认识和理解机构改革的三个维度

张康之

党的十九届三中全会作出关于深化党和国家机构改革的决定，随后，《国务院机构改革方案》经全国人民代表大会审议通过。3月21日，《深化党和国家机构改革方案》正式公布，引发了全社会的广泛关注。此次机构改革是我国改革开放继往开来的新步骤，是针对新时代经济社会发展的新要求、新问题提出的总体方案，是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，可以从改革开放总进程的维度，从新时代特征的维度，从社会治理创新的维度深刻认识和理解此次机构改革的意义。

从改革开放的总进程中把握此次机构改革

改革开放以来，机构改革一直是我国政治生活的重要主题。1981年以来，中央部门进行了4次改革，国务院部门进行了7次改革，通过这些调整，社会治理的各种关系得以理顺，党和政府的职能也变得更加清晰，社会治理能力得到提升，具有中国特色的党和国家机构职能体系逐步建立。面對党和国家事业历史性变革及其对组织结构和管理体制的新要求，党的十九大明确提出要深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。从改革开放的总进程来看，此次机构改革是当下全面深化改革的一项重要内容，是在历次机构改革的基础上进行的再深化。

与西方国家把改革区分为政治改革、行政改革不同，我国的机构改革是包含政治、经济、行政在内的综合性改革。因此，并不存在某一项改革超前或滞后的问题，机构改革本身就是对社会治理主体关系、国家机构以及党中央机构的不断调整过程。我国的改革是整体性推进的，虽然有阶段性特征，但始终保持前后相续和平衡发展。在政治方面，此次改革明确提出加强党对各领域各方面工作的领导。在综合性方面，这次机构改革是全面的改革，包括党委、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位，跨军地、中央和地方各层级机构。

改革开放以来的每一次机构改革都是在党的坚强领导下进行的，党的统一领导决定了机构改革的全局视野和系统思维。一段时间以来，有些人甚至是领导干部在党的领导问题上产生一些模糊甚至错误的认识，忽视了党的领导这一基本原则。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量，在我国国家治理体系中处于领导核心地位。在此次机构改革中，坚持和加强党的领导是贯穿始终的政治主题，通过机构调整等具体安排把党的领导落到实处，这是继往开来的举措，既继承了改革开放的传统，也为未来长期坚持党的领导打下了坚实基础。

社会发展是一个客观进程，每个阶段都会产生新的问题，因此通过机构改革去理顺关系、确定职能就非常必要。在这个过程中，遵循实是求事原则，以问题为导向是推进机构改革的基本要求。目前，我国一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。这些问题，亟待通过深化党和国家机构改革，对体制和机构进行调整完善，从根本上加以解决。比如，为改善“看病难看病贵”，新组建国家医疗保障局；为更好保护“青山绿水”、治理污染，专门组建生态环境部；为破解监管难题，组建国家市场监督管理总局，合并分散在多部门的监管职能。

从新时代特征的角度理解此次机构改革

中国特色社会主义进入新时代，我们党、国家和社会已经并将继续发生深刻变化，治国理政的任务更加艰巨，对党和国家机构设置及职能配置提出了新的要求，此次机构改革的方案充分地显现出新时代特征。

第一，中国特色社会主义治理模式进入全面创新阶段。改革开放以来，我们一直坚持走中国特色社会主义道路，同时也注重学习和借鉴西方国家的先进经验，并将其引进、消化和吸收。党的十八大以后，探索中国特色社会主义道路进入了一个新的阶段，体现在深化改革过程中实现了对学习、借鉴和引进阶段的超越，进入了自主创新阶段。本次机构改革就是在自主创新道路上取得的新成果。

第二，在全球视野中探索机构改革的新道路。根据我国经济社会发展的现实需要制定机构改革方案，是历次机构改革的科学路径。十八大以来，党和国家注重全球视野和全球意识，通过“一带一路”倡议的实施把中国置于全球语境之中，此次机构改革对适应全球化要求和应对全球化挑战也作出了安排。如国家国际发展合作署的组建可以将国内的资源更好地整合起来参与全球治理，国家移民管理局的组建也将为我国的进一步开放争取到更多的“人才红利”。

第三，适应社会高度复杂性和不确定性的发展趋势。此次机构改革把国务院机构压缩到26个部门，体现了大部制理念。但是，我们并不能仅仅从大部制的角度去认识和理解机构改革，此次机构改革并不强调机构的多少和部门的大小问题，而是在社会高度复杂和不确定的条件下，根据现实需要以及未来一个较长时期经济、社会发展的要求，把解决现实问题与把握未来的前瞻性统一起来，从而作出了系统规划。

第四，对社会治理主体多元化进行前瞻性安排。改革开放40年，在经济社会发展的驱动下，中国社会的成长和成熟已经达到了很高的水平，众多的非营利组织以及社会力量都加入到社会治理过程中来，在提供公共服务方面发挥着重要作用。在这样的背景下，我们党和政府都遇到了如何重新定位各自职能的问题。比如，从设立国家监察委员会来看，如果说原来监察部的主要职能是对政府自身的监督管理，那么监察委则拥有对所有参与社会治理的行动者进行监察的权限和职能。

第五，从根本上打破了政治、行政二分的思维定势。政治、行政二分是来自于西方的一种社会治理体制设置，学术界将其介绍到中国之后，人们逐渐地将其附会到中国的“党政分开”之上，并形成了一种思维定势。在我国，党的领导是一项基本原则，这是不容置疑的。此次机构改革通过机构设立和调整进一步突出了党的领导，从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势，打破了政治、行政二分的思维定势。

从社会治理创新上认识此次机构改革

认识和理解此次机构改革可以从几个关键词入手。首先是“深化体制改革”，这个词准确地表达了机构改革的继承性与开拓性；其次是“新时代”，中国特色社会主义进入新时代，我们的发展遇到了新的问题，也有了新的目标，需要通过机构改革去解决、去实现；第三是“建设人民满意的服务型政府”，需要从社会治理创新角度深化机构改革。总的来看，此次机构改革既总结和继承了历次机构改革的经验，又紧扣新时代凸显出来的问题，还前瞻性地放眼未来，为机构的再调整留下了空间。

随着经济社会的不断发展，党和国家机构需要不断改革和调整。但是，改革并不是另起炉灶，而是在改革的基本框架和基本路径的基础上作出新的调整。我们经常看到“改革进入了深水区”这样的提法，这是非常形象的比喻。其一，在持续了40年的改革开放后，许多问题得到了解决，但也有一些更深层次的问题依然存在，需要我们进一步把改革推向深入。其二，新时代的到来和社会主要矛盾的变化，要求既不能停留在既有的层次上，也不能满足于已经取得的成就，必须通过深化体制改革去解决那些新出现的问题。

当前，我们正处在全球化、后工业化进程中，社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征。由于社會治理方式未能及时作出调整，以至于危机事件频发，甚至有学者指出人类已经进入“全球风险社会”。从西方国家始于20世纪80年代的改革来看，他们恪守近代以来的社会治理框架，仅仅在方法和技术方面谋求一些变革，一直无法突破工业社会的传统，无法适应全球化、后工业化时代的社会治理需要。中国的改革总体上看不像西方国家那样背负着工业文明的包袱，就此次机构改革方案来看，通过新的机构设立和机构重组，更好地适应了全球化、后工业化时代的社会治理要求，特别是把社会的高度复杂性和高度不确定性纳入到了机构改革方案设计之中，通过设置和新组建机构来承载当前特定条件下的社会治理重任。

伴随着改革开放和社会转型进程的不断推进，我国传统政府管理模式也在发生着变化，全国各地纷纷开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革。党的十八大以来，通过“放、管、服”的实践，努力把服务型政府建设落到实处。在某种意义上，此次机构改革是在总结了“放、管、服”实践经验的基础上所作出的新设计，通过机构改革而把服务型政府建设推进到一个新的阶段。

（作者系中国人民大学行政学系教授、博士生导师，南京大学政府管理学院行政管理学系教授、博士生导师）