美国联邦财政环保支出经验借鉴

陈 鹏，徐顺青，逯元堂，高 军，刘双柳

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革提出明确要求[1]。为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，财政部在预算、税收和事权划分等领域全面深化改革。其中，事权划分方面，于2016年推动出台《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。按照该指导意见的要求，环境保护领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，被列为2017—2018年的攻坚任务之一[2]。《“十三五”生态环境保护规划》也明确提出，“按照中央与地方事权和支出责任划分的要求，加快建立与环保支出责任相适应的财政管理制度，各级财政应保障同级生态环保重点支出”[3]。党的十九大报告强调指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”[4]。在上述背景下，了解中央财政环保支出特征及趋势，对推进中央与地方环保事权和支出责任划分具有重要意义。美国是发达国家之一，在20世纪70年代为环境污染付出了沉重的代价，美国联邦环保署自1970年得以建立，在联邦财政环保支出方面积累了宝贵经验，可以为优化我国中央财政环保支出提供重要参考。

1 美国联邦财政环保支出特征

1.1 严重污染阶段美国环境基础设施建设支出以联邦财政为主

水污染控制与水体保护成为长期以来美国环境保护工作的重中之重。1961—1971年，水污染问题受到美国人们的关注，联邦政府共拨款12.5亿美元支持各州建设城镇污水处理厂。自1972年开始，水污染形势日趋严峻，联邦《水污染控制法案》于同年颁布生效。该法案相关条款规定，“在1973年财政年度拨款50亿美元，1974年拨款60亿美元，1975年拨款70亿美元，用于城镇污水处理厂建设”。经计算，1973—1975年（3年）美国联邦政府用于城镇污水处理厂建设的预算资金180亿美元，占1972—2003年（32年）美国各级政府实际用于建造城镇污水处理厂资金总额（770亿美元）的23.4%[5]。由此可见，20世纪70年代，美国联邦政府在城镇污水处理厂建设方面承担了主要支出责任。伴随着水污染形势的逐步趋缓以及污染者付费机制的逐步完善，联邦政府在城镇污水处理设施建设方面不再承担主要支出责任。1974—1982年，基本属于美国大规模污染治理阶段，该时期联邦政府污染控制与治理支出占财政支出的比例基本保持在0.8%～1.0%（见图1），此后呈下降趋势并趋于稳定。

当前，美国联邦环保署财政预算结构基本以管理为主、污染治理为辅。按照不同领域划分，美国联邦环保署财政支出包括：州和部落补助金、环境计划与管理、有害物质超级基金、环境科技、地下储罐泄漏、建筑与设施、总督察、内陆溢油防治计划、水基础设施金融和创新计划、危险废物舱单电子系统基金。上述10大领域预算总额分别为32.8亿美元（39.7%）、28.5亿美元（34.5%）、11.3亿 美 元（13.7%）、7.5亿美 元（9.1%）、9 428.5万美元（1.1%）、5 207.8万美元（0.6%）、5 152.7万美元 (0.6%)、2 541万美元（0.3%）、2 000万美元（0.2%）、743.3万美元（0.1%）[6]。由上述可以看出，管理类环保事权的预算占主导地位，污染治理类环保事权的预算占比较低。

1.2 美国联邦环保署不断强化环境科技支出

2001—2017年，美国联邦环保署预算资金基本保持在70亿～105亿美元。其中，环境科技预算占联邦环保署预算资金总额的比例在4.2%～10.8%波动，最高比例发生在2007年和2009年（见图2）。2017年，联邦环保署环境科技预算占其预算资金总额的比例为9.1%，较2001年（4.5%）增加4.6个百分点[7]。2017年环境科技预算主要包括下述领域：可持续社区研究；化学品安全与可持续性研究；清洁空气与气候；安全与可持续的水资源研究；空气、气候与能源研究；作业与管理；国家安全；取证支持；室内空气与辐射；农药许可；水（人类健康保护）；信息安全与数据管理。其中，前五个领域的环境科技预算占环境科技总预算的80.1%（见图3）[6]。在21世纪以来联邦环保署总预算基本呈稳定状态的情况下，其不断强化环境科技方面的支出责任。

1.3 美国联邦环保署财政支出主要用于重点领域环境保护

由于水污染形势的严峻促成美国联邦环保署于1970年成立。自成立以来，联邦环保署用于水环境保护的财政预算始终占较高比例。2001—2017年，水环境保护预算占联邦环保署预算资金总额的比例在37.0%～48.9%波动，最高比例发生在2010年（见图4）[7]。2017年水环境保护预算主要包括下述领域：水体保护、清洁社区和可持续发展、应对气候变化和改善空气质量、环境执法和合规、确保化学品安全和污染防治等五大目标，其预算规模分别为37.46亿美元、19.1亿美元、11.32亿美元、8亿美元、6.8亿美元。其中，水体保护目标预算规模最大，占2017年美国联邦环保署预算总规模（82.67亿美元）的45.3%，较2001年（38.0%）增加7.3个百分点[6]。

图2 2001—2017年美国联邦环保署环境科技预算占其预算资金总额的比例

图3 2017年美国联邦环保署不同领域环境科技预算情况

图4 2001—2017年美国联邦环保署水环境保护预算占其预算资金总额的比例

1.4 美国联邦环保署环保支出注重采用基金形式

2017年，美国联邦环保署基金预算为31.3亿美元，占当年联邦环保署总预算的37.9%。其中，有害物质超级基金为11.3亿美元，占当年联邦环保署总预算的13.7%；饮用水州周转基金为10.2亿美元，占当年联邦环保署总预算的12.3%；清洁水州周转基金为9.8亿美元，占当年联邦环保署总预算的11.9%[6]。有害物质超级基金的资金来源为税收，收入稳定且以污染者付费作为资金筹集依据，兼顾公平与效率。清洁水州周转基金和饮用水州周转基金的资金来源为财政资金，以低息贷款等有偿使用方式为主，与传统的财政补助方式相比，对引导社会资本环保投入起到了重要作用[8]。财政支出采用基金形式，是污染者付费与市场化机制发展到一定程度的产物。

2 美国联邦财政环保支出对我国的经验借鉴

我国中央财政环保支出对引导地方政府和社会资本环保投入发挥了重要作用。根据财政部与国家发展和改革委员会内部统计数据，“十二五”期间，我国中央财政环保支出（包括环保专项资金和预算内基本建设资金，不含部门预算资金）2 882.7亿元，较“十一五”期间中央财政环保支出（1 566.21亿元）增长84.1%。2015年7月、2016年7月、2016年8月，财政部和环境保护部依次印发《水污染防治专项资金管理办法》、《土壤污染防治专项资金管理办法》、《大气污染防治专项资金管理办法》。2017年4月，财政部、环境保护部又联合印发《水污染防治专项资金绩效评价办法》。2015年4月印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）还强调指出，“综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。逐步从‘补建设’向‘补运营’、‘前补助’向‘后奖励’转变”[9]。可见，中央财政正在不断优化资金使用方式，提高资金使用效率。尽管我国中央财政环保支出呈现出规模不断增加、资金使用方式不断优化的趋势，但仍可以从美国联邦财政环保支出具有的四大特征中借鉴下述经验。

2.1 我国应继续加大中央财政环保支出力度

区分环境保护活动和环境受益活动[10]，根据全国一般公共预算支出决算表，政府环保支出指中央和地方财政节能环保支出扣除能源资源利用和生态建设后的支出，包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、污染减排、江河湖库流域治理与保护五款及自然生态保护款下的农村环境保护、湖泊生态环境保护两项。根据上述口径进行统计，“十二五”期间，中央和地方财政环保支出分别为2 546.7亿元、5 742.8亿元，占比分别为30.7%、69.3%[11]，地方财政明显高于中央财政。当前我国的发展水平，若以人均GDP衡量，与美国20世纪70年代至80年代初大致相当。处于相同的经济发展阶段下，美国的环境基础设施建设支出以联邦财政为主，我国的环境基础设施建设支出以地方财政为主。当前，我国环境法律对中央和地方环保事权划分的规定，除了跨区域和跨流域污染防治由中央和地方分级承担事权以外，对于大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、农村环境综合整治、固废污染防治等工程项目建设，均规定由地方政府承担事权和支出责任。根据实际情况，地方政府在环保投资方面无力承担起相关法律要求的全部支出责任，中央环保专项资金规模也非常有限，仅起到引导作用。基于此，借鉴美国经验，现阶段我国中央财政亟需加大环保投入力度，积极引导地方政府和社会资本加强环保投资。

中央财政投入应建立常态化稳定的资金渠道，提高资金保障能力。继续加大环保资金投入，逐年增加大气污染防治专项资金、水污染防治专项资金、土壤污染防治专项资金、农村环境综合整治专项资金的规模，保障跨区域和跨流域环境保护、跨省生态补偿、环境科技等领域的财政投入。通过规划目标考核、环保投资信息公开等方式倒逼地方政府环保资金投入。

2.2 中央财政应逐步加大环境科技支出力度

我国环境科技支出（包括中央财政环境科技支出）规模较小，现有老工业污染源污染治理、建设项目“三同时”以及城市环境基础设施建设的环保投资统计体系，也未将环境科技支出纳入现行统计体系。环保部参与分配的中央环保专项资金有大气污染防治专项资金、水污染防治专项资金、土壤污染防治专项资金、农村环境综合整治专项资金等，这些专项资金对环境科技领域的支持较少。中央财政主要以水专项、大气专项等科研资金形式支持环境科技。按照2017年美国环境科技支出占联邦环保署预算支出的比例达9.1%[6]，我国环境科技支出具有较大的提升空间。《中华人民共和国环境保护法》第一章第七条中规定，国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。《中华人民共和国环境保护法》第二章第二十一条还指出，国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展[12]。上述两个条款强调了中央财政对环境科技方面应承担起主要支出责任。我国环境保护基础研究、新型领域及新型环境问题污染防治技术研发属于薄弱环节，亟需加大中央财政对上述领域的引导作用。

2.3 中央财政应继续加大重点领域环保支出

我国政府高度重视大气、水、土壤、农村等重点领域的环境保护工作，各种规划、计划、政策、制度、标准等相继制定。根据财政部内部数据，2013年设立的大气污染防治专项资金每年100亿元左右，2015年设立的水污染防治专项资金每年120亿元左右，2016年设立的土壤污染防治专项资金每年100亿元左右，2008年设立的农村环境综合整治专项资金每年60亿元左右，相对于保障大气、水、土壤污染防治三大行动计划以及“十三五”生态环境保护规划有效实施的中央财政资金需求，环保领域的支出存在巨大的资金缺口。与长期以来美国联邦财政环保支出重点以水环境保护为主的情况不同，发达国家上百年发展过程中出现的环境问题在我国短期内集中爆发，大气、水、土壤、固体废物、农村、生态等领域均成为环境保护的重点领域，亟需中央财政多渠道加大环保支出力度。

优化投资方向和结构，加大对当前重点区域、重点流域、城市群以及大气、水、土壤、固体废物、生态修复等领域的支撑。加强对跨区域和跨流域等重大规划实施、重大项目建设、重大政策实施、环境保护薄弱环节和领域等方面的引导，确保资金投向与未来阶段环境短板攻坚重点任务的一致性。水污染防治包括工业水污染治理、城镇生活污水治理、规模化畜禽养殖污染治理、城镇污水再生利用、城市黑臭水体治理、饮用水水源地保护、地下水污染防治与修复、河道综合整治、良好水体保护、海洋环境保护、跨流域和跨国界河湖治理等。大气污染防治包括工业大气污染治理、城镇燃气管网建设、城市集中供热、城中村供热改造。土壤污染防治包括农用地污染治理、建设用地污染治理等。固体废物污染防治包括工业固废污染治理、生活垃圾治理、医疗废物治理、危险废物治理、电子废弃物治理等。农村环境综合整治包括饮用水水源地保护、污水处理、垃圾处置、畜禽养殖污染治理等。生态保护包括自然保护区、风景名胜区、森林公园等重点生态系统保护、生物多样性保护等。

2.4 中央财政环保支出应注重采用基金形式

我国财政支出基本以无偿使用方式为主，财政资金使用效率相对不高。而采用市场化运作的基金形式有利于财政资金保值增值，提高资金使用效率。随着财税体制改革，我国相关政策文件已开始将设立基金作为财政支出政策的重要创新形式。国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出鼓励多渠道建立环保产业发展基金[13]。国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）强调通过认购基金份额等方式大力发展生态环保等领域产业投资基金[14]。国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）提出对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，主要采取基金管理等市场化运作模式[15]。我国尚无国家层面的环境保护基金，不利于引导地方政府和社会资本加大环保投入以及促进环保产业发展，亟需研究建立国家层面的环境保护基金。

国家环境保护基金旨在创新投融资体制机制，充分调动市场积极性，吸引社会资金投入，鼓励地方政府投入，破解治污企业融资瓶颈，保障环境保护投资，带动环保产业发展。建议基金以中央财政资金为引导，吸引社会资金投入，多元化、市场化、专业化运作。重点投资水污染防治行动计划、大气污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划涉及的重点项目。基金使用方式主要包括低息贷款、股权投资、开展理财活动等，还可采用注资方式激励地方政府设立环境保护基金。基金支持对象为污染治理企业、第三方环境服务公司、地方环境保护基金等。对于采用政府与资本合作模式、环境污染第三方治理方式开展的项目，基金应给予优先支持。

3 结论

我国中央财政环保支出规模不断增加，“十二五”期间较“十一五”期间增长84.1%。2015—2017年，各类专项资金管理办法以及水污染防治专项资金绩效评价办法相继出台，财政环保支出方式不断改善。本文参考美国联邦财政环保支出的特征，提出进一步优化我国中央财政环保支出的四点经验：第一，当前环境保护工作任务较重，大气、水以及土壤污染防治三大行动计划相继实施，中央财政要承担起更多的污染治理支出责任，加大环保专项资金投入力度。第二，环境科技对污染减排发挥重要作用，中央政府在环境科技方面应承担主要事权，要逐步提高环境科技支出的占比，特别是要增加环境保护基础研究、新型领域及新型环境问题污染防治技术研发等薄弱环节的科技投入。第三，我国在短期内各种环境问题集中爆发，大气、水、土壤、固体废物、农村、生态等均成为环境保护的重点领域，中央财政应多渠道加大支出力度。第四，基金有利于吸引社会资金环保投入，提高财政资金使用效率，中央财政环保支出要注重采用基金形式，亟需在国家层面研究建立环境保护基金。

[1] 中共中央. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.（2013-11-15）. http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2] 国务院. 国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发〔2016〕49号）［EB/OL］. （2016-08-24）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

[3] 国务院. 国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知（国 发〔2016〕65号）［EB/OL］.（2016-12-05）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[4] 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2017-10-27）. http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[5] 开根森. 美国水环境治理法令的建立[J]. 科学对社会的影响,2007, （S1）: 5-20.

[6] 美国联邦环保署2017年预算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[7] 美国联邦环保署2001-2017年预算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[8] 逯元堂, 吴舜泽, 陈鹏. 环境保护基金特征及构建思路研究[J].生态经济, 2015, 31（9）: 191-193.

[9] 财政部, 环境保护部. 关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见（财建〔2015〕90号）［EB/OL］.（2015-04-09）.http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201504/t20150427_1223522.html.

[10] 国家统计局社会和科技统计司, 环境保护部环境规划院, 中国人民大学国民经济核算研究所（编译）［R］. 国际环保支出统计文献汇编, 2009.

[11] 中华人民共和国财政部.财政数据［EB/OL］. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[12] 1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过, 2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订. 中华人民共和国环境保护法［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666328.htm.

[13] 国务院. 国务院关于加强环境保护重点工作的意见（国发〔2011〕35 号）［EB/OL］.（2011-10-17）. http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/20/content_1974306.htm.

[14] 国务院. 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）［EB/OL］.（2014-11-16）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[15] 国务院. 国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意 见（国 发〔2014〕71号）［EB/OL］.（2014-12-27）. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm.