新型军事领导制度在战火中诞生

汤家玉

党对军队绝对领导的新型军事领导制度，是以毛泽东为代表的第一代中国共产党人艰辛探索的产物，是中国特色社会主义军事制度之源、之本、之基。它萌芽于大革命，形成于土地革命，成熟于抗日战争，发展于解放战争。

在大革命中萌芽

1922年9月，陈独秀在《向导》第2期发表《造国论》，倡议“组织真正的国民军”。所谓“真正的国民军”，就是无产阶级性质的革命军队。这是中国共产党人第一次提出建军的奋斗目标。通过什么方式来创建，又通过什么制度来保证这支军队的性质呢？从当时的情况看，中国共产党对于建军处于“三无”状态：无专门人才，无专业经验，无经费保障。独立建军谈何容易！与掌握军队、具有丰富战争经验、政治上具有进步倾向的国民党合作，从建军中学习建军，无疑是中国共产党探索军事领导制度的最佳途径，也是一条捷径。屡遭挫折的孙中山，也迫切希望得到新生的中国共产党的支持。在苏联与共产国际的帮助下，国共两党实现了第一次合作。

国共合作首先在军事领域结出了丰硕果实。在共产国际、苏联和中国共产党的帮助下，国民党创办了黄埔军校和国民革命军。在这支有中共亲自参与创建的被称为“党军”新型革命军队中，建立了新式的军事领导制度，主要包括党代表制度、政治部制度和党部制度。

第一、党代表制度。在黄埔军校，孙中山亲自担任军校总理，蒋介石担任校长。孙中山特命廖仲恺为驻校党代表，负责监督工作，军校的一切命令必须有党代表的签署。1925年4月13日，国民党中央执行委员会决议，以黄埔军校教导团为基础，正式建立“党军”。“凡军队一举一动，都受党代表的指导与监督。换句话说，就是受党的指导与监督，是完全党化的军队。”国民党借鉴苏俄红军的经验，在军、师、团、营、连各级设立党代表（连一级有的称为政治指导员）代表党执行对部队的管理和统帅。国民党通过党代表与军事主官并行的“党政双轨制”，将军权置于自己的掌控之中，保证国民党对军队的领导。

第二、政治部制度。起源于黄埔军校，是国民革命军中执行政治工作并受“党的指导，根据党的主义、政策去训练士兵和民众的特设机构”。国民党员戴季陶为黄埔军校政治部第一任主任，后由邵元冲代理。戴季陶、邵元冲担负着党务、政务工作，对军校政治部工作不常过问，政治部形同虚设。廖仲恺提出希望中共方面能推荐一位适当人选接任军校政治部主任一职，中共广东区委经过认真考虑，决定派周恩来去接任这一职务，并同时兼任中共广东区委军事部长。邵力子、卜士奇、包惠僧、熊雄先后担任或代理过军校政治部主任。在周恩来等人的努力下，政治部机构不断完善，编设了总务、宣传、党务3个科和编译委员会、政治指导员、政治教官等，并按组织编制明确分工，军校政治部工作才真正开展起来。1925年8月国民政府改编国民革命军后，在其8個军的军、师两级也都设立了政治部。国民政府军事委员会设立了政治训练部，后改组为国革命军总司令部政治部、军事委员会总政治部，总政治部下设宣传、组织、训练、党务等科及各项特种委员会。团以下则设立政治指导员，职权与同级军官相同。

第三、党部制度。黄埔军校、国民革命军均设立了公开的国民党党部，属国民党中央领导，下设区党部和区分部。1924年7月6日，成立黄埔军校特别党部，蒋介石等5人被选为执监委。各部处设有党小组，平均每组约14人，党小组长负责监控学员的思想和行为，检查他们的阅读材料。国民革命军在连、团、师、军设立党部，旅、营级不设党部。团以上党部设执行委员会，执委9人，候补执委3人，分管宣传、组织和财务等，设监委若干。连设队党部，只有执行委员会，执委3人，候补2人，不设监委。排、班不设党部，只设党小组，设正副组长各1人。党部在党员中间开展教育活动，并以党纪约束党员。

党代表、政治部、党部三位一体。其中，党代表是核心，代表国民党对军队的领导，领导政治部的工作；政治部负责实施思想政治工作；党部直属于党代表，负责对党员的教育与监督。国民党通过这一制度掌握了不同于军阀独裁的新式军队，这支军队具有进步的革命精神、高昂的士气，在反对北洋军阀的斗争中勇往直前、所向披靡。正是依靠这支军队，国民党取得了北伐战争的巨大胜利，成为名副其实的全国性大党。

中国共产党把最优秀的党员及团员派到国民党的各类军事院校及部队工作或者学习。1927年初，在黄埔军校、国民党其他军校以及军队中的共产党员达到1500多人。共产党人还担负起军队中政治工作的重要责任。国民革命军中的党代表一职，大多由共产党人担任，如在国民革命军第一军第一师中，9个党代表中共产党人占了6个。周恩来任黄埔军校政治部主任后又担任了东征部队的政治部主任。在国民革命军的其他部队中，政治部主任大多由共产党人担任。1926年国民革命军举行北伐的时候，邓演达为政治部主任，郭沫若为政治部副主任。一至八军党代表分别为：缪斌、李富春、朱克靖、廖乾吾、李朗如、林伯渠、黄绍竑和刘文岛。其中郭沫若、李富春、朱克靖、廖乾吾、林泊渠都是共产党人。在国民党各级党部中，中共党员占有相当大的比例。如黄埔军校第一届特别党部5名执行委员中，中共党员就有3人。还有极少量的共产党员担任了主官，如卢德铭任武汉政府警卫团团长、史可轩任中山军事政治学校校长、徐向前和郭化若担任武汉中央军事政治学校工兵大队队长和炮兵队队长。

中国共产党在国民党军队中建立了自己的秘密组织，开始探索建立军事领导制度。周恩来在黄埔军校秘密建立中共黄埔党部，这是中共在军队系统中建立的第一个党组织，1926年又扩大为中共黄埔特别支部。中共还在国民革命军的其他部队，以及冯玉祥国民军中建立了党的组织。到大革命后期，凡是在党直接掌握的军队中，均设有党组织，其组织形式已发展为：团——总支、营——支部、连——小组。通过这些党组织，中共对军队具有一定的领导权。1924年11月，经孙中山同意，建国陆海军大元帅府铁甲车队（简称铁甲车队）在广州成立，约150人，中共党员徐成章为队长，廖乾吾为党代表，周士第为副队长。表面上铁甲车队属国民政府大元帅府管辖，但所属成员的配备与调动，都由中共广东区委决定。因此，它实际上是中共直接领导的第一支革命武装。1925年11月，中共广东区委决定，以铁甲车队为基础，以黄埔军校部分学员为骨干，在广东肇庆组建了国民革命军第四军独立团（即叶挺独立团）。全团共有80余名共产党员，半数以上军官是共产党员。我们党在独立团建立了一套比较严密的党组织制度，在团部建有支部，在营、连、队建有党小组，党支部下设6个党小组。该支部直属中共两广区委领导。各级党组织的坚强领导，共产党员的先锋模范作用，使得叶挺独立团具有很强的战斗力。

中共中央还建立了从中央到地方的各级军事领导机构。1924年，我们党在两广区委设立军事部，由周恩来担任军事部长。随后，又在中共湖北区委、湖南区委、江浙区委、北方区委、豫陕区委、上海区委、重庆地委、江西地委等党的地方领导机构中设立了军事部或军委或军事特派员。1925年12月，中共中央建立中央军事部，张国焘担任部长。1926年底，中央军事委员会成立，取代原中央军事部，陈独秀调周恩来担任书记，聂荣臻任前敌委员会书记。中共通过上述措施，对创建军事领导制度取得了一定的经验，为之后建立独立的军事领导制度做了重要准备。正如毛泽东所说：“那时军队设立了党代表和政治部，靠了这种制度使军队一新其面目。1927年以后的红军以至今日的八路军，是继承了这种制度而加以发展。”

在土地革命中形成

1927年4月，蒋介石背叛革命后，为迎合美国，引进美国的军事制度，废除了党军体制。中国共产党人继承孙中山革命思想，批判改造党军体制，吸收其合理成份，形成了特色鲜明、结构严谨、运行高效的军事领导制度。

中共创建无产阶级政党领导的新型现代军事制度，是从南昌起义开始的。首先，成立党的组织作为部队的领导中枢。7月27日，周恩来从武汉经九江到达南昌，传达了中央指示，立即组织了党的前敌委员会，以他为书记，委员包括周恩来、李立三、彭湃、恽代英和谭平山。党的前敌委员会是党领导起义部队的最高机关，起义部队的所有组织、人员、工作都接受前敌委员会领导，这就把起义部队的最高领导权置于党中央及其前敌委员手中。为确保党对起义部队的绝对领导，在前敌委员会之下，起义部队各级设立党组织，形成了党中央——前敌委员会——军、师党委——党总支、党支部这样完整的组织体系。

其次，设立党代表作为部队的政治首长。在军、师两级设立党代表，在团、营、连三级设立政治指导员。前委任命廖乾吾、聂荣臻、朱克靖分别担任第十一军、二十军、九军党代表。规定党代表与同级军事首长同为部队主官，除领导部队党的工作、政治工作外，还负有领导所属部队全面工作的责任。党代表作为最高首长之一，与部队的军事首长互相合作，共同在党委领导下开展工作。党代表的设立，并没有抹杀军事首长的作用，相反，党代表通过党的各级组织以及政治工作，确保军事首长更好地进行军事指挥。这实际上是党委领导下的军政首长分工负责制的最初形式。

再次，设立政治部作为部队政治工作的领导机关。南昌起义时，在第二方面军设立总政治部，由郭沫若担任主任，章伯钧为副主任，统一领导起义部队的政治工作。一些军、师部队也设立了政治部，由党代表兼任政治部主任。政治部以下，一般设组织、宣传、党务三科，在各级党代表和政治部主任领导下开展工作。

三湾改编是新型军事领导制度发展史的一个里程碑。1929年9月29日，毛泽东率领秋收起义余部来到江西永新三湾村，对部队进行改编，把原来的工农革命军第一军第一师缩编为一个团，下辖2个营、1个特务连、1个军官队、1个辎重队、1个卫生队，共有700多支枪，称工农革命军第一军第一师第一团，由陈浩担任团长。党组织建在连上，设立党代表制度，排有党小组，班有党员，营、团以上有党委，全军由前委统一领导。毛泽东通过改编，在部队中建立了完整的党的领导制度，形成了党中央——前敌委员会——党委——党支部——党小组这样一个结构完备的领导体系，从而完善了诞生于南昌起义的党对军队实行领导的制度。三湾改编是建设新型人民军队的重要开端，其新就新在创立了一套科学的军事领导制度。

1929年12月底，在福建古田召开了红四军党的第九次代表大会。会议通过的决议明确规定了红军的性质、宗旨和任务，指出：“中国的红军是一个执行革命的政治任务的武装集团”，这个军队必须服从于无产阶级思想领导，服务于人民革命斗争和根据地建设。这个规定从根本上划清了新型人民军队同一切旧式军队的界限。决议指出军队必须绝对服从党的领导，必须全心全意地为着党的纲领、路线和政策而奋斗，提出：“一切工作在党的讨论和决议之后，再经过群众去执行；在军队中要建立党的领导中枢，重大问题经党委会讨论，一旦形成决議就须坚决执行。”重申，营、团以上各级建立党委，“每连建设一个支部，每班建设一个小组”。决议规定，红四军实行政治委员制，政治委员与军事首长“在前委指导之下，平行地执行工作”，“军事机关的一切命令”“政治委员须副署”。古田会议以决议形式将政治机关地位作用确立下来，指出政治机关与司令机关是平行关系，确立了政治机关在红四军中的地位。这些规定，使党对军队的绝对领导形成了一套完备制度，并陆续推广到红军的所有部队。

古田会议后，红军中的各级党代表陆续改称政治委员。1930年起，营一级的政治委员改称政治教导员或政治协理员，连一级的政治委员改称政治指导员。

经过古田会议，党对军队绝对领导的军事领导制度得以确立。

20世纪30年代，王明教条主义在中共中央处于领导地位，在红军中推行“左”倾错误路线，其中在军事领导制度上，片面模仿苏联红军军队领导体制，用政治委员取代党委的集体领导。1930年颁布的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》赋予政治委员绝对权力，规定：“政治委员在与同级军事指挥员有争持时，政治委员有停止军事指挥员命令之权。”1931年11月，《中央苏区党的第一次代表大会关于红军问题决议案》明确取消党委领导，规定：“打破党的包办主义，把在红军中超过政治委员政治部的职权的各级党的委员会取消。”根据这一精神，加强党在红军中的领导作用，实则就是树立政治委员绝对权威。1932年10月召开的宁都会议排斥毛泽东对红军领导权，强制推行“左”倾错误。此后，红军各部队陆续取消党委制，实行政治委员负责制。用政委制取代党委制，破坏了党的集体领导制度，违背了民主集中制的组织原则，严重损害了党对军队的绝对领导。

1935年1月召开的遵义会议，结束了“左”倾错误路线在中央的统治，肯定了毛泽东对党和红军的正确领导。此后，我们党开始逐步纠正“左”倾错误，恢复正确的政治路线、组织路线，使党对军队绝对领导制度向着正确方向发展。

在抗日战争中成熟

抗日战争时期，国共再度合作，红军及游击队改编为国民革命军。为适应抗日战争的新形势新任务，中共对军事领导制度进行了重大调整。1937年8月，中共中央政治局洛川会议决定成立新的中央军事委员会（简称中央军委），作为党对人民军队实施领导的最高统帅机构。随后，在中共中央的直接领导下，中央军委逐步建立健全了其下设的总部办事机构，如参谋部、总政治部、后方勤务等部门，通过这些直属机构对全军进行统一领导。

党中央还建立健全了部队的各级组织机构，形成了完整的组织体系，主要有：

第一、军分会制度。为加强党对前线作战部队的领导，中共中央决定成立中央军委直属的前方军分会和新四军军分会，作为派出机构指挥前线部队。1937年8月29日，中共中央书记处下发《关于成立前方军委分会及军政委员会的决定》，成立领导前线八路军的中央军委前方分会（简称前方军分会）。此时的前方军分会只负责领导八路军三个师的军政委员会。随着八路军在华北的发展，为了适应华北的敌后抗日形势需要，1941年4月16日，中央军委决定将前方军分会改称为华北军分会，负责领导华北地区的人民抗日武装。中央军委新四军分会（简称新四军军分会）成立于1937年12月14日。皖南事变后，为继续坚持独立自主的华中敌后斗争，中央军委于1941年1月20日发布了重建新四军军部的命令。为加强对华中地区部队的统一领导，将活动于陇海路以南的八路军、新四军部队统一整编为7个师和1个独立旅，由新四军军部指挥。同年5月20日，中央军委决定成立中央军委华中军分会，领导整个华中地区的人民抗日武装。

第二、军政委员会制度。1937年8月1日，中共中央组织部下发《关于红军改编后党及政治机关的组织的决定》，规定在师以上部队以及单独行动的部队设立军政委员会。同时，规范了其职责任务、人员构成以及成立军政委员会的批準权限。决定要求：“军政委员会是党的秘密组织，它指导全部的军事和政治及党的工作，并向上级军政委员会或中央负责。由该部之首长及其副者和政治部主任等五人组织之（其余二人由上级指定）。其名单和书记均由上级军政委员会或中央指定与批准。”“军政委员会的组织不向下级宣布。其关于军事政治和党的工作的决定，分别交给军事政治及党的机关执行。”可见，军政委员会是本级部队的最高领导机关，是党对本级部队实施全面领导的机关，是同级军事、政治和党的机关。8月29日，按照中央要求，在前方军分会的领导下，八路军的三个师分别设立了军政委员会。“皖南事变”后，为加强整编后新四军各师的统一集体领导，1941年4月30日，经中央军委批准，新四军各师设立了军政委员会。

第三、党务委员会制度。1937年8月1日下发的《关于红军改编后党及政治机关的组织的决定》中，对组织党务委员会的相关要求进行了明确：在师团级部队以及总部、各师的直属队，经过民主的方式，按照自下而上的方式，选出党务委员会，师级党务委员会9至11人，团级党务委员会7至9人。在旅、营两级设立相应负责党的工作的组织，由旅、营两级的军政主要干部组成特别小组；在连队一级由连队党员大会选举5至7人，成立党的支部委员会，下设正副支书和组织、宣传、民运、青年等委员。同时，各级党务委员会自行推选出一个3至5人的常务委员会，作为其工作机关。同时，决定指出各级党务委员会：负责本级部队中党的工作，确保党的绝对领导；依靠党的组织，完成党的任务；加强党的干部工作；监察和执行党的纪律。

抗日战争时期，政治委员和政治机关制度得到了加强与完善。第二次国共合作之后，最初在八路军中只成立了政训处。在军事斗争中，我们党认识到政治委员制度和政治机关制度，是确保党对抗日武装进行领导的重要保证，就恢复了这两项制度。1938年颁发的《政工条例（草案）》，专门对政治委员和政治机关制度作了规定并完善了其职责。

总之，经过不懈努力，在抗日战争时期，党对军队绝对领导的各项制度趋于成熟。

在解放战争中发展完善

抗日战争结束后，中共领导下的人民武装陆续改编为中国人民解放军，党对军队的绝对领导制度得到进一步完善与发展。

为加强党的领导，各部队按照中央军委指示，先后陆续恢复党委制度。1945年5月召开的中共七大决定，按照古田会议精神，恢复军队中各级党的委员会。1945年11月，晋冀鲁豫局召开第一次扩大会议，决定在各纵队及各旅建立党的委员会。1946年10月，晋冀鲁豫政治部颁发《党的团委员会暂行条例草案》，规定在团级部队成立党委，简称“团委”，规定“团委是全团党员大会或党的代表大会闭幕后，党的最高领导机关。其任务是实现党员大会或代表大会决议及上级党委决议、军政机关指示，保证党的正确领导的一致和团结，保证全团军事、政治、后勤工作的正确开展和作战训练等任务的完成。”党中央肯定这一做法并推广至全军。1947年2月27日，党中央发出《关于在军队中组织党委会的指示》，要求各部队恢复党委制。全军各部队坚决落实中央指示，普遍恢复党委制，并明确了党委书记、委员的条件及产生方式和工作制度。

7月28日，中国人民解放军总政治部颁发第一份党委会条例——《中国人民解放军党委员会条例草案》，明确规定党对军队实行“绝对领导”的原则，强调：“其组织形式即在军队中设置各级党委员会，而以党委员会作为对军队之一切领导与团结的核心。”关于党委会的根本组织原则，条例规定，各级党委员会，是各部队中党的最高领导机关，实行民主集中制原则。关于部队党委与地方党委的关系，条例要求部队党委尊重和接受地方党委的领导。关于党委会与军政首长的关系，条例规定，“各级党委员会所属之军政机关应无条件执行党委员会之决定指示或训令”，同时“各级党委员会，对各级军政机关之首长制应予承认并巩固之”，其“决定之执行应通过首长制去实施”。条例规定，过去设立的各级军政委员会、党务委员会、团总支和营分支部，在党委成立后均予撤销。关于党委会的职责、领导方针、工作制度、工作作风、工作内容、日常工作、党支部工作等，条例都作出明确规定。

党委制恢复后，加强和改善了党的领导，取得了多方面的积极效果，但在实践中也暴露出许多问题，主要有两个方面：一是把党委制混同于首长制。一般来说，党委书记由政治委员担任，政治委员历史上被视作党在军队中的“全权代表”，对重大问题有“最后决定权”，在党委讨论、决策时，大家自觉或不自觉地把政治委员的首长角色带进党委会，把党委负责制变成了首长负责制，影响了党委的集体领导。二是把党委会混同于行政会，事无巨细都拿到党委会上讨论，党委代替包办军政机关的工作，一方面削弱了军政首长的积极性，一方面不利于党委集中精力解决部队建设的重大问题。

上述问题引起中共中央和毛泽东的高度重视。1948年各大区部队党委和政治机关，先后召开政治工作会议或组织工作会议，认真总结党委制建设的经验教训，提出改进措施。1948年9月，毛泽东总结了全军各部队的经验，为中央起草了《关于健全党委制》的决定：

党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度……今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部（例如宣傳部、组织部）、委（例如工委、妇委、青委）、校（例如党校）、室（例如研究室），亦应有领导分子的集体会议。当然必须注意每次会议时间不可太长，会议次数不可太频繁，不可沉溺于细小问题的讨论，以免妨碍工作。在会议之前，对于复杂的和有分歧意见的重要问题，又须有个人商谈，使委员们有思想准备，以免会议决定流于形式或不能做出决定。委员会又须分别为常委会和全体会两种，不可混在一起。此外，还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废。军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权。

解放战争时期，我军还完善了党支部制度，大体上经历了3个发展阶段。

首先，规定党支部是连队的“战斗堡垒”。 1930年冬中共中央颁发的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》中的《连支部及团委暂行条例》，1942年10月颁发的《中国国民革命军第十八集团军政治工作条例（草案）》中的《连队党支部及总支部工作条例》，都规定，党支部是党在军队的基本单位，是连队中的堡垒。党支部委员会与党员大会是“连支部的指导机关”，它的重要任务是“建立党与红色战斗员群众的密切联系，并有系统的用各种方法巩固党在红军中（的）领导作用”。这一认识到1947年7月之后才有所变化。

其次，规定党支部是连队的“最高领导机关”。1947年7月28日，中国人民解放军总政治部颁发《中国人民解放军党委员会条例（草案）》，规定党支部是“军队中党的组织基础”，“支部委员会为全连的最高领导机关”，“连长及政治指导员对支部委员会之一切决定，须负责执行，并按时向支部委员会报告其工作之执行程度”，还规定“连队之一切行政任务，支部委员会应注意发挥连长、政治指导员之积极性与创造性，避免发生对事务性之干涉”。

最后，规定党支部是连队的“最高机关与一切团结的核心”。1949年12月，总政治部向全军各部队颁发《中国人民解放军连队支部工作条例（草案）》，对1948年拟定的《关于支部工作的条例（草案）》进行了调整，规定：“支部是军队中党的组织基础，是连队的最高机关与一切团结的核心，支部全体党员大会闭会后，由支委会行使其最高领机关之职权。”在支委会内部关系上，规定：“连长、政治指导员是在上级军政首长及支部委员会集体领导下进行工作，对支部委员会的一切决定，须认真负责执行。”连队重大问题，必须由连队支委会集体讨论决定。在支委会的领导原则上，实行“集体领导，分工负责，少数服从多数”。草案共包括11章，完整规定了连队支部委员会的地位作用、任务职责、内外关系、领导制度、会议制度等，进一步完善了连队党支部制度。

在新民主主义革命时期，我们党经过28年的艰苦探索，创造了党对军队绝对领导的军事领导制度，其核心理念就是党指挥枪；主要内容包括军队最高领导权与指挥权制度、党委制度、政治委员制度、政治机关制度和党支部制度；根本组织原则是民主集中制。虽然中华人民共和国成立之后，党的军事领导制度进行了多次改革，但党对军队的绝对领导始终没有动摇过。

（责编 王燕萍）