凉山州基层综合行政执法体制改革的探索

李蓉

[摘要]基层综合行政执法体制改革是凉山州全面推进依法治州、深化民族团结、加快建设法治政府的迫切要求。2015年以来，凉山州在基层综合行政执法体制改革方面，对全州17县市食品药品、工商、质量监管部门进行了“三合一”改革探索，取得了如下成效：理顺职责，一个部门管全程;整合资源，一支队伍管执法;明晰职责，一套体系促成效;在此基础上进一步优化服务，用两张清单明晰权责。在进行改革探索的过程中，也面临着较多的问题和压力：顶层设计缺乏，改革压力大;激励机制缺失，行政执法类公务员管理制度不完善;执法机构过多，职能界定不清，执法效率低下;执法力量配置不科学，各层级执法事、权不清。进一步完善改革试点的对策建议如下：统一改革口径，确保政令统一;建立完善行政执法类公务员管理制度，健全执法队伍激励机制;按照管理职能相近的由一个执法部门承担的职能配置原则，进一步推进综合执法改革;加强州、县两级政府行政执法管理职能，实现执法重心下移;创新执法方式，探索多种形式综合执法。

[关键词]凉山州;基层;综合行政执法体制改革

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）01-0144-06

一、凉山州基层综合行政执法体制改革的背景

党的十八大、十八届三中全会提出了深化行政执法体制改革，通过整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。深化行政体制改革是党和国家建立科学有效政府效能的着力点。党的十九大报告提出了进一步“深化机构和行政体制改革”。

为落实中央、四川省要求，扎实推进全州基层综合行政执法体制改革，自2015年以来，在认真学习领会中央、省有关文件精神，仔细梳理改革工作中重难点的基础上，凉山州立足实际，按照“总体设计、先易后难、分步实施、分领域推进”的思路，研究拟订了全州综合行政执法体制改革试点工作《指导意见》，在全州17个县市开展食药工商质监市场监管和农牧渔综合执法改革试点，截至2016年12月，凉山州综合行政执法体制改革试点工作已基本完成。

基层综合行政执法体制改革是凉山州全面推进依法治州、深化民族团结、加快建设法治政府的迫切要求，也是保障人民群众权益、实现社会公平正义，维护经济社会秩序的迫切需要。基于历史、自然、社会等原因，凉山州基层综合行政执法过程中面临较多问题。一是部分职能部门职责不顺，重复执法、多头执法、交叉执法现象突出;二是职能部门权责清单模糊，部分职能部门机构臃肿，导致了执法效率低下、服务弱化;三是受权责不对等和属地管理原则等制约，导致基层综合行政执法力量极为薄弱，乡镇一线执法力量缺失;四是全州基层综合行政执法程序不完善，执法体系不完备。这些问题严重制约着构建稳定团结、法治和谐、活力繁荣大凉山的社会进程。

二、凉山州基层综合行政执法体制改革探索的做法及成效

凉山州基层综合行政执法体制改革探索是逐步对17县市食品药品、工商、质量监管部门进行“三合一”改革，通过理顺职责、优化服务、整合资源实现了一个部门管全程，两张清单明权责，一支队伍管执法。同时，按照高效便民的原则，对市场监管和农牧渔领域职能部门的行政权力运行流程进行优化再造，大力推行“一窗受理、统一办理、限时办结”的“一站式”审批服务模式，使得改革后办理时限大为缩减，优化了服务，为市场主体的后续生产经营活动带来极大便利。

1.理顺职责，一个部门管全程。凉山州自开展政府职能转变和机构改革工作以来，州县两级逐步理顺了食药监、工商、质监部门职责，县级全面整合职责和机构，乡镇统一设食药工商质量监管所。改革后，17个县市采取工商、质监、食药监部门“三合一”模式，组建成立食品药品工商质量监管局，统一挂“食品安全委员会办公室”牌子，乡镇（街道）共设置142个监管所，每个监管所配备了不少于3名的行政编制。州县两级全面整合农业、畜牧、水产渔政机构和职责，组建成立农牧局。

2.整合资源，一支队伍管执法。撤销了食药工商质量市场监管和农牧渔执法两个领域共60个机构，同时整合州、县（市）农业（除农机监理外）、畜牧、水产渔政、动物卫生监督执法职责和队伍，组建统一的农牧渔综合执法机构;集中县市食品药品、工商、质量监管执法资源，组建统一的食品药品和工商质量监管综合执法机构，通过整合执法机构和力量，确保了一个执法领域只有一支执法队伍，从而破解了重复执法、多头执法、交叉执法等难题。针对乡镇一线则采取分乡镇（片区）派驻和在乡镇监管所加挂综合执法中队牌子相结合的方式，逐步将综合执法延伸到各鄉镇，强调强化基层、充实一线，推动执法监管编制资源向基层倾斜。

3.明晰职责，一套体系促成效。合理界定各综合执法队伍的职责权限，根据州县（市）政府的职能和事权，合理划分州县（市）的执法责任。全面分解落实州县（市）政府部门、综合执法机构及其工作人员的具体执法责任，建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。同时，加强对综合执法机构不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。按照“精简、统一、效能”、“编随事转，人随编走”原则和有关政策规定，在编制总量内优化调剂，确保满足执法需要。强调对执法人员法制理论和业务技能的培训，对合同工、临时工进行集中清理，杜绝不具备行政执法资格的人员行使执法权。

4.优化服务，两张清单明权责。对市场监管和农牧渔领域职能部门行政权力全面体检瘦身，明确权力范围，厘清职责边界。州县两级食药监、工商、质监和农牧渔等重要职能部门分别公布了权力清单和责任清单。州食药局保留行政权力354项，州工商局保留行政权力267项，州质监局保留行政权力322项，县级食药工商质监局平均保留行政权力600余项。州农牧局保留行政权力306项，县级农牧局平均保留行政权力300余项。

三、基层综合行政执法体制改革探索中面临的新问题

当前，随着凉山州基层综合行政执法体制改革不断深化，改革成效颇为显著，但同时也面临着较多的问题和压力。

一是顶层设计缺乏，改革压力大。受相关法律、法规限制，基层在开展综合行政执法体制改革试点工作中，束手束脚，无法律支撑、无政策支持，想加大力度但又怕犯错，导致改革推进难度大。同时，虽然凉山州17县市食品药品、工商、质量监管部门进行了“三合一”改革，但省、州食品药品监管、工商、质量监管部门未进行整合，因此还存在上下不统一，工作协调对接不畅等问题。中央、省级层面的相关部门若进行了机构整合，自上而下地推进改革将十分有益于州、县两级的综合行政执法。

二是激励机制缺失，行政执法类公务员管理制度不完善。推进行政执法类公务员分类改革，是完善整个行政执法体制改革的重要激励手段，也是深化综合行政改革不可或缺的一环。早在2006年施行的公务员法中，就明确了行政执法类这一公务员职务序列，但在现行管理模式下，凉山乃至全川所有的公务员全部是按综合管理类公务员管理的，职务晋升只能挤科级、处级等行政级别的“独木桥”，囿于机构领导职数的局限性，基层一线执法人员很难得到晋升。晋升无望加之其他激励措施缺失，导致基层一线执法人员所谓的工作就是“混日子”的现象较为普遍。

三是执法机构过多，职能界定不清，执法效率低下。多年来，行政执法体制普遍采用系统内拉条式管理，习惯于立一部法律、设一个机构、建一支队伍，行政执法部门横向分工形成的部门化是行政管理客观实践的要求，也是组织管理工作日益复杂、专业化、科学化的客观需求，但行政执法部门过多、专业管理的划分过细，加之高素质专业执法人员的缺乏等因素必然带来执法机构林立、多头执法、职责交叉等问题，从而导致执法效率低下。虽然，近年来开始强调各级地方政府的统一领导责任，但整体来看，各系统各自主导执法的现象仍然比较明显，法律法规在执法职责的表述上还是以各条线执法规定为主，在县市、乡镇两级政府极易产生多头执法、职责交叉等问题，存在着各自为政、分段管理的现象。执法工作量不断的增加和执法效率的低下这一矛盾又造成了执法队伍不断扩充，并产生了聘请临时人员参与执法的现象，进而增大机构编制工作压力。

四是执法力量配置不科学，各层级执法事、权不清。一是执法力量与执法任务不匹配，有的执法机构事多人少，有的事少人多。从部门分布来看，各专职执法人员大多集中在公安、财税、工商、城管、文化等系统，而房管等部门与其承担的房屋安全管理等执法职责和任务相比，执法人员相对偏少，执法力量较为簿弱。从层级分布来看，乡镇（街道）一级的执法人员数量较少。二是不同层级间执法机构的职责界定不清晰。一些行政执法领域还存在头重脚轻或者上下一般粗的现象，部分州级执法部门过于强化对县市、乡镇（街道）执法机构的直接管理，一定程度上压缩了县（市）政府对所属执法队伍的属地管理权限。不同层级间的政府在职能、职责和机构设置上高度统一。在“统一领导、分级管理”的思想指导下，不同层级的执法机构的执法职能配置，并不以事项为划分权限的基础，而是共同参与同一事项的执法，这也是执法机构效率不高的原因之一。

四、完善凉山州基层综合行政执法体制改革的对策建议

早在1982年政府机构改革中，邓小平在对中央各部委人员编制进行具体分析提出了整改的具体措施和时间限定。邓小平认为，“编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”规定了编制定额之后，“人员可以动，但是名额不能动”，“定了额，每个同志都要实实在在顶一个人做事，不能挂名和半挂名”，不能占据编制不干事、不出力，白领国家工资。习近平总书记在党的十九大报告中指出，为适应新时代中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革，特别是要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。与此同时，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”此外，还需要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”这一精神，为进一步实施基层综合行政执法体制改革指明了方向，结合凉山州的改革探索实践，提出如下建议。

1.统一改革口径，确保政令统一。由中央、省级层面出台综合执法改革的指导意见，尽快启动相关法律法规的修订，从法律层次上明确和规范综合执法主体的名称、审批权和执法权的关系、案件管辖、行政处罚程序等要素问题。同时，建立各执法主管部门之间的联席会议制度，确保政令统一，上行下效。

2.建立完善行政执法类公务员管理制度，健全执法队伍激励机制。例如，将从事行政处罚、行政强制、行政检查等工作，性质具有现场性、执行性等特点的公务员，逐步从综合管理类公务员，归类为行政执法类公务员管理，在职务序列上就可以冲破行政职务级别晋升的“天花板”。这不仅在于让基层执法队伍有更大的晋升空间，更是要通过制度安排，鼓励执法人员到一线、到基层、到现场，从而达到提高政府执法效能、清除执法“死角”、惠及群众的目的。

3.按照管理职能相近的由一个执法部门承担的职能配置原则，进一步推进综合执法改革。解决执法中分工过细、力量不均衡的问题，实现界面无缝衔接、力量统筹调度。同时提高现代信息技术手段运用水平，在有限编制资源内不断提高执法效能，坚持德才兼备、以德为主的用人标准，注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门任职，不断提高综合执法队伍素质和能力。

4.加强州、县两级政府行政执法管理职能，实现执法重心下移。省级部门将工作重心放在政策标准制定、监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调上。州、县（市）则应进一步理顺职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作，解决基层“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题，加快建立统一高效的基层行政执法体系。同时，合理界定州、縣（市）、乡镇（街道）不同层级执法机构在执法体制中的定位，明确其执法权责。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化行政执法体制改革，转变行政执法管理方式，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开、监督处罚与技术检验职能相对分开，规范行政执法行为。

5.创新执法方式，探索多种形式综合执法。一是要加大跨领域综合执法探索力度。综合行政执法应重点在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等范围内进行。针对城市管理多头执法、执法矛盾突出等问题，建议集中城市管理领域行政处罚权，在州、县（市）两级组建行政综合执法局，作为同级政府的工作部门，依法独立行使有关行政执法职权，并承担相应法律责任。集中行使包括市容环境卫生、市政工程管理、绿化管理、水务管理、环境保护管理、工商行政管理（室外公共场所无照经营）、公安交通（街道违法停车）、工程建设管理、城乡规划和物业管理方面的部分行政处罚权，进一步扩大城管综合执法范围，将城管综合执法与网格化管理结合。通过由一个执法机构集中行使城市管理领域不同部门的执法职责，集中执法力量解决城市管理领域长期存在的突出矛盾，并在重点园区（景区）和经济发达乡镇（街道）设置派出机构，实行条块结合、以块为主的管理模式，将综合执法向基层延伸，以强化行政执法属地管理，减少执法层次、提高执法效率。同时还需明确一线执法人员编制一般不少于综合行政执法人员编制总数的刚性比例，解决基层执法力量薄弱的问题。二是要加强系统内综合执法。例如由业务主管部门直接承担执法职责的，不再另设具有独立法人资格的执法队伍。一个业务主管部门下设多支执法队伍的原则上归并为一支，实行部门和领域内集中行政执法。推进大文化、大交通、大建设、大市场、大社保、大农业等系统内综合执法。对于执法中因专业技术要求高而无法纳入综合执法的执法事项，相关行政执法部门的执法权限不能弱化，而是应当进一步强化，以保证法律法规的全面正确实施，切实维护社会公共利益和群众合法权益。三是要建立長效管理机制。完善行政执法程序，进一步推进执法职能集中到位，实现各领域综合执法职责范围内的执法职能统一行使，执法人员统一管理，执法文书标识统一规范，执法投入统一安排，执法活动统一部署。建立信息共享机制，利用信息化手段，加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通。建立社会参与机制，充分发挥行业组织自律作用、市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用，推进行政执法机构与社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。建立信用监管机制，探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让失信者一处违规、处处受限。建立“双随机、一公开”监管机制，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员“双随机”抽查机制，严格限制监管部门自由裁量权。加强抽查结果运用，及时向社会公布抽查及处理结果，与社会信用体系相衔接，形成有效震慑。建立执法监督机制，执法重心下移后，结合推行行政权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法机构的具体职责、执法依据、处罚裁量基准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。规范财政管理制度，严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”，执法经费纳入财政预算。