残疾人社区照顾：社会工作视角

金昱彤　焦若水

摘要：社区照顾是社会工作者动员社区资源、运用非正式支持网络、联合正规服务所提供的支持服务与设施，让有需要照顾的人士在家里或社区中得到照顾，在其熟悉的环境中向其提供照顾和帮助的福利服务模式。从在社区照顾、由社区照顾、对社区照顾三个维度出发，结合我国残疾人社区照顾的统计数据和实践案例，提出我国残疾人服务应扩展狭窄的社区康复范围，建构完整的残疾人社区照顾体系，可以为残疾人提供包括生活照护、医疗、康复、心理、法律等方面更为全面的照顾，同时有助于志愿服务、亲属邻里等社会资源力量的发挥，以社会工作为核心的社区照顾服务体系应该成为我国残疾人社区照顾的发展方向。

残疾人是我国社会服务的主要对象。某种意义而言，国家和社会对包括残疾人在内弱势群体的关注，体现着社会的文明程度。截至2016年底，我国残疾人人口基础数据库入库持证者约有3 219.4万人。[1]而根据相关统计，中国实际的残疾人口总数已突破8 000万，占国家总人口中的比例超过6%。研究发现，我国残疾人服务供需矛盾仍较大，基层尤其是农村地区的残疾人服务能力较弱、体系不健全。已有的残疾人服务保障体系难以满足广大残疾人日益增长的对美好生活向往的特殊服务需求。新时期加强残疾人基层服务建设刻不容缓。[2]这种基层服务建设在广义上涵盖了政府、社区、民间、非正式组织、残疾人个体以及残疾人个体社会关系的全面照顾体系。如何将如此多元的福利力量进行整合，国际上一般按照专业机构和社区康复进行分类。其中，专业机构的康复依靠的是综合医院的康复医学科、康复中心或医院。社区康复是指“以社区为主导的、社区居民参与或社会资源开发型的康复”。由于残疾人去专业康复机构就诊不方便，且专业机构服务费用不断高涨，在社会服务小型化精准化的过程中，社区残疾人康复服务越来越流行。在国际残疾人服务领域，普遍认为社区服务能够协助残疾人减少无助感、陌生感以及无从自主感。这种服务方式可以最大化地促进残疾人挖掘自身潜能，进而推动残疾人群体积极融入社会、全面参与社会生活。[3]

从公共服务社会化角度来看，“社区照顾”概念的提出经历了较长的时间和较复杂的过程。20世纪50年代，专业社区工作在英国出现革新，这是一种新型的实践理论和工作模式，被称为“社区照顾”。二战之后，“反院舍化”“正常化”和公民权利不断发展，在经济成本的挑战下，福利国家急需一个新的模式来改变现状，社区照顾应运而生。[4]从我国残疾人福利事业发展的历史分期来看，可以分为改革开放前后两个时期。改革开放前，残疾人主要通过家庭照顾的方式使残疾人保障得以满足，而国家与社区扮演的则是补充角色，这种模式可以称为个人不幸范式。改革开放后，伴随社会转型与市场经济的发展，国家与社区之间的互助成为残疾人福利事业发展的关键性因素。残疾人服务逐渐形成由国家、社区和家庭共同承担的福利三角格局。以上既定事实与当前残疾人福利事业发展的国际潮流不谋而合，个人不幸范式逐渐转向社区照顾范式，这种转换既是中国残疾人福利事业发展的基本方向，又是中国残疾人福利事业历史变迁模式的展望性回顾。[5]简而言之，“社区照顾”是指将照顾对象安置在正常家庭与社区环境之中， 通过家庭、邻里的支持来照顾老弱病残群体的社区综合性照顾服务。该类型在正式照顾与非正式照顾有机结合的基础上，强调国家、社区、家庭在残疾人照顾中的合作关系，突出“正常化”和“服务使用者参与”等理念，以推进社区问题的解决，促进社区互助意识的形成，推动社区成员的社区参与，实现社区居民社区融入的目标。沃克（A.Walker）指出社区照顾的主要实施策略有：在社区内照顾（Care in the community）、由社区照顾（Care by the community）和对社区照顾（Care for the community）。我国残疾人人口基数庞大，地域分布范围大，社会经济发展水平差异性极强，用“社区照顾”理念指导残疾人社会照顾服务体系具有很强的现实意义。

一、在社区照顾

“在社区内照顾”指将部分服务对象留在社区内而开展的社区服务，弱势群体在社区的服务机构或不离开住所就能可以获得专业服务人员的照顾。社区是微缩的社会，可以在生活照护、医疗、康复、心理、法律等方面为残疾人提供更为全面的照顾，这是家庭和机构助残模式所不能提供的。[6]而“在社区照顾”强调服务的“非机构化”，目的是要发展以社区为本的基础治疗、服务设施、技术和计划，将被照顾者置于社区内进行照顾。例如，安排残疾人在熟悉的社区中生活，协助他们正常地融入社区生活，使提供的社区服务尽可能地贴近他们的生活。这类社区照顾的优点是避免过去照顾机构的形式冷漠、情感缺失和与世隔绝的程序化的专业照顾引发的负面后果。

从现实调查来看，我国残疾人社区照顾的基础条件不容乐观。根据甘肃省残疾人调查发现，在调查的17 388个社区（村）中，有综合服务中心的社区共8 472个，占调查总社区的48.7%；没有综合服务中心的社区有8 916个，占比51.3%。尚有一半多的社区没有综合服务中心。而在全省8 472个社区（村）综合服务中心中，中心出入口平整或有坡道的有6 150个，占比72.59%；社区（村）综合服务中心入口不平整或无坡道的有2 322个，占比27.41%。综合服务中心设低位柜台的有2 808个，占比33.14%；综合服务中心未设低位柜台的有5 664个，占比66.86%。综合服务中心设无障碍厕所或厕位的有1 515个，占比17.88%；综合服务中心未设置无障碍厕所或厕位的居多，有6 957个，占比82.12%。在调查涉及的全省17 388个社区（村）中，有社区康复站的社区有967个，占5.56%；没有社区康复站的社区有16 421个，占比94.44%。社区康复站有托养服务的日间照料机构的社区有2 459个，占14.14%；没有托养服务的日间照料机构的社区有14 929个，占比85.86%。为残疾人提供居家服务的社区有930个，占调查社区总数的5.35%；不能为残疾人提供居家服务的社区有16 458个，占比94.65%。组织残疾人参与文化体育活动的社区有3 060个，占调查社区总数的17.6%；未组织残疾人参与文化体育活动的社区有14 328个，占比82.4%。有体育健身指导员的社区644个，占比3.7%；无體育健身指导员的社区有6 744个，占比96.3%。

甘肃省残疾人社区服务基础设施落后问题尚可以用社会经济发展水平滞后来解释，但是发达地区广东省的状况也并不乐观，在被调查的26 240个社区（村）中。有社区康复站的社区有4 355个，占16.6%；没有社区康复站的社区有21 885个，占比94.44%。有托养服务的日间照料机构的社区有963个，占3.7%；没有托养服务的日间照料机构的社区有25 277个，占比96.3%。只有3 522个社区能够为残疾人提供居家服务，不能为残疾人提供居家服务的社区多达22 718个，分别占调查社区总数的13.4%和86.6%。有社区（村居）综合服务中心的社区共计9 919个，占比37.8%。社区（村）中心出入口平整或有坡道的有6 979，占比70.4%；社区（村）综合服务中心入口不平整或无坡道的有2 940个，占比29.6%。综合服务中心设低位柜台的有3 785个，占比38.2%；综合服务中心未设低位柜台的有6 134个，占比61.8%。综合服务中心设无障碍厕所或厕位的有1 688个，占比17.0%；综合服务中心未设置无障碍厕所或厕位的居多，有8 231个，占比83.0%。仅有5 201个社区组织残疾人参与文化体育活动，占调查社区总数的19.8%；未组织残疾人参与文化体育活动的社区有21 039个，占比80.2%。有体育健身指导员的社区2 491个，占比9.5%；无体育健身指导员的社区有23 749个，占比80.2%。[7]

基层基础设施落后成为实现残疾人在社区照顾的一块短板。只有实现良好的基础设施建设，残疾人才能融入到社区的正常生活之中。中残联《基层残疾人综合服务能力建设“十三五”实施方案》明确提出，要依托城乡社区综合服务设施，加强残疾人康复、托养、就业、文化、体育、维权等服务功能，配备相应的服务设施和无障碍环境，为辖区内残疾人提供“一站式”服务。如何根据各地实际状况，通过在社区层面上整合各类残疾人所需的服务资源，挖掘社区服务供给潜力，使得残疾人融入社区生活，进而推动残疾人服务成本的降低，有效缓解政府的财政负担和家庭照护负担，是未来残疾人公共服务体系的重要方向。

二、由社区照顾

“由社區照顾”指由家庭、亲友、邻里及志愿者等提供的照顾，强调动员社区内一切可利用的资源，借助非正规社会支持网络，发动在社区内的亲朋好友和居民协助提供服务，该理念可作为中国社区照顾的核心策略之一。基于非正规社会支持网络灵活、及时和人性化的特点，在易得到受助者信任的条件下，可以及时为受助者提供生活、情感、伦理和信息的支持。就中国社会而言，熟人社会思维的影响根深蒂固，通常社区内需要照顾的个体在遇到困难时首先寻求家人、亲戚、朋友及邻里的帮助，而较少会向正规专业机构寻求帮助。试想，一个拥有丰富资源和较为完备的社会支持系统的残疾群体或个人，其社会排斥将大大削弱，而社会融合则是必由之路。因此，社区工作者要为残疾人建立强有力的社会支持网络，进一步提高网络成员的支持和互助能力将势在必行。

中残联《基层残疾人综合服务能力建设“十三五”实施方案》提出，整合部门资源、培育社会组织、发动亲朋好友与左邻右舍的力量等方式的目的，是为不方便、不愿离开家庭的残疾个体提供更好的居家康复、托养等服务。从我国社区现有志愿服务体系的实际出发，鼓励和支持社区居民开展助残服务，建立助残志愿者联络站，方便社区志愿者、服务对象和服务项目的三位一体的模式对接，通过政府购买服务，落实志愿者服务积分激励制度等措施，推动社区将残疾人作为志愿服务的重要内容。在具体措施方面，可以积极推动社区单位将文化、体育等活动设施向社区残疾人群体开放。根据已有规定与政策，残疾人社会工作队伍中可适当纳入部分接受过相关训练、态度积极的志愿者。一方面，残疾人社会工作者可以以恰当的方式和尺度把握服务对象的心理状况及处境状况。残疾人社会工作者可利用自身专业优势对残疾人受助者开展较为有效引导，并且能够提供有针对性的心理建设服务，从整体合作以及个体自我发展方面，最大化地获得“助人自助”效果。另一方面，“以残助残”的模式之中，不管是受助者或者协助者，“自我”都能处于一个相对平等的状态。在这种情况之下，彼此之间也能够更好地进行互动与交流，有利于受助者重获自信，有效地改善自卑心理。[8]在陕西进行调查时，接受社会工作者服务的残疾人表示，“我能理解社工的苦心，但他不是残疾人，他不能体会我们真实的需求。社工上门服务的时候我就一口水不喝，为什么？因为喝完水要上厕所，社工就会充满怜悯地来帮我。服务越好，我越觉得难受。我们残疾人实际上自己经过不知道多少次的挣扎，已经接受了我们自己（特殊的状况），你们为什么还要一次一次地区别我们呢？”我们无意质疑社会工作者在提供服务时的专业使命和努力，但是这一案例却揭示出外部支持固有的缺陷，如果脱离现实世界的整体视角，外部视角的帮助无效和低效就成为必然，服务对象又会被贴上服务依赖的标签。从自助互助的优势视角出发，残疾人互助服务的社会支持网络将得到极大的激发，“我们几个残疾人一起做电商，稍微有行动能力的外出跑销售，文化程度好的做网上客服，什么都不能动的重症小儿麻痹做库管，现在我们都能自食其力了。我就觉得还是我们自己最了解残疾人的情况，外部的力量很多情况下只能是侧面的支持。”[9]

三、对社区照顾

如果要对残疾人实行有效的社区照顾，仅凭借社区和家人的力量还远远不够。为了不过度“透支”照顾者，必须有充足的支持性社区服务相辅佐，以实现社区照顾的持续发展。在残疾人社区照顾中，未经专业化设计和改造的社区照顾体系，导致资源浪费现象普遍存在，致使单位资源的投入所能产生的服务效益只有0.5～0.6个单位。那些所谓并未经过专业化改造的不合理的服务体系所产生的消耗，好比不科学的电力设施会大量消耗电力资源一样。[10]意识到社区照顾存在着非专业因素，“对社区照顾”认为要充分发挥日间医院、日间护理中心、家务护理等多元化的社区服务中心、暂托服务及社区关怀等专业化服务对社区提供的支援性服务作用。只有最大化地优化所提供的服务，协助社区把残疾人留在社区进行照顾，使其“正常化”生活的理念才有可能变为现实。“对社区照顾”与“由社区照顾”的合作使残疾人的正规照顾和非正规照顾互为补充，从而使得“在社区照顾”成为可能。

对甘肃省托养服务的残疾人调查发现，享受居家托养的残疾人有15 901人，享受日间照料的残疾人有1 079人，享受寄宿托养的残疾人有844人，分别占各类托养服务总人数的89.21%、6.05%和4.74%。相比较而言，居家托养是符合托养服务条件残疾人享有的最主要托养方式，同时也是残疾人较容易接受的托养方式。事实上，残疾人社区康复需要对残疾人自身以及其家庭、经济、心理和需求状况做出专业评估，进而实行对应的专业化康复服务，以便在康复过程、康复效果评估等方面做出专业性的把控。然而，现行的社区照顾的非专业性问题日益凸显，并且社区康复中的社区康复站资源利用率相对不高。一项针对南京市残疾人个体福利情况的调查报告显示，近一半的被访残疾人不了解其所在社区或者街道是否建有康复站，只有四分之一的残疾人知道所在社区有康复站。在四分之一的已知群体中，仅有三成的人提及享受过康复站提供的康复服务。[11]以上数据说明，康复站针对自身宣传和使用效率方面仍然存在很大程度上的缺陷。以甘肃省兰州市某社区康复站为例，仅在该康复站一楼角落处放有少量康复器材，这种设施放置方式不仅影响康复站的环境，而且影响康复效果。除此之外，仅有的这些康复器材的利用率也极低，器材上面早已布满灰尘，很少有残疾人来使用。因此，认真落实政府购买服务的政策要求，扶持民办社会组织和机构提供残疾人服务，积极发挥社会工作服务机构和社会工作者的作用，力争在心理疏导、能力提升、社会融入等方面为残疾人提供关爱型、个性化服务。

在进一步建设残疾人社区服务支持网络体系的推进过程中，应明确各主体的职能，并对各主体针对残疾人的服务内容加以界定，坚持全方位互动的模式。在这个过程中，应特别注重社区居委会、非营利机构等方面职能的发挥，使相对分散的专业性支持机构有机融入残疾人社区支持体系。

四、发展中国特色的残疾人社区服务

社区是连接政府和残疾人的“中介”。[12]当前残疾人社会工作主要是套用西方社会工作模式，并没有形成一套具有针对性、符合我国国情的理论和方法体系，这对于指导实务工作明显是不利的。综合对“在社区内照顾”“由社区照顾”和“对社区照顾”三个维度的分析，结合我国残疾人社区照顾的现实状况，本研究认为形成以社会工作为核心的社区照顾服务体系应该成为我国残疾人社区照顾的发展方向。发展中国特色的残疾人社区服务体系，需要在以下几个方面发力。

首先，在西方，社区照顾之所以能够成为社会工作广泛采用的模式，其核心在于社会工作者通过链接社区资源、构建社区支持网络进而为社区成员提供和改善服务。因此，发展残疾人社区照顾服务体系，势必要以社会工作为核心，推动建立一支扎根社区的社会工作者队伍。因此，要由地方残联统筹开展社会工作知识普及教育与公众宣传，加强对党政干部、民政干部、街道乡镇相关工作人员的社会工作知识普及培训，加强社区工作者、群眾工作骨干以及社会服务志愿者的社会工作专业提升培训，注重知识普及和实务提高相融合，全面提升理论素养和服务技能，为发展中国特色的残疾人社区服务体系提供人才保障。

其次，创造“在社区内照顾”的环境，营造残疾人在社区生活的良好氛围，使得弱势群体融入社区。一是综合运用一切途径和手段营造关爱残疾人的良好氛围，使社区居民了解、关心残疾人事业，更加尊重和支持残疾人工作，建立各类社区居民与残疾人加强沟通交流的公共空间与平台，组织动员社区居民开展为残疾人提供志愿服务的活动。二是通过不断改造和建设社区养老服务中心和无障碍设施，推动残疾人走出自我封闭的空间，提升残疾人的社会参与，实现残疾人正常化社会融入。同时，需要针对性开展满足特殊残疾群体服务需求的服务，丰富心理慰藉、文化娱乐、社会支持等社区服务项目，活跃残疾人精神文化生活，引导残疾人形成积极乐观的生活态度。三是鼓励社会服务单位增设残疾人服务站、残疾人公寓、托残所等场所设施，为社区残疾人提供全面专业的服务。

再次，创造“由社区照顾”的条件，为残疾人在社区正常生活提供支持，在社区内建立起社交圈和生活方式。一是要培育包括残疾人在内的居民的社区公民意识，社区参与意识的培养是实现社区照顾的基本条件。进而，发展社区社会性力量，使得广泛的社会力量参与到残疾人的照顾中来。特别需要非政府和非营利的社会服务中介组织的介入，积极培育社会组织，增进社区社会资本，重点培育公益慈善类、社区服务类等能够为残疾人提供服务的社会组织。二是建立起覆盖社区的服务照顾网络。社区最大的功能就是整合社区内松散的资源，将资源合理再分配，建立强有力的社会支持网络、进一步提高网络成员的支持和互助能力，为残疾人需求帮助提供坚实保障。三是必须以残疾人的服务需求为出发点，立足于残疾人的生活世界，以恰当的方式和尺度把握服务对象的心理状况及处境状况，通过外部支援的形式，激发残疾人自身的潜力。

最后，提供“对社区照顾”的资源，为社区提供对残疾人照顾的后援支持，为实现残疾人在社区正常生活提供持续的动力。通过政府积极协调，社会组织积极参与，构建起全社会的资源共享及互动网络，及时为社区提供诸如医院、专业性服务机构以及其他专业护理人员、心理辅导师的帮助，使得社区成为残疾人照顾的主要阵地，在不断增强自身能力的过程中，为社区残疾人提供服务。

综上所述，构建我国残疾人社区照顾服务体系，其核心必须要有社会工作者的参与，需要建立一支强大的社会工作者队伍。在社会工作者的指导协调下，实现残疾人社区照顾的落地化，整合各种力量消除社区对残疾人的歧视，为残疾人基本生活提供基础设施支持，为“在社区照顾”创造良好的环境支持。同时，更需要发展社会力量参与到社区照顾中来，建立起覆盖社区的服务照顾网络，扩充残疾人的社会支持网络，为残疾人在社区正常生活，实现“由社区照顾”提供条件支撑。进而，扩充对社区的支援系统，提供“对社区照顾”的资源，为实现残疾人在社区正常生活提供持续的动力。只有这样，才能发展完善中国特色的残疾人社区服务体系，为我国残疾人福利事业作出更大的贡献。

说明：本文是作者主持的2016年度教育部人文社会科学研究一般项目《社会工作参与西北连片贫困区精准扶贫研究》（16YJA840003）的阶段性成果。

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责任编辑：许 丹