浅议立法“适应服从”与“引领推动”二者的关系

郑辉

当前有论者在对待改革与法的关系上，究竟是采取立法“适应服从”改革的价值取向还是采取立法“引领推动”改革的价值取向，认识上还存在歧见。笔者就此话题，结合对理论的学习和实践的摸索，谈点看法。

一、问题的提出

当前，无论理论界还是实务部门，或多或少都持有这样一种观点：认为立法与改革之间存在天然的矛盾和冲突。因为立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来；改革的特点是“变”，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。处理立法与改革的关系的实质就是协调“定”与“变”，或者说是“破”与“立”的关系。然而，他们又都认为两者的矛盾是可以调和的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以巩固和确认；另一方面，没有改革就会让那些阻碍生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就无所适从。

笔者发现，以上论者将立法与改革视为互相依存但性质与特征完全不同的两种行为，这是值得商榷的。众所周知，广义的立法行为包括法律的制定、修改、解释和废止。对已经实施的法律作出修改和废止不就体现了“变”的特点吗？完全吻合改革即“改变与革除”的本义。即使是制定新的法律，也并非简单的“从无到有”而是“推陈出新”，它们所创设的新制度往往是对旧体制中“不合时宜”部分的扬弃，同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。可见，法律的立改废释都可以呈现“变”的动态性特征，它和“改革”极具相似性，内容上也对应契合。乔石同志在担任全国人大常委会委员长时所说“改革中的难点，也是立法的难点”即印证此说。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，似感片面和机械，不能准确反映立法的过程性和规范的变动性。确切地说，立法与改革是形式和内容的关系，它们因“变”而结为一体，立法记录了改革的内容，改革的需求融入了制度的供给。在中国古代，不少著名改革都被称为“变法”，譬如“商鞅变法” “王安石变法” “戊戌变法”，当时所有重大改革都是通过立法的形式加以推进的，如王安石先后制定了青苗法、市易法、方田均税法等法律。一提到“张居正改革”，我们首先想到的就是“一条鞭法”，日本的明治维新也以制定明治宪法为标志。所以说，立法与改革不是“定”与“变”的关系，而是以一种“变”顺应配合另一种升华了的“变”的关系。如果立法学界不转变观念，有可能会纠结于“定”与“变”的先后顺序或者主次安排，而陷入“鸡生蛋”抑或是“蛋生鸡”的无解状态，要么出现激进的“良性违宪（法）”，要么导致“刻舟求剑”般的僵化保守。

二、立法对改革应然作用的反思

对立法与改革关系的界定形成了处理两者关系的具体思路，即究竟采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种观点：一种是立法要适应和服从改革，另一种是立法要引领和推动改革。这两种认识均基于上述“定”与“变”的辩证关系而产生，都试图借助立法的手段“以静制动”地把握改革的方向，实现改革的任务。前者更多地反映了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩，有时又被立法实务界称为“立法要为改革保驾护航”，十八届四中全会决定将其称为“立法主动适应改革和经济社会发展的需要”；而后者较多地展示了立法的主动性、前瞻性、引领性的特点，是十八届四中全會的新理念。这两种处理“立法与改革”关系的思路是非此即彼吗？还是在不同历史时期对两种立法策略各有侧重？从某宪法学者的概括分析来看，他认为，在逻辑上于同一时空内或同一个人的观念上，它们似乎是对立且必居其一的。与这一看法相类似的是，有论者认为：“一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，二者同频共振；第三种是先改革后立法。”立法对改革的引领推动对应的就是第一种方式（至少达到第二种方式）；立法对改革的适应与服从对应了第三种方式（至多达到第二种方式）。可见，不少人认为两种思路处于非此即彼的“对冲”状态，而不可能同时交相运用。

笔者认为，上述观点值得商榷。从某些学者所展示的我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在“固执”地抱守一种立法思路的做法，党内文件亦未择取一种而一以贯之，有时会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用，比如时任国务院总理在六届全国人大四次会议上所作的《关于第七个五年计划的报告》中提出，要“充分认识加强法制对于改革的促进和保证作用”；李鹏在担任委员长期间，其讲话和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的；十八届四中全会决定同样将它们等量齐观而非厚此薄彼。某一著名学者也讲过：“立法适应改革的需要，是全国人大及其常委会30年来的立法主导思想，但却并非是处理立法与改革关系的唯一指导思想。”他所举的例子恰好是我国立法工作最需要“摸着石头过河”（即探索和适应改革需求）的时期，全国人大通过了七部法律（以1979年为例），其中有六部法律直接推动了政治体制改革。说到底，那个时期制定的法律哪一部不是既适应了改革需要又推动了改革前行呢？

那么，立法学界究竟是在何基础上将立法断然区分为两种策略以及三种方式的呢？通常来讲，立法“适应服从”改革被理解为先改革后立法，即先通过实践摸索立法经验，甚至突破法律制度或政策底线进行“制度试错”，有了结论后再通过立法予以确认；立法“引领推动”改革被诠释为先立法后改革，在作出立法决策之前任何改革都不得采取实际行动，甚至大张旗鼓地提出激进改革设想都是违法的。学界目前有批判前者而肯定后者的风气，但两者都同样地将立法与改革视为“定”与“变”两种活动。然而，笔者认为改革与立法是“体”与“用”的结合，是同一事物或行为的两个方面，这不仅是因为两者都体现为“变”，而且因为评判改革成功与否的法律标准就在于反映改革内容的立法能否在“获取最大公约数”的前提下表决通过。这种观念在我国法治环境中很难获得理解和认同，因为我国历史上的多次改革虽诉诸立法以求策进，但最终还是欲速不达，即立法成功并不等于改革成功。原因在于两方面：一是变革之法没有体现统治阶级的意志和利益，因受到抵制而中途夭折，王安石变法是如此，清末戊戌变法也是如此；二是我国缺乏法治传统，尤其是有法不依的情况虽有改善但仍不容乐观，法律实施是法治建设的薄弱环节。西方法治发达国家则不同，他们的立法活动多是凝聚社会各界改革共识的过程，其历时较长且变数较多，相关法案极易在审议过程中流产，进而造成改革的失败，但法律一旦获得通过，基于民众对法律的信仰而必将得到较好的实施，即使之后出现法律理解上的分歧，也能通过司法途径加以救济和解决。因此可以说，这些国家完成立法就意味着改革成功，改革的过程与立法的过程同步，而法律的实施一般不归入改革的范畴，只将其视作“事实性”的执行行为。如果我们坚持“依法治国”方略，就必须基于上述观念重新认识立法与改革的关系：其一，立法与改革是形式与内容的关系，立法是改革的载体和成果形态；其二，在法律框架之外进行的改革不是真正的改革，也谈不上是立法试验；其三，改革是否成功仅以立法能否获得通过，以及法律在多大程度上反映改革需求来判定；其四，法律意义上的改革成功与结果意义上的改革成功并非保持一致，它取决于各国法律实施的效果如何。

三、一点看法

由此是否可以推断两种立法策略都是错误的呢？笔者认为，这需要在具体语境中还原这两种策略的实际运行意涵。其实，在笔者看来，当人们讲立法“适应服从”改革时，想表达的是先有改革决策后有立法活动，立法要客观、充分地体现改革决策的内容，将它们以立法的形式固定下来，成为全社会一体遵循的行为准则；当人们讲立法“引领推动”改革时，想表达的是先制定包含改革内容的法律后严格执行法律，在法律实施的过程中将改革的措施落到实处，从而实现改革的目标。这恰好对应亚里士多德高度凝练的“法治”的最初含义：一是制定良法（制定符合改革要求的法），二是所制定的良法得到社会的普遍遵从。因此，上述两种立法策略在特定语境中都有其合理性，而且不存在矛盾，完全可以共生。确切地说，立法“适应服从”的是执政党和相关主体作出的正确的改革决策，立法“引领推动”的是已由立法加以确认的改革措施之实施，两者大致对应于立法完成（也是法律意义上的改革成功）这个分界点的前后两个阶段，虽然两者指向的对象都被简化为“改革”，但其内涵完全不同，也都不等同于改革本身。如今政学两界首推后者，皆可归结为以下两个原因。一方面，我国“依法治国”的进程很大程度上受阻于“有法不依”，改革目标难以实现也与法律实施不力有正相关性。为解决其他法治国家未曾遭遇的特殊情况，必须注重改革内容法治化之后的执行问题，没有法律实施谈不上结果意义上的改革成功（但不能否定法律意义上的改革已经实现）；另一方面，尽管两者作用的对象不同，但从逻辑上讲，“适应服从”改革（决策）与“引领推动”改革（落实）——制定法律和实施法律是一个前后相继的联动过程，前者是后者的前提和基础，如果单独提及后者，一般情况下也必然隐含前者，盖因“有法必依”势必依附于“有法可依”。简而言之，立法的“适应服从”与“引领推动”作用各有所指也各有侧重，不是非此即彼的关系，在处理立法与改革的关系时必须等量齐观上下同欲，但“引领推动”的提法更具针对性，内容更有延展性，一定程度上可含括“适应服从”的价值取向，与“法治”的内涵更为契合。 （作者单位：上海市立法研究所）