迁徙的权利。1950年11月，公安部长罗瑞卿在全国治安行政工作会议的总结报告上强调：“户籍工作有一条基本原则，就是保障人民的自由、对人民要宽，给以合法的最大方便。”1951年7月16日，建国后户籍登记和管理方面的第一个法规《城市户口管理暂行条例》，同样强调要保障人民“居住、迁徙的自由”。1955年6月，国务院发布《关于建立经常的户口登记制度的指示》，要求把经常性的户口登记工作推向全国，以把握人口变动的状况。除了对地主和被剥夺了政治权利的其他群体的户口迁移作了一些限制，该指示对于一般民众，只是要求在迁徙时履行关于户口转出和转入的义务，而对流动和迁徙本身，并没有附加任何限制。有研究表明，受益于较为宽松的户籍政策，在此前后的几年间，户口的迁移非常频繁，仅1954～1956年，迁移人口据说即达到7 700万人。[4]

然而，中央政府及其有关职能部门从1956年的12月30日到第二年的12月18日的一年间，连续发布了9个限制农民进城的文件。其中，1957年12月18日由中共中央和国务院联署的《关于制止农民盲目外流的指示》集中体现了政策的转向。指示明确要求：在招收工人或临时工（包括搬运工和保姆）时必须先城市后农村；乡和农业生产合作社对企图外流的农村人口应切实加以劝阻；在某些铁路沿线或交通要道，应加强对农村人口盲目外流的劝阻；在城市和工矿区，对盲目流入的农村人口要动员其返回原籍，并严禁流浪乞讨；应严格控制自由市场的范围，取缔无照商贩营业和无照车辆运输等。20天之后的1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过并当即公布的《中华人民共和国户口登记条例》，其中第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”

1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着有中国特色的户籍管理制度正式定型化，并在此后长达20年的时间里，从严实施，几乎在事实上堵死了农民进城转变为市民的城市化之路。这一政策的后果，也基本解释了为何到了1978年我国城市化率不升反降的现象。同时，这一时期农民进城受阻，还受制于宏观的经济社会环境。这一阶段我国经济建设波动性较大，从而直接影响到城镇吸纳就业、供给食物、保障住房等方面的能力，限制了城市化的现实可能性。

三、书写奇迹：拥抱中国城市社会新时代

在国民经济严重失调与人民群众改善生活迫切需要的压力下，1978年12月，党的十一届三中全会正式作出了对内改革、对外开放的全新政策选择，正式开启了我国现代化事业的新篇章，也拉开了我国城市化的新时代。经过整整40年的艰辛探索与不懈努力，“敢叫日月换新天”，我国城市化建设取得了辉煌成就，主要表现在：

（一）在世界范围内开创了城市化的速度奇迹

国家统计局公布的数据显示，截至2016年末，我国常住人口城镇化率已经达到57.4%。较之于1978年的17.92%，在38年的时间里，提高了近40个百分点，年均近乎1个百分点以上。从世界范围看，几乎没有一个国家能够在长达近40年的时间里，以年均1%的速度在成长。以英国为例，其城市化高速推进期在19世纪，从1801年的33.8%发展到1891年的70.2%，提高了约40个百分点，花了90年的时间。[5]以美国为例，其城市化高速推进期在19世纪晚期至20世纪中期，从1880年的24.9%到1960年的59.8%，同样提高了约40个百分点，花了80年的时间。[6]

（二）开创了世界范围内城市化的规模奇迹

作为世界第一人口大国，如何把数以亿计的乡村人口，有序、稳定地转变为城市人口，无疑是一个巨大挑战。统计显示，1978年我国的城镇人口为1.7245亿，而到了2016年则变为7.9298亿，相当于在38年的时间里，把6.2053亿农民转变为城镇人口。这一人口规模，比美国总人口的2倍还要多，分别相当于4.89个日本、7.75个德国、9.25个法国、9.54个英国的总人口。从年度数据看，以2016年为例，当年新增城镇人口为2 182万人。从全球范围看，人口超过这一数字的国家仅有55个。换言之，仅每年新增城镇人口，就要超过全球范围内大多数国家的总人口。从单体城市的角度看，不仅涌现了如北京、上海、深圳、广州等在内的世界级城市，而且还涌现出如杭州、苏州、青岛、南京、武汉、重庆、郑州、天津等在内的强二线城市。如果从人口指标上看，这些人口规模在千万左右的强二线城市并不逊色于国际上的一些著名城市。更为重要的是，我国城市的能级依然处于高速跃升阶段。从全球范围看，城市发展与各国经济发展水平、城市化水平、人口密度、交通条件、地理位置等因素存在相關关系，并基于此预测中国在2020年，100万人以上规模城市人口占中国总人口的比重可能达到30%左右，到2030年，这一比例有望进一步提高到39%。这意味着，在20年左右的时间里，中国将新增上百个百万规模人口级别的大城市。[7]

（三）在世界范围内开创了城市化的质量奇迹

从世界范围的经验看，城市化在给人带来希望的同时，往往也会给一些个人带来绝望。特别是对后发国家来说，城市化往往只是少数人的天堂，大多数人会在失业、贫困、疾病等所谓的城市病中挣扎。诚然，我国的城市化进程同样存在不同程度、不同类型的城市病，但是，毋庸置疑的是，改革开放以来的城市化中国之路，基本上没有上演在后发国家普遍出现的失业、贫困与疾病等严重社会问题。2017年2月28日，国家统计局发布的《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，当年城镇居民人均可支配收入33 616元，比上年增长7.8%，扣除价格因素，实际增长5.6%；全年CPI涨幅为2.0%，年末城镇登记失业率为4.02%。人均预期寿命，是一个更能反映城镇居民生活质量及其健康状况的综合性指标。《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.9——迈向健康城市之路》研究认为，当前我国城镇居民人均预期寿命已达80岁。这一数据，与美国的79.3岁、位居世界第一的日本的83.7岁，已经不相上下。显然，从上述主要指标看，作为后发赶超型现代化国家的中国，在部分体现生活质量的指标上，已经基本与发达国家达到同一水准。

四、中国道路：多重动力机制及其演进

改革开放后城市化中国之路的成就是巨大的，在40年的时间里，推动了我国从封闭走向开放、从短缺走向丰裕、从传统走向现代。就城市发展的动力机制而言，大致可以划分为以下几个方面：

（一）城市发展的商业化动力机制

1978年后，国家在事实上放宽对商贩贸易的限制，默许城市、乡镇集贸市场的发展。所谓“城市”由“城”和“市”组成，“城”表明了城市的空间属性，“市”则表明了城市的空间特征，“无市”则无“城”，而“市”则是人们用来交易、互换有无的地方。允许市民或商贩进行走街串户式的交易，不仅能够活跃生产、满足人民群众的生活需要，而且更重要的是重新激发了商业意识在我国的觉醒。现代资本主义兴起的第一波动力，就是来自于地理大发现下的跨区商业贸易。同样，在某种程度上，也可以说，对民间交易的解禁，也是改革开放后城镇发展的最初动力。特别是在市场交易过程中，作为城市毛细血管的个体户和民营化经济形态，在不断地成长与积累，并酝酿着更为壮阔的蜕变。

（二）城市发展的工业化动力机制

20世纪80年代，始于建国初的工业化战略开始发生转变。为了解决轻重工业结构比例严重失衡问题以满足人民生活之需，国家开始重视轻工业生产。民生需求导向的轻工业化，极大满足了人民群众的基本生活需求，逐渐改变了短缺经济的历史。与工业化进程相伴的是就业结构的巨变。轻工业化的启动，带来了大量就业机会，受城乡间工资差的影响，出现了人类历史上极为罕见、并延续到今天的一种现象，即大规模农民进城务工。这一现象的出现，对于我国来说，受城乡两个方面因素的共同作用：一方面是农业生产的低效率与低效益，另一面则是工厂工作的收入相对稳定性。站在改革开放40周年的角度回看，农民工进城，不仅为城镇工业化提供了源源不断的廉价劳动力，而且也为以后的市民化提供了物质基础与思想准备。

（三）城市发展的市场化动力机制

如果从1978年的改革开放算起，直至1992年正式确立建立社会主义市场经济体制，历时14年。期间，除了经历了“有计划的商品经济”的“商品化”过渡阶段，还在20世纪80年代末期发生了要不要市场的剧烈争论。值得庆幸的是，自1992年起，无论风吹雨打，市场终究在城市中站稳了脚跟，成为推动城市不断前行的最有效率的资源配置方式，并正在继续发挥着决定性作用。

（四）城市发展的民营化动力机制

改革开放以来城市化中国之路之所以能够取得今日之成就，关键一点就在于人民群众成为自己命运的主人，但是，这一地位的取得并非朝夕之功。早在20世纪80年代，虽然已经存在事实上的个体经济、民营经济，但是，这一群体的政治地位与法律地位并不明确。1983年底，有着“中国第一商贩”之称的安徽芜湖的年广久，因其“傻子瓜子”雇用了100多名工人而以“资本家复辟”“剥削”的罪名上报到中央，并惊动了邓小平。尽管邓小平作出了“我的意思是放两年再看，让‘傻子瓜子经营一段，怕什么？伤害了社会主义了吗？”这样的批示，但是1987年底，芜湖还是对年广久以经济问题立案侦查，并于1991年5月，芜湖市中院判决年广久犯有流氓罪，判处有期徒刑3年，缓期3年。直至邓小平南巡讲话再次提及而拯救了他：“农村改革初期，安徽出了个‘傻子瓜子问题，当时许多人不舒服，说他赚了100万元，主张动他，我说不能动，一动人们就说政策变了，得不偿失。”1992年，年广久因经济问题不成立而获释。要知道当年安徽是我国改革开放的一面旗帜，农村土地承包制就是源于小岗村。然而，容得下农村，却容不下城市。民营经济及民营企业家生存之艰，由此可见一斑。值得庆幸的是，随着市场经济的深入推进、人们观念的不断更新，民營经济及其从业人员的政治身份与法律地位最终得以解决，多种所有制共存也深入人心，特别是党的十九大后高度重视企业家精神的培育与保护工作，为城市发展注入了新的动力。

（五）城市发展的国企改革动力机制

20世纪90年代后期，国有企业的经营状况持续恶化，几乎到了难以为继的地步。国务院发展研究中心的一份报告显示，国营企业的亏损面超过40%，企业负债率平均高达78.9%。与10年前相比，资产增长了4.1倍，债务则增长8.6倍。面对这一困局，1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出了新的思路，宣布实行“抓大放小”的改革战略。将那些经营业绩不好、非支柱的地方中小型国有企业以“关停并转”为名，向民间出售，若无人要，则予以破产。同时，选择一些有市场竞争力的企业，在金融信贷政策上予以扶持，通过“实业-金融”混业经营模式使之迅速壮大。[8]这一以产权清晰化为核心的国企改革，在相当程度上也是一场“国退民进”运动，不仅激活了国有企业活力，减轻了国家包袱，使之有更多的财力用于城市建设，而且随着大量资源由国家向市场与社会的转移，在相对较短的时间内，壮大了民间经济力量，为活跃城市市场经济创造了难得的历史契机。地方国企的这场改革也为后来的城市化快速发展提供了广阔的空间。

（六）城市发展的新城化动力机制

进入新世纪后，城市空间与经济社会发展的矛盾越来越突出。历史遗留下来的城市框架，已经无法满足城市高速发展、人口大规模集聚、产业不断扩张的需要。为此，建设新城成为新世纪城市发展的新动力。在新城建设中出现过诸多问题，如“摊大饼”“浪费”“政绩工程”等。的确，人多地少、资源紧张是我国的基本国情，城市建设同样应该尽量节约资源、提高效率。但是，一个不容否认的事实就是我国的城市化进程大幅超预期，往往规划的速度赶不上变化的幅度。认知滞后于实践，是改革开放40年的常态。从实际进程看，受益于城市化的重心从土地城镇化转变为人口市民化，以往人们关于新城的担心在相当大程度上得到消解，如前些年媒体关于“鬼城”的批判，已经被证伪。一些城市的新区，不但没有沦为“鬼城”，而且成为吸引高端人口、聚集高端产业的一个新的策源地。

（七）城市发展的高端化动力机制

进入新世纪的第二个十年，特别是党的十九大后，“高质量发展”成为下一阶段我国经济社会发展的主题。对于城市建设来说，既是对未来的指引，也是对当前的期望。实事求是地看，值此改革开放40周年之际，我国的城市发展已经在自觉或不自觉地开始从规模型、速度型向质量型、效益型转变。拒绝高能耗、高污染、低效益产业，已经成为各主要城市的政策选择。同时，基于信息与知识的新经济，全面成为各城市聚焦目标，并获得了高速发展。在空间环境上，优化存量空间，推动城市更新，节制增量空间的开发，成为一二线城市的选择。其中，大中城市还积极推动工业制造业从中心城区转移，腾笼换鸟，推动第三产业在中心城区的发展。在人力资源质量上，与产业转型升级相匹配，各一、二线城市也都开始以更大力度吸引高学历、高素质、高技能人才。无疑，高端化是推动我国城市新一轮高质量发展的主旋律，也是主动力。

（八）城市发展的房地产化动力机制

毋庸讳言，自1998年国家推动住房商品化改革后，房地产业的迅速发展不仅大幅改善了人民群众的居住条件与生活质量，自身也逐渐成为国民经济的支柱性产业。正确认识房地产业在城市发展过程中的作用，对于形成科学客观的调控政策意义重大。一方面，必须看到房价过高对所在城市生活成本、营商成本的负面影响，另一方面也应该注意到，正是房地产业的繁荣，才使得各级地方政府有足够的财力进行大规模的城市基础设施建设。没有房地产业繁荣带来的财政红利，大规模的城市轨道交通、路网整治、公共设施投入等都是难以想象的。

五、拥抱未来：创造城市美好生活的若干方向

城市发展，是多重力量共同作用的结果。在速度、规模与质量上，创造了世界奇迹的中国城市，在自身的成长中，也积累了大量的经验与教训。面对从高速度发展迈向高质量发展的城市巨变新时代，[9]如何更好地建设城市、创造更加美好的生活，需要人们在响应变化的同时，保持若干基本经验与方向，大致来说有如下几个方面：

（一）坚持城市发展的市场化方向

40年来的城市发展历程告诉我们，市场依然是最有效率的资源配置方式。凡是质疑市场、否定市场的，城市发展就会遭遇波动与挫折，相反，尊重市场规律、遵守市场规则，城市就能得到好的发展。当前我国最具创新活力的城市非深圳莫属，而深圳的核心经验就在于高度市场化。

（二）坚持城市发展的宏观政策兜底意识

市场，确实会出现失灵，需要政府的宏观政策进行介入与矫正。但是，必须正确认识市场失灵现象。价值规律告诉我们，价格总是围绕价值波动。这句话的意思就是，在市场经济中，价格几乎不会等于价值。因此，对于市场失灵要有一个区间判断。只要市场失灵是在自身的区间范围内波动，就可以依靠市场自身的力量进行自我修复。宏观政策的着力点，应聚焦于具有系统重要性的市场失灵领域。

（三）坚持城市发展的法治化

城市发展，会遇到各种各样的问题。在粗放式发展阶段，由于认识不到位、法制不健全、手段不科学等因素，会出现种种非法治化治理现象。这种非法治化治理，虽然能解决眼前问题，却可能为未来预留下各种麻烦。要从根本上化解争端、保护人民群众正当权益，就必须以法治为城市治理的根本准则，法无授权不可为。通过政府的以身作则、率先垂范，建立城市治理的长治久安机制。

（四）坚持城市发展的人民本位。人民，是城市的主人。城市发展就是为了让人民生活得更好、发展得更好。一方面，要激活人民群众干事创业的积极性。我国城市之所以展现出蓬勃生机，就在于通过不断改革，为人民群众创造出了越来越广阔的施展才华的舞台，真正实现了物尽其用、人尽其能。另一方面，要持续提高人民群众的生活质量。在高质量发展作为时代主旋律的基调下，地方政府应把大部分精力从直接推动经济发展中抽出来，聚焦于推动民生领域不断改善、质量不断提高上，让人民群众有更强的获得感、成就感。

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责任编辑：王世燕