特朗普的伊朗棋局

游天龙

伊朗布什尔的主核反应堆外景（@视觉中国）

5月21日，在美国保守派智库传统基金会，美国国务卿蓬佩奥就伊朗核协议发表讲话。他在讲话中威胁，如果伊朗不能满足美国提出的12条要求，美国将对其施加“史无前例”的经济压力。他声称这一轮制裁将会是“历史最严”，并强调这不过是开始。

就在前一天，德国媒体报道称，德法英俄中五国正在商讨一个新方案——给伊朗提供经济援助的同时，新增条款限制其弹道导弹研发项目，减少伊朗对中东地区事务的干预。五国希望以此为依据，拯救被特朗普政府抛弃的伊朗核协议。这几个国家将在维也纳召开会议讨论此事。虽然美国不会参与，但蓬佩奥21日的讲话，无疑是试图给这个会议定调。

“12点要求”

细读蓬佩奥的发言，虽有12点之多，但可以归于三大类：全面接受国际原子能机构监管、停止弹道导弹技术的研发和扩散、停止破坏中东地区和平稳定。

前不久法同总统马克龙访美时，也就伊朗核协议提出“四大支柱”改进方案。两相对比就会发现，蓬佩奥的“12点要求”遥相呼应了马克龙的方案。而马克龙的方案，又是基于去年10月特朗普提出的三点意见。

简单来说，特朗普的方案、法国的方案以及蓬佩奥的“12点要求”，都相差无几。这其实是向各方暗示：美国和欧洲已经就伊朗核协议的未来在关键问题上达成了共识。

相比于咄咄逼人的“12点要求”，蓬佩奥在讲话中談及的对伊“利好”政策却为各大媒体忽视。他表示，如果伊朗满足上述要求，美国将会撤销所有经济制裁、恢复双边外交与经贸关系，并允许伊朗对外获得高新技术，甚至会支持伊朗的经济现代化建设，将伊朗纳入全球金融体系。

特朗普政府这一整套大棒加金元的政策，除了给伊朗政府晓以利害施加压力外，也给伊朗核协议的其他缔约国放出信号：一方面，美国期待与五国携手促成协议的“升级换代”;一方面，事成之后带来的对伊经贸利益和中东和平红利也于各方有益。

比奥巴马更有优势

蓬佩奥讲话中另一个值得注意的信息是，特朗普政府期待与伊朗核协议各方达成“条约”，并最终获得国会参议院的同意。

在美国法律体系中，“条约”（Treaty）是享有更高法律地位的一种外交协议。宪法明文规定，条约需要得到国会参议院三分之二参议员“建议与同意”。特朗普政府上台后，之所以能轻易退出跨太平洋合作协议（TPP）、巴黎气候协议、以及伊朗核协议，恰恰是因为这些都是不需要国会授权和批准的“行政协议”（Executive Agreement），未来的美国政府随时可以选择撤出。

对比“条约”和“行政协议”的数量，也可以看出两者重要性的差别：前者仅占美国所有外交事务协议的1%。

由此观之，特朗普政府在此将伊核问题的解决方案提升到“条约”的级别，无疑体现了他们对事态的重视、对伊朗政府的尊重，以及接受更强国际约束力的决心。

5月9日，伊朗议员在议会焚烧两张象征美国国旗和伊核协议的纸张，还同时高喊“美国去死”的口号（@视觉中国）

2015年7月，经过多年的艰苦谈判，伊朗与美国在内的伊核问题五国达成伊核问题全面协议。当年的奥巴马政府并非不想与各方签署“条约”，但与如今的特朗普政府相比，他处于很大的劣势。

当时，民主党在中期选举再次大败，导致国会参议院落入共和党手中。共和党鹰派本来就觉得伊朗核协议太软弱，就算奥巴马将此方案交由参议院，也注定无法通过，反而会在国际上沦为笑柄。

这个背景下，奥巴马不得不签署了对未来总统缺少实际约束力的“协议”，期待2016年民主党能赢下总统大选保住这一外交成果。

如今特朗普政府的情况已然不同。除非被弹劾，特朗普必然执政到2021年，这次中期选举共和党也有很大几率会继续扩大领先优势。如果美国政府真的能够迫使伊朗大幅改进现有的核协议，即便是现在对退出核协议的行为大为抨击的民主党参议员，也很难对新条约说不。

因此特朗普试图达成的新“条约”极有可能获得通过。

一旦条约通过，新条约会对未来美国总统具有更强的约束性，反而加强了伊朗与其他各方的信心，加大了他们与美国重启谈判的可能。

5月8日，特朗普宣布退出伊朗核协议，当天美国纽约证交所，美油收跌2.4%，盘中一度大跌（@视觉中国）

经济压力

特朗普退出伊核协议，恢复制裁后，给伊朗带来了巨大的经济压力。

欧盟各国虽然表示，要在美国撤出的情况下继续维持该协议的落实，甚至试图“复活”和修订一个1996年起草的规定，保护被美国制裁的涉伊欧洲企业，但趋利避害的欧洲企业对此并没有多少信心。

此次特朗普宣布退出协议后，欧洲企业第一时间纷纷斩仓脱手在伊朗的投资项目。

纵然欧洲各国政府积极捍卫该协议，在没有企业配合的情况下，无法从中获得经济利益的各方，尤其是伊朗，是否还有动力继续遵守该协议就很令人怀疑了。

就算欧企愿意冒着风险维持在伊朗的投资，谨慎的银行界也势必不愿给予融资支持。要知道，在美国退出前，欧美银行界已然对伊朗项目兴趣缺缺，去年特朗普上台后，更是直接切断了融资渠道。特朗普的退出声明不过是压垮欧洲赴伊投资的最后一根稻草。

而看似团结的英法德，也存有利益上的差别。比如说，在本国银行业反对的情况下，英国政府很难认真落实支援另两国企业赴伊投资的法案。这种明显的立场差异将成为美国打破三国合纵的契机。

现在，已经很难从欧洲三国获得实质性支持的伊朗，还遭到了美国财政部“斩首式”的精准制裁。

特朗普宣布退出协议后两天，美国就以向伊朗革命卫队（境外特别行动）提供资金支持为由，对六个个人和三家公司进行了制裁;而5月15日，美国又联合沙特、卡塔尔、巴林、科威特、安曼和阿联酋等同，制裁了黎巴嫩真主党高层和给其提供资金的伊朗中央银行官员。

有专家预期，美國的这种制裁还会进一步扩大。这样一来，伊朗央行的资金链将会持续缩水，弹尽粮绝的伊朗革命卫队将很难在中东其他国家制造事端。

近年来，美国采取的这类“极限施压”屡屡奏效，以至于俄罗斯为了摆脱类似制裁选择干预美国大选，朝鲜也受此部分影响，最终选择南北和解，并与美方走上对话的道路。国家综合实力介于俄朝之间的伊朗，很有可能在无法得到其他大国支持的情况下选择退让。

中国的机会

在俄罗斯遭到制裁自顾不暇时，中国在伊朗核问题上也面临一些抉择。

虽然中国与美国金融体系融合程度有限，在伊的投资涉美业务也不多，但毕竟是伊朗第一大贸易伙伴。如果伊朗遭遇严重经济制裁，其公私部门的还款能力将遭到极大削弱，中方的部分投资也会面临可持续性的危险。

近日美方在中兴案上的表现，也表明美国对此事的严肃态度，给有意在欧洲资本撤出伊朗时“接盘”的中企敲响警钟。

在我看来，现在中美贸易战暂时休战，中方可以利用自身对伊朗的政治经济影响力，与美国讨价还价，换取美方在能源出口等领域的进一步放开，弥补因为伊朗能源出口下降所带来的供应问题，争取两国贸易争端的妥善解决。

中国不但可以此为契机，履行负责任大国的国际义务，还可以避免核扩散危机和中东地区局势的进一步动荡，从而巩固与中东其他国家如沙特、以色列的双边关系。

现在解决伊朗核问题的窗口已经打开，但留给各方的时间却并不多。因为2020年的参议院选举，共和党将面临更多挑战。特朗普本人是否能顺利连任也存在很大不确定性，如何在这有限时间内达成协议，将考验美国、欧洲、中国和伊朗领导人们的政治智慧。