法制委法工委：“四路大军”齐进发

沈启帆 崔凯 王娟 王琨

“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行者”大调研开展以来，市人大法制委、常委会法工委根据“六个紧扣”的要求，结合两委履职需要，确定了长三角一体化立法协同机制、优化法规制度供给、加强备案审查工作和“一网通办”四个调研专题。在扎实推进大调研各项工作期间，殷一璀主任率队赴北京市人大学习考察京津冀地方人大立法协同的开展情况和取得的经验，莫负春副主任率队开展了四个专题17次调研活动中的10次。两委大调研的“四路大军”按照既定方案认真实施，达到了预期的阶段性目标。

长三角一体化立法协同机制大调研：丰富思路 对接合作

根据李强书记对长三角一体化发展提出的“五个着力点”的要求，调研组明确将大气污染防治、水环境保护、道路交通安全、产业协同发展、基本公共服务、营商环境优化领域和执法监督工作协同机制作为调研重点。

有条不紊，逐一推进。3月初，优化营商环境、推动区域经济一体化问题的调研拉开了长三角一体化立法协同机制大调研的大幕，调研组分赴上海银商资讯有限公司、上海市工商业联合会深入座谈；同时，通过征求市环保局、市水务局、市公安局等部门的意见建议，水环境保护、道路交通安全一体化发展方面的调研也得以同步推进。

深埋案头，北上取经。调研组学习研究了沪苏浙皖四地的全国人大代表在全国人代会上关于长三角一体化发展的发言和代表议案情况；同时，就地方人大立法工作协同机制建设、立法协同的重点领域等问题，赴北京市人大学习，考察京津冀地方人大立法工作协同的开展情况和取得的经验。

三个重点，两个目标。根据前期调研情况，调研组进一步聚焦规划对接、专题合作、机制完善三个重点，目标是加强四地立法计划、规划的对接，加强四地具体立法项目的合作，形成地方立法协作长效机制。调研组派员参加长三角协作办公室工作；莫负春副主任率队赴苏皖调研，商讨在推动长三角一体化发展中立法工作协同长效机制建设、聚焦的重点领域等问题，更好地实现立法协同与长三角一体化发展重大决策的有效衔接。

调研组希望，进一步丰富思路，深化研究，加强长效机制和制度规范化建设，实现沪苏浙皖人大签订合作协议、构筑长三角区域良好的相对统一的区域法治环境、确定区域地方立法协作的重点领域和重点项目等预期目标。

优化法规制度供给大调研：摸清需求 优化结构

當常委会五年立法规划的编制遇上市委提出的“突出制度供给”这一着力点，大调研活动与日常履职的紧密结合就有了天然的纽带，优化法规制度供给顺理成章地成为大调研的选题之一。

走基层、访智库，寻求共识。在莫负春副主任率领下，调研组先后到虹桥街道、长宁区人民法院和古北市民中心等全国人大常委会法工委和市人大常委会的基层立法联系点听取基层民意，走访上海人大研究会、行政法制研究所以及上海社科院等“智囊团”，听取专家学者的分析，寻求各方共识。

明需求、盘存量，多视角分析。调研组以课题研究、专家访谈等形式，系统研究了中央和市委的重大决策部署、本市各领域建设发展的新需要，对今后地方立法工作提出的新要求；汇总整理了来自政府部门、代表议案及社会团体、市民群众的立法建议，排摸了执法检查等工作中提出的立法修法建议；梳理分析了本市现行有效的地方性法规情况、上一届人大及其常委会完成五年立法规划情况以及本市政府规章拟上升为地方性法规的需求情况，努力寻求制度的供需平衡。

评项目、析结构，多路径优化。为避免“只见树木不见森林”，调研组在逐一评估立法建议项目的同时，还跳出个案操作的模式，从政治建设、经济发展、文化发展、生态保护、城市建设和城市群发展等结构化的视角，分析本市现有的法规制度供给情况，探讨今后的优化方向和路径。

调研组希望最终提出立法规划建议实现以下目标：一是充分考虑“补白”和“留白”的关系，既满足本市各领域的制度需求，又为改革发展新需求留出必要空间。二是准确把握法制统一和地方特色的关系。三是科学看待存量和增量的关系，通盘考虑立、改、废、释等形式，形成良好的制度供给结构。四是正确处理制度供给和制度需求的关系，注重发挥制度供给的主导作用，通过立法引领改革、推动经济社会发展。

加强备案审查工作大调研：多方“会诊” 力求“对症”

以“加强市人大对行政规范性文件的备案审查工作，推进法治政府建设”为题的大调研，重在了解本市落实中央和法律法规有关规范性文件备案审查工作要求的情况，着力完善人大与政府之间关于行政规范性文件备案审查的工作机制，着力在关键的制度环节上有所突破。

人大政府联合，市区两级联动，查摆问题先行。调研组求真务实，启动会上即请了市政府法制办、有关区人大和区政府法制办同志，就备案审查工作中的重点难点问题“开堂会诊”，查摆出一些问题：有关方面对新形势下备案审查工作的重要性认识不够；“有件必备”尚未完全落实，备案范围有待进一步厘清，报送备案不规范、不及时的情况仍有发生；审查标准、程序和督促纠正机制不够明确规范，有关制度刚性不足，约束力不强；备案审查的信息化、智能化程度不高；市区工作互动尚需加强等。

司法、信访共同助力，让“问题文件”难逃审查。为加强与行政机关的良性互动，市高院、市检察院与市政府签订了关于加强规范性文件审查衔接的指导意见。法院系统通过发布行政审判白皮书、发送司法建议等形式，检察院系统通过发送检察建议等形式，积极促进政府依法行政。调研组通过座谈会，学习了法院在诉讼中对行政规范性文件进行附带审查的情况，了解了检察院民事行政检察部门对行政规范性文件开展监督的情况，还从政府信访部门提供的信息中掌握了群众来信来访来电中反映的涉行政规范性文件的问题。

监督工作要对症，听听文件“供” “需”双方怎么说。为力求全方位掌握情况，莫负春副主任率调研组赴区人大召开座谈会，并邀请区政府法制办、区政府有关委办局，以及有关街道、企业的代表参加座谈，就规范性文件备案审查机制、内容、范围，以及如何通过备案审查工作，进一步支持放管服改革、优化营商环境等方面，听取规范性文件的“生产者”和“消费者”的意见和建议。

调研组将努力使调研取得多方面的成果，既要在报备、审查、纠错各环节推进工作，也要形成长效机制，使备案审查工作在激发市场活力、优化营商环境等方面服务本市改革发展事业的需要。

“一网通办”大调研：逐一疏通 智慧打造

推进“一网通办”、建设智慧政府，是市委、市政府重点工作，此项工作的症结何在，壁垒如何打通？调研组以问题为导向，努力发掘需要在制度供给层面予以关注的问题。

难点痛点堵点，有待“一网”打尽。调研发现：建立统一收件、一口受理的“综合窗口”，需要形成对“收件”和“受理”的统一理解，通过制度规定明确各类主体及其责任；通过互联网进行实名认证、身份核验的方式的法律效力属待定，电子证照的合法性问题亟需通过法律法规予以明确；“一网通办”的推进，需要由某一部门集中行使行政许可权，为解除法律障碍，需要获得国务院批准开展相对集中行政许可权改革试点，并制定法规、规章，明确行政审批部门和职能部门的职责定位、工作机制等。这些症结问题都需要在打造智慧政府过程中予以逐一疏通。

智慧政府，有赖“智慧”来打造。调研组认为，智慧政府的建设，既要破常规，也要立新规。目前，要着重从民生、企业和城建等重点领域开展立法调研。立法调研中，又应重点关注两对关系：一是关注政府及政府部门间关系。打造智慧政府，首先要打破政府间壁垒。需要通过制度设计，推动以管理为导向转变为以服务、需求为导向，推动单向的服务与管理关系转变为双向互动的合作关系。二是关注政府与行政相对人的关系。既要防止公共信息对个人信息造成侵害，也要防止公民对权利的滥用。在制度设计上实现支持智慧政府建设和切实保障公民权利的统一和平衡。