坚持农业农村优先发展 构建实施乡村振兴战略政策体系

张天佐

摘要：党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，并从全局和战略高度提出要坚持农业农村优先发展。面对城乡发展不协调、乡村发展不充分，农村经济、政治、社会、文化和生态文明建设不平衡等问题，本文认为实施乡村振兴战略，核心是要坚持农业农村优先发展的原则，关键是要彻底破除城乡二元结构，当务之急是要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在深刻把握农业农村优先发展战略思想的基础上，文章提出构建实施乡村振兴战略政策体系，应切实落实重中之重的要求，保障要素配置、资源条件、公共服务、社会事业、人才队伍优先向农业农村倾斜，形成“支持保护精准有力、体制机制顺畅高效、微观主体充满活力”的制度环境。

关键词：农业农村；优先发展；乡村振兴战略；政策体系

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央着眼决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国做出的重大部署，也是做好新时期“三农”工作的战略统领。经过40年的改革开放，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，进入了新的发展阶段，但城乡发展不协调、乡村发展不充分，农村经济、政治、社会、文化和生态文明建设不平衡的问题依然突出。实施乡村振兴战略，核心是要坚持农业农村优先发展的理念，关键是要彻底破除城乡二元结构，当务之急是要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

一、深刻把握农业农村优先发展的战略思想

党的十九大报告从全局和战略高度，明确提出要坚持农业农村优先发展。这既是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标和农业农村短腿短板问题做出的战略安排，更是以习近平同志为核心的党中央“三农”工作思想的高度凝练。我们要深刻认识农业农村优先发展的重要意义，真正把农业农村发展摆上优先位置。

（一）坚持农业农村优先发展是建设社会主义现代化强国的必然要求。建设社会主义现代化强国，最艰巨的任务在农村，最大的潜力和后劲也在农村。党的十九大报告明确提出，要加快推进农业农村现代化，以乡村振兴战略统领现代化进程中的农业农村发展，这是农业现代化的新提升、新农村建设的再升级和对统筹城乡发展的新要求，为新时代农业农村改革发展明确了重点，指明了方向。当前，我国最大的发展不平衡，是城乡发展不平衡，最大的发展不充分，是农村发展不充分。坚持农业农村优先发展，就是要在现代化进程中把农业农村摆上突出位置，补齐农业发展的短腿，补足农村发展的短板，使农业农村现代化跟上国家现代化步伐。为此，必须采取超常规措施，在城乡融合的制度设计、政策创新上想办法、求突破，推动破解农业农村发展的一系列深层次矛盾，从根本上破除城乡二元结构，加快形成城乡一体化发展新格局。

（二）坚持农业农村优先发展是建设现代化经济体系的必然要求。农业是国民经济的基础，农村经济是国民经济的重要组成，建设现代化经济体系，必须优先解决好农业和农村经济发展中不平衡不协调不可持续的问题。我国农业基础条件依然薄弱，农业支持保护制度有待完善；结构性矛盾依然突出，供给质量、经营效益、竞争能力有待提高；经营方式依然处在由传统向现代转变的过程之中，培育新型经营主体、健全农业社会化服务体系、实现小农户与现代农业发展有机衔接等各项工作都有待加强；乡村产业发展水平依然较低，农村资源优势还没有很好地转化为经济优势，一二三产业融合的潜力有待充分释放。坚持农业农村优先发展，就是要在建设现代化经济体系的过程中，进一步夯实农业基础，推动农业农村经济发展质量变革、效率变革和动力变革，推动乡村产业全面振兴。为此，要以农业供给侧结构性改革为主线，着力提高农业的劳动生产率、资本产出率和全要素生产率，使提质增效融入农业农村经济发展各领域和全过程；要加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，推动资本、技术、人才等要素更多地流向農业农村；要构建市场机制有效率、微观主体有活力、宏观调控有力度的制度环境，从体制机制上保障农业农村经济优先发展。

（三）坚持农业农村优先发展是建设美丽中国的必然要求。党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，昭示了以习近平同志为核心的党中央加强生态文明建设的意志和决心。守住绿水青山、建设美丽中国，农业是主阵地，农村是主战场，农民是主力军。要加快推进农业绿色发展，转变农业发展方式，在保障国家食物安全的同时，维护资源安全和生态安全，促进永续发展。要看到，当前农业主要依靠资源消耗的粗放经营方式没有根本改变，农业农村污染防治仍相对薄弱，影响人民群众生产生活的突出环境问题仍未根本遏制，发展绿色农业的任务十分艰巨。坚持农业农村优先发展，就是要把农业绿色发展摆在生态文明建设的突出位置，全面建立以绿色生态为导向的制度体系，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的农业发展格局，打赢农业绿色发展攻坚战，努力实现农业可持续发展、农民更加富裕幸福、乡村更加美丽宜居。

（四）坚持农业农村优先发展是坚持以人民为中心的发展思想的必然要求。党的十九大报告特别强调要坚持以人民为中心的发展思想，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，坚持在发展中保障和改善民生。坚持以人民为中心的发展思想，农民群众是最需要关注的群体。从发展水平来看，农民收入显著落后于城镇居民。2016年城乡居民收入的相对差距仍高达2.72∶1，全国仍有60%的农户人均可支配收入没有达到全国平均水平，贫困县农民人均收入水平相当于全国平均水平的60%多。从发展条件来看，农村基础设施建设依然滞后，远不适应现代农业发展和新农村建设的要求；农村基本公共服务在领域、范围、质量上都与城镇有较大差距，无论是低保、养老等社会保障，还是教育、医疗等社会事业，农村都明显落后；一些农村基层党组织战斗力不强，村民自治制度有待完善，农村法治建设需要加强，乡村治理体系急需健全。坚持以人民为中心的发展思想，就要把提高农民的发展能力、优化农村发展环境摆上优先位置。要把打赢精准脱贫攻坚战、提高农民收入作为决胜小康的重点，着力健全农民增收长效机制，推进居民收入均衡化；要顺应人民对美好生活的新期待，推进城乡公共服务均等化、基本权益平等化和乡村治理现代化，切实改善农村发展条件，增进农民福祉，激发农民的积极性和创造力。

（五）坚持农业农村优先发展是落实“重中之重”战略思想的必然要求。党的十九大报告鲜明提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。落实“重中之重”的指导思想，农业农村优先发展是必然要求和直接体现。但從实际情况来看，一些地区和部门落实中央要求还有偏差。一方面是工作取向上有摇摆。在农业农村发生问题、对整个经济发展和社会稳定造成不利影响的时候，就会加大投入，大力加强农业农村工作；而当形势好转的时候，忽视农业农村的倾向就会有所抬头。另一方面是政策支持上有偏差。城乡之间土地、劳动力、资金要素交换仍不平等，农业农村投入保障机制仍不健全，在财政资金投放和建设项目安排、基本公共服务和社会管理等方方面面，重城轻乡的思维惯性仍在。坚持农业农村优先发展，就是要通过有效的激励约束机制，引导各地区、各部门从思想上、认识上真正树立起“重中之重”的发展理念，把优先发展落实到各地区、各部门的自觉行动中来，推动工农城乡之间实现均衡发展，建立起良性互动的发展关系，为乡村发展注入强大动力。

（六）坚持农业农村优先发展是顺应城乡发展规律的必然要求。党的十九大报告明确提出，实施乡村振兴战略要着眼于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，突出强调了农业农村优先发展和城乡融合发展的理念，这是在深刻把握城乡发展规律的基础上做出的重要指引。从先行国家和地区的经验看，当城镇化水平超过30%时，城镇化进入高速成长期，大量农村劳动力进入城市就业；当城镇化水平超过70%时，城镇化又进入缓慢发展阶段，经济活动和人口持续不断地由城市中心向外围扩散，形成“逆城市化”趋势。由于国情不同，我国的城镇化发展既有遵从一般规律的一面，也表现出一定的特殊性。虽然目前的城镇化水平还不到60%，但在一些地方已经出现了城乡资金、人才等要素回流农村的趋势，城乡双向交流、相互交融的苗头已经开始显现。这就要求我们，一方面要顺应城镇化发展规律，加快农村转移人口城镇化进程；另一方面，要提前做好承接“逆城市化”的准备，打好“有准备之仗”。针对当前乡村发展规划缺位、建设落后的现实情况，要坚持农业农村优先发展，进一步优化城乡规划体系，完善城乡功能布局，打造产业协同的经济体系，促进资源配置优化，整体效能提升，农村加快发展，城乡共同繁荣。

二、构建实施乡村振兴战略政策体系把握的原则

构建实施乡村振兴战略的政策体系，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以满足农民群众日益增长的美好生活需要和破除城乡发展不平衡、农业农村发展不充分问题为出发点，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合的体制机制，加快实现农业农村现代化。在政策体系构建上，应坚持以下原则。

一是坚持促进城乡融合发展的基本思想。改变城乡两类制度设计、两种标准安排的政策格局，建立健全城乡融合发展的体制机制，推动城乡统筹规划、产业融合发展、要素合理流动、资源均衡配置、公共服务均等，建立农业农村优先保障的财政政策，为形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系提供制度保障。

二是坚持激励与约束相结合的机制设计。坚持激励约束并重。加强对人才、技术、资金等各类要素进入农村、留在农村的正向激励和引导；同时，要树立底线思维，统筹制定产业准入负面清单、财政支农比例、信贷支农责任、资源环境开发保护底线等约束性措施，加快形成激励有效、约束有力的制度环境。

三是坚持着力发挥市场作用的政策导向。减少政策对市场机制的干扰和扭曲，加快农产品价格、农用水价、农村土地制度等市场化改革，加快建立政府撬动社会资源到农村投资兴业的机制，进一步激活资源要素，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，推动形成城乡统一开放、竞争有序的市场体系。

四是坚持切实保障农民利益的价值取向。坚持以人民为中心的发展思想，把增进农民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，加快调整国民收入分配格局，构建农民收入稳定增长机制，增强农民自我发展能力，保障农民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益，保障农民共享发展成果。

五是坚持调动各方积极参与的制度安排。始终将农民作为农业农村发展的主体，尊重农民、依靠农民、造福农民，激发内生动力。同时，要完善组织机制，充分发挥市场主体、社会组织和各界的作用，推动形成多方力量参与、多种形式推进的良好局面，凝聚实施乡村振兴战略的强大合力。

三、加快构建乡村振兴战略政策体系

构建乡村振兴战略政策体系，应切实落实重中之重要求，保障要素配置、资源条件、公共服务、社会事业、人才队伍优先向农业农村倾斜，形成“支持保护精准有力、体制机制顺畅高效、微观主体充满活力”的制度环境。

（一）建立农业农村优先保障的财政政策。实施乡村振兴战略，显著缩小城乡差距，在财政安排上必须优先向农业农村倾斜。在资金来源上，确立“两优先一高于”原则，即中央财政支出优先保障农业农村、中央预算内投资优先向农业农村倾斜、地方各级财政对农业投入增幅高于经常性收入增幅，加快制定乡村振兴投入法或农业农村投入法予以明确，做到农业农村投入稳定增长制度化、法治化；按照取之于地、用之于地原则，从土地征收产生的土地收益中拿出一定比例，以及农村土地整理节约出的土地指标出让收益，用于乡村建设；通过发行政府债券筹集资金，专项用于乡村振兴领域的公益性项目建设。在资金使用上，重点用于农村水、电、路、田等基础性公益性设施建设；财政资金通过贴息、奖补、保费补贴、风险补偿和设立专项基金等方式，撬动金融和社会资本投入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”作用；推广政府和社会资本合作PPP模式，支持社会资本以特许经营等方式参与农村公益性项目建设运营。在资金管理上，加快推进涉农资金整合，推广“大专项+任务清单”管理方式，按照目标、任务、责任、资金“四到县”原则，由县级政府在“大专项”内统筹安排使用。

（二）建立激励约束并重的金融支农政策。扭转农村资金外流趋势，吸引金融资本进入农业农村，关键是强化金融支农激励约束机制。商业性金融机构，采取涉农贷款增量奖励，实行差别化存款准备金率，放宽涉农不良贷款容忍度，推行涉农贷款尽职免责等措施，加快健全激励制度。开发性金融机构，明确一定信贷比例专项用于乡村建设。农村政策性金融机构，明确信贷资金主要支持乡村建设。适当放宽村镇银行准入条件。积极稳妥发展农村合作金融。支持农村金融创新。建立健全覆盖农业农村的信贷担保体系，探索土地收益保证贷款，开展订单、应收账款质押，开展大型农机具和农业设施抵押，扩大农村承包地的经营权和农民住房的财产权抵押试点。

（三）建立功能互补保障有力的农业保险政策。农业保险是现代农业发展的稳定器和助推器。从发达农业国家实践看，农业保险政策不仅是重大的产业和经济政策，也是重要的社会和政治政策，受到越来越多国家重视，应该成为下一步支持的重点。在农业保险政策框架上，应加快建立以政策性保险为基础、互助性保险和商业性保险为补充，功能互补、保障有力的农业保险政策体系。政策性保险立足于保成本，持续推进15种重要农产品保险扩面、提标，积极推进价格保险、收入保险试点，加快建立再保险机制，中央财政通过奖补的办法鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。互助性保险立足于防灾难，以渔业船舶、农机具为重点，积极开展互助保险，争取中央财政予以适当保费补助。商业性保险立足于保收益，以满足多元化需求为主线，以保较高收益为目标，探索推进农业商业保险。发挥保险担保增信功能，通过提供保费补贴、利息补贴和风险补偿，支持推广“政银保”等保险增信模式。

（四）建立渠道多元、制度保障的农民增收政策。实施乡村振兴战略，实现农民富裕是重要目标。完善农民增收支持政策，要把培育农民增收长效机制与短期稳定机制结合起来，为增收新旧动能转换提供政策支撑。工资性收入方面，加快建立城乡平等的就业制度，落实同工同酬的用工制度，健全进城务工人员的社保制度，不断提高保障水平。将符合条件的农民工纳入廉租住房保障。家庭经营性收入方面，在重要农产品价格市场化改革中同步建立生产者收入补贴制度。通过股份制、股份合作制、发展订单农业和社会化服务等方式，探索建立农户分享二三产业增值收益机制。财产性收入方面，深化农村“三块地”改革，让农民享受更多的农村土地增值收益。推进集体经营性资产股份合作制改革，完善农民对集体资产股份的继承、抵押、担保等权能。转移性收入方面，按照“稳存量、调增量”的原则，稳定增加农民农业补贴收入。根据“完善制度、提高水平、逐步并轨”的原则，加快完善农村社保制度。推广财政补助资金股权化改革，形成农民可持续收益。

（五）建立市场化、多元化生态补偿机制。按照“谁保护谁受益、谁使用谁付费”的原则，加快建立可持续的资源保护补偿政策体系。完善农业资源保护补贴政策方面，调整草原生态奖补办法，建立草原生态补助与畜产品价格挂钩的联动机制。实施以阶梯水价为主要内容的水价改革。加快构建耕地休耕轮作制度。建立重点水域休渔禁捕补偿制度。以政府购买服务方式，建立护林员等资源管护机制。建立主产区利益补偿机制方面，调整粮食、生猪、牛羊肉等重要农产品产区销区利益关系，使主产区贡献得到合理补偿。建立绿色发展方式补贴方面，整合各类生产性补贴，集中建立投入品减量高效使用补贴、节本增效生产技术补贴、生态循环模式补贴、农业废弃物资源化利用终端产品补贴四项制度，推进投入品减量化、生产过程清洁化、废弃物处理资源化、生产模式循环化。

（六）建立以还权赋能为核心的农村土地资源合理配置机制。农村土地是农村最大、最具潜力的资源。盘活资源存量、释放资源活力，核心是要建立以还权赋能为核心的农村土地资源合理配置机制，让土地等资产要素活起来、流起来、用起来。盘活农村集体经营性建设用地。鼓励和支持原土地使用人、农村集体经济组织与社会资本采取出让、租赁、作价入股、联营等方式，开发农村集体经营性建设用地。在保证数量占补平衡、质量对等的前提下，支持农村分散零星的集体经营性建设用地调整后集中入市，重点用于乡村产业发展。放宽农民住房流转限制条件。按照“三权”分置的思路，坚持集体对宅基地的所有权，稳定农民对农房的所有权，探索放活农房使用权的路径方法，允许农房使用权在更大范围内（本乡、本县集体经济组织成员之间）转让，充分发现农房价值。建立农业农村发展用地保障机制。将年度新增建设用地计划指标划出一定比例用于支持乡村产业发展，通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，重点用于支持农村三产融合和新产业新业态。根据乡村产业发展需要，扩大农业设施用地的范围、比例和规模。建立进城落户农民依法自愿有偿退出“三权”机制。打通“三权”退出通道，推动农村各种资源整合利用。

（七）建立健全农村人才激励政策。实施乡村振兴战略，关键是人才队伍振兴。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必须加快健全农村人才激励政策，注重在培养专业农户和新型职业农民的基础上培育新型主体。建立农业科技人员激励机制。深化农业科研成果权益改革，允许科研人员通过持股、兼职开展科技服务，调动农业科技人员积极性。建立新型职业农民培育制度。构建教育培训、规范管理、政府扶持“三位一体”制度体系，逐步把新型职业农民打造成为懂经营、善管理、有素质的农业农村现代化主体力量。建立乡土专家认定评价制度。认定一批带动能力强、有一技之长的土专家、田秀才、能工巧匠，通过经济上适当补助、社会上广泛宣传等方式，激励他们示范带动更多农民勤劳致富。建立鼓励社会人才到农村创业创新机制。制定优惠政策吸引人才，打造创业平台承载人才。通过财政扶持、用地保障、税费减免、风险补偿等优惠政策，吸引社会人才向农村流动。建立农村创业创新平台（基地），为农村创业创新提供良好环境和服务保障。

（八）建立农村基础设施运营管护机制。农村基础设施是农业农村发展的重要支撑。当前，农村基础设施的运营管护还是薄弱环节。要建管并重，加快建立政府扶持、市场主导、企业主体的运营管护机制，确保建成的基础设施可持续运营。建立运营管护资金筹措机制。制定农村基础设施运营管护补助标准并纳入各级预算，同时，逐步建立农村资源使用和公共服务适当收费机制，多渠道筹集资金。健全运营管护机制。可在财政奖补政策推动下，择优选择市场主体实施物业化运营管理，也可由基层社区组织建立村庄保洁、河渠道路管护队伍，保障基础设施运营管护。

（九）建立乡村国土空间资源开发保护制度。牢固树立节约集约利用的资源观，科学适度有序布局農业开发空间，强化资源管控，完善约束政策，加快构建乡村资源可持续发展的制度体系。明确国土资源开发红线。在国家主体功能区基础上，加快划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，明确田园、草原、森林、湿地、水域等重要国土资源开发红线，强化规划刚性约束，实现资源有序开发。强化政策约束。加快构建以资源管控、环境监控、各类资源承载量标准和产业准入负面清单为主要内容的乡村绿色发展制度体系，强化准入管理和底线约束，坚持环境消纳能力决定产业发展布局，坚决摒弃先污染后治理发展老路。

（十）健全农业农村优先发展考核评价制度。落实农业农村优先发展战略思想，必须强化相关考核评价制度。强化各级政府主体责任。把农业农村优先发展列入国民经济和社会发展规划，作为各级政府的硬约束，切实摆上位置，落到实处。加强重要指标考核。把财政支农投入增幅、粮食产能、缩小城乡居民收入差距、耕地保护、生态环境等体现农业农村优先发展的指标列入政府绩效考核。

（作者系农业部产业政策与法规司司长）

责任编辑：凌玉