我国保险业治理的发展与优化研究※

郝臣 钱璟 付金薇 崔光耀

（南开大学中国公司治理研究院 天津 300071 南开大学商学院 天津 300071）

引言

改革开放以来我国经济一直保持着高速增长的态势。GDP总量自1956年的1028亿元增长至2016年的744127亿元，自2010年以来稳居世界第二。这些年经济的快速发展，离不开金融提供的支持和配合。“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活”（邓小平，1991），这是世界范围普遍的经验和总结。

国务院于1979年4月批准《中国人民银行分行行长会议纪要》，并作出了一个重大的决策，即要逐步恢复已经停办的国内保险业务；同年11月召开了全国保险工作会议，具体部署了保险业务的恢复工作，停办了二十多年的国内保险业务就此恢复。之后三十多年的改革开放中，作为我国金融业重要组成部分的保险业，先后完成了经营体制改革、股份制改革及公司治理改革等一系列改革创新（孙蓉和杨馥，2008）。

如果以1932年Berle和Means合著的《现代公司与私有产权》的出版作为公司治理问题研究的开始，那么对于公司治理问题的研究先后经历了问题提出、概念界定、治理机制有效性研究等阶段。如今对治理问题的研究已经从公司拓展到各种类型的组织，甚至是具体类型组织所形成的一个行业。金融机构在发展中带来的社会影响远超一般类型的组织，特别是2008年金融危机之后，金融行业治理问题的重要性愈发凸显，而保险业治理是金融业治理的重要内容。截至2017年7月，我国保险业实现保险保费收入25267.56亿元，同比增长21.30%；保险机构总资产达到163238.30亿元，较年初增长7.98%。我国保险业从1979年恢复以来，走过了1980年复业、1996年首次扩容、2004年再次扩容、2005年全面开放、2006年“国十条”出台以及2014年新“国十条”出台的高速发展历程。体制和机制的设计与完善是保险行业保持高速、健康和可持续发展的基础，因此研究保险业治理问题不但能够丰富保险治理理论，同时能够为我国保险业的发展提供理论支持。

一、治理能力现代化背景下的保险业治理

党的十八届三中全会首次提出“治理体系”和“治理能力”的概念，并将其作为全面深化改革的总目标。管理到治理虽然只有一字之差，但实际上却是一种跨跃式的发展。一方面党在理论和实践上实现了创新，另一方面党和政府在理念和思维上实现了从管理国家到治理国家的转变（李维安，2013）。保险业的发展将影响经济、社会和政府的发展，即保险业会参与到国家治理过程中。首先，保险业服务国家经济治理，是经济转型升级的重要动力；其次，保险业服务国家社会治理，是改善民生保障的有力支撑；最后，保险业服务政府治理，是转变政府职能的有效抓手。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》先后17次提到“保险”两字，这足以说明保险业的重要性。从这个意义上来说，保险业在完善国家治理体系以及推进治理能力现代化的进程中具有重要意义。当然，保险业只有治理好了，才能更好地参与到国家治理中。

保险业通过契约将资金集中起来，用以补偿被保险人的经济利益。这个由各类保险公司、组织和机构形成的行业也存在治理的问题，即保险业治理（郝臣，2017）。本文认为保险业服务国家社会治理能力现代化的前提是做好自身的治理。国外关于保险业治理的研究开始较早，近年来，我国也有学者开始关注保险业治理相关问题，例如吴传俭（2015）研究了我国保险业服务于国家社会治理能力现代化的路径问题。但目前理论界关于保险业治理的内涵、结构与机制等问题还缺乏准确、科学的界定。威廉姆森（1975、1987、1996）、李维安（2001、2005）等学者认为治理的本质就是一种制度安排或机制设计。所谓保险业治理就是指政府部门对保险行业未来发展的顶层设计，即发展方针的制定；监管机构对保险业未来发展方针的落实和对保险机构的监管，即发展规划的设计和相关监管制度的制定；包括行业协会在内的非政府组织对保险机构的自律引导，即发挥非政府监管的作用以及行业内包括监管机构、非政府组织、保险经营机构和保险中介机构等组织的治理结构构建与治理机制作用的发挥。保险业治理的目标是保证这些组织能够科学和有效地进行决策，保护投保人等利益相关者的利益，最终使保险业在符合国家相关产业政策的前提下健康发展，进而服务经济和社会，参与国家治理。我国保险业治理框架如下图所示。

图1 我国保险业治理框架示意图

二、保险业的四大治理主体及其配套机制

保险业治理结构不同于一般公司的“三会一层”，保险业治理系统包括四大治理主体：即政府、监管机构、行业协会和保险机构。与之对应的是保险业治理的四大治理机制，即顶层设计、保险监管、自律引导和公司治理。其中顶层设计主要适用于政府这一治理主体，保险监管主要适用于保险监管机构，行业自律与引导主要适用于中国保险行业协会、中国保险学会等非政府组织，而公司治理则适用于保险经营和中介机构。

（一）政府与保险业顶层设计

保险业顶层设计是指国家从全局视角对保险业发展作出统筹规划，以加速保险业改革和发展的整个过程。保险业治理目标有宏观性，且涉及众多利益相关者。保险业治理不仅仅是保险机构各个主体的自身问题，还涉及到广大人民群众、市场经济的有效运转和政府职能的履行。从公司个体到市场，从市场到政府和人民群众，这些主体的利益保护构成了保险业治理的重要目标。因此，政府的顶层设计作为保险行业发展的根本指导，就显得十分重要。

2006年6月15日，国务院出台《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，这是国务院首次对我国保险业发展进行的顶层设计，也被称为保险业的“国十条”。2014年8月10日出台《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》即新保险业“国十条”，提出“为了适应我国经济社会发展的现实需求，到2020年要基本建成现代保险服务业，使现代保险服务业成为相关方面的支柱力量、有力支撑、有效机制、重要抓手、基本手段、重要渠道和有效工具，并努力实现我国由保险‘大’国向保险‘强’国转变”。这是继2006年国务院首次对我国保险业发展进行顶层设计之后的再一次宏观布局。

自国内保险业务正式恢复以来，完成了经营体制改革、股份制改革及公司治理改革等一系列改革创新，从封闭走向全面对外开放。我国保险业自2005年全面开放以来，基本保持了一个比世界范围保险业平均发展水平明显更快的增长速度，这主要得益于国务院两次以“顶层设计”的形式对我国保险业的改革发展进行的全面部署。两次保险业“顶层设计”均将保险公司现代企业制度的建设和完善作为改革和发展的重要内容，而其核心是完善保险公司治理，使我国保险业走上全面实现行业治理现代化的壮大之路。

（二）保险业监管机构与保险监管

保险监管这一治理机制是指国家对保险业的监督与管理，是保险监管机构依法开展的对保险人、保险市场的监督管理，以确保整个市场的规范运作和保险人的稳健经营，保护好被保险人的根本利益，最终促进保险业健康发展的完整过程。

1.监管机构的变更。建国后，金融行业在很长一段时间采用的是大一统监管模式，监管机关是中国人民银行。之后，为落实我国金融业分业经营、分业管理的方针，更好地对保险业进行监督管理，1998年11月18日中国保险监督管理委员会在国务院的批准下设立，简称中国保监会。保监会作为国务院的直属单位，按照国务院的授权行使行政管理职能，依据《保险法》专司保险市场的监管职能。1999年3月，国务院发布《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，明确了中国保监会是全国商业保险的主管部门，要履行行政管理职能并统一监督管理我国的保险市场。

2.法律法规的完善。自1980年我国保险业复业以来，保险业及其监管的相关法律环境也在不断完善。1985年3月3日，由国务院发布的《保险企业管理暂行条例》是新中国成立后第一部保险企业管理法律文件。1995年6月30日出台的《保险法》规定国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。《保险法》与《公司法》共同构成了我国保险业治理的基础法律。2004年6月30日中国保监会颁布《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》，明确派出机构监管的工作职责是在中国保监会授权范围内对辖区内的保险机构和从业资格等内容进行管理。接下来出台的《保险公估机构监管规定》和《保险公司股权管理办法》等文件，更进一步弥补了原有的监管体系在对不同类型保险机构公司治理方面的监管疏漏。

3.保险监管的内容。我国的保险监管从人民银行退出经营领域开始算起，按监管内容的不同大体上可以分为市场行为监管阶段（1984～2003年）、市场行为和偿付能力监管并重阶段（2003～2006年）、完整的三支柱监管框架（2006年至今）三个阶段。2006年1月中国保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，标志着公司治理监管支柱的确立，从此形成了保险公司治理、保险公司偿付能力和保险公司市场行为的“三支柱”监管框架。“三支柱”监管框架顺应国际监管趋势的需要，与国际上通行的经济合作与发展组织发布的《保险公司治理指引》、国际保险监督官协会发布的《保险公司治理核心原则》等实现了同步。

4.保险监管的行为、手段和途径。目前，我国保险监管行为主要包括制度引导、审查许可、非现场监管、现场监管、信息披露、风险处置和教育辅导等（罗胜，2012）。监管手段上以法律手段为主、行政手段和经济手段为辅，监管途径上现场检查和非现场检查并重。

5.监管机构自身治理能力建设。实际上，我国保险业治理机构治理水平的提升，对于监管机构自身治理能力也提出了更高的要求。保险监管机构治理是指为了实现保险监管机构的监管目标而进行的各种制度安排，这其中涉及到监管机构的行政级别与职能、监管机构内部部门设置及其职权、监管机构的决策和监督机制等。正所谓“打铁还须自身硬”，针对监管机构内部的治理，中国保监会于2010年出台《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》，规范行政处罚的程序；2015年出台《中国保险监督管理委员会政务信息工作办法》，推进中国保监会政务信息工作。

（三）保险行业协会与行业自律

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了我国行业协会的地位与发展方向。该决定提出要按照市场化原则来规范和发展各种类型的行业协会、商会等自律性组织。在市场经济体制完善和政府职能转变的背景下，保险行业协会发挥着越来越重要的作用，因此2004年中国保监会出台了《中国保监会关于加强保险行业协会建设的指导意见》。

1.保险行业自律的作用。作为行业自我规范和自我协调的重要机制，行业自律是维护市场秩序和保护公平竞争，进而促进行业健康发展的重要手段（金坚强，2010）。保险行业协会自律引导具有政府监管无法比拟的优势（杨晶，2009）。与政府监管相比，行业协会自律能以维护行业协会成员的共同利益、建立公平竞争的行业秩序为宗旨，能够降低监管成本、提高监管效率，是市场机制和政府宏观调控的重要补充。保险行业协会参与的行业自律机制可以体现在保险机构经营和管理的多方面，例如反保险欺诈和反垄断。

2.保险行业协会治理的提出。中国保险行业协会于2001年2月23日成立，是经中国保监会审查同意，同时在国家民政部登记注册的全国性的保险业自律组织。中国保险行业协会主要履行督促会员依法合规经营、组织制定行业标准、积极推进保险业信用体系建设和开展会员自律管理等行业自律职责。中国保险行业协会治理是指为了实现保险行业协会的组织目标而进行的各种制度安排。

（四）保险机构与公司治理

1.保险机构治理的内容。我国现有的保险经营机构种类繁多，截至2017年10月，共有84家财产保险公司、89家人身险保险公司、12家保险集团控股公司、23家保险资产管理公司和12家再保险公司，另有190家外资保险公司代表处以及其他类型的机构等。公司治理是保证公司决策科学并最终维护公司各方面利益的制度安排，具体来说是指包括协调公司与所有利益相关者之间关系的一整套正式或非正式、内部或外部的制度或机制（李维安，2001）。按照公司治理的内涵，实际上保险业中任何组织均存在治理问题。所谓保险机构治理是保险经营机构治理和保险中介机构治理的总称，而保险经营机构治理按照经营机构业务类型不同分为保险公司治理、保险集团公司治理、互助制保险组织治理、再保险公司治理、保险资产管理公司治理和自保公司治理等。保险中介机构治理按中介机构业务类型不同分为保险代理机构治理、保险经纪机构治理和保险公估机构治理等。这些不同类型的保险机构公司治理在目标、原则、结构与机制等方面与一般公司治理存在一定的差异。

2.保险中介机构治理的探索。保险中介机构也称保险中介人，是保险公司与投保人之间的桥梁和纽带，也是保险业服务社会的窗口，保险中介机构对于保险业的发展具有加速作用。1992年之前是保险中介的萌芽起步期，保险代办点大面积铺开；1992～1999年是保险中介的快速成长期，保险营销体制导入；1999～2004年是保险中介的制度突破期，专业中介准入发展；2004～2009年是保险中介的兼业代理渠道创新扩张期，资源型渠道崛起；2009年至今是保险中介的转型期，防范化解风险的重要性日益突显。到目前，数量众多、形态丰富、功能互补、覆盖广泛的保险中介市场体系已经初步形成，该市场成为我国保险市场的重要组成部分，而且不可或缺（黄洪，2015）。但在中国保险业和保险中介机构快速发展的同时，中介机构的违规现象也频繁发生（毛路、陈建民，2011），其中一个重要原因是保险中介机构公司治理结构不完善（钱兵、陈功，2007）。保险中介机构发展起步较晚，在我国仍属于新兴行业，许多专业的保险中介机构都是从其他非专业中介发展而来，并没有一套完善的适合中介机构发展的公司治理结构与机制。这使得保险中介机构治理成为保险机构治理的短板，影响和制约着保险机构整体治理水平的提高。

3.保险经营机构治理的推进。我国的保险行业经过多年的发展探索，以及监管机制的完善，其保险经营机构已基本建立起公司自身治理体系，但这一体系在运作过程中未能充分发挥作用，究其根源可能是优化治理内在动力不足。在我国公司治理整体实践起步较晚，且外部的法律法规环境相对来说还未非常完善的情况下，改善保险机构治理最初采用了“倒逼”的方法，即通过境外上市方式，利用境外成熟资本市场环境来提高公司治理水平（郝臣，2016）。在金融机构国际化过程中，最早走到海外资本市场的是我国保险公司。2003年可以说是我国保险公司“编队出海”的一年，许多保险公司通过海外上市，不但实现了融资、提高偿付能力的目的，而且优化了股权结构、改进了董事会的结构与运作等。随着2006年《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》出台，我国保险公司治理改进的推动因素开始由外部环境转为外部监管。但这些推动保险机构治理改进的因素都是外部的，而不是基于保险机构经营和发展的内在需求。

三、我国保险业治理面临的问题或挑战

（一）治理环境严峻：从大到强的转型

2000年，中国保费收入位列全球第16位。到2016年我国保费收入达到4661亿美元，一跃成为世界第三大保险市场，并且保费收入与第二大保险市场日本的4713亿美元相差无几。实际上，中国在2015年就发展成为了世界第三大保险市场。但保费收入还远低于美国的13524亿美元。目前，中国还不能称为保险强国，原因很简单，保险强国必须是“大”和“强”的统一。

保险深度和保险密度是衡量一个国家或地区保险业发展状况非常重要的参考指标。2016年全球保险深度为6.1%，我国的保险深度为4.1%，与世界平均水平仍有较大差距。这表明我国保险业相对于国际水平来说仍然落后，保险业对总体国民经济的贡献相对较小。在保险密度方面，2016年全球人均保费支出为621美元，我国在同期保险密度仅为337美元。这反映出我国保险业发展水平有待提高，同时我国国民的保险意识总体来说相对淡薄。中国保险业与国际水平所存在的巨大差距，更加体现出保险业治理环境的严峻性。

我国保险业治理环境的严峻性还体现在结构方面。在银行、证券和保险三大行业为主组成的金融行业中，对比保险业与其他两大行业不难发现，我国保险业在现有金融体系中所占分量不足，无法体现“大保险”的角色。我国当前银行业总资产比重占到了中国金融业总资产的九成左右。对比邻邦日本与韩国，这两国保险业总资产占其国内金融业总资产的比重均超过25%。由此可见，我国保险业在金融业中的影响力尚有很大提升空间。此外，从保险业自身的结构来看，目前存在着原保险与再保险发展不平衡、产险与寿险发展不平衡、保险公司与保险中介发展不平衡等问题。

（二）治理模式与经营不匹配：混业经营

从世界范围来看，混业经营是金融业发展的必然趋势。德国一直是金融混业经营的典型，主要体现为其全能银行制度传统。英国为了扭转二战后经济萧条落后的局面，于1986年进行金融体制改革并从此走上了混业经营的道路。日本最早效仿了美国分业经营体制，但是，20世纪80年代以来，日本的分业监管逐渐松绑，1993年实施《金融制度改革法》，标志着日本正式走上了混业经营发展的道路。1999年美国通过了《金融服务现代化法案》，该法案允许金融业各行业混业经营，美国从而也迈入了混业经营的行列。

从理论上分析，金融机构为了提高竞争力进行混业经营有其内在和外在的原因。以保险业为例：一方面保险消费者对产品的需求随着经济的发展而发生了很大的变化，传统的纯粹保障性质的产品很难满足消费者的多方面需求；另外一方面，混业经营后，能够实现市场信息、客户信息等资源的共享，从而满足保险公司自身发展的需求。虽然我国《保险法》中明确禁止混业经营，但实践中，全牌照控股集团已经出现。我国保险公司混业经营主要体现在保险公司开始向非保险的业务进行延伸，同时非保险公司机构也不同程度地参与到保险市场中来。我国金融监管体制是“一行三会”式的分业监管的治理模式，也就是说，目前我国的保险业监管模式还停留在分业监管阶段。因此，我国的保险业简单概括就是“混业经营+分业监管”的模式。

Llewellyn（1999）对全球73个主要国家和地区的金融监管机构进行研究后发现完全分业监管的国家数量越来越少。虽然分业监管可以有助于监管机构集中在各自的领域进行重点监管，发挥专业优势，但存在着如下问题：第一，由于产品界限的模糊等形成一定程度上的监管真空或盲点，也就是说存在着谁也不管的空白地带，如财富管理公司和场外质押业务；第二，分业监管情况下，会存在同一业务或领域各部门重点监管的情形，即监管重复也是当前监管模式的突出问题之一；第三，在各监管部门标准不一、协调不畅、信息不对称等情况下，在集团层面上容易引起混乱，同时为集团监管套利行为提供了空间；第四，各监管部门存在本位主义思想而使得监管效率低下，各监管部门往往只关注自己的监管领域，同时各个监管部门之间往往不能进行系统有效的沟通，进而导致系统风险的增加。总之，目前保险业的治理模式没有与经营现状实现有效匹配，容易形成“监管真空”“监管重复”“监管套利”“监管低效”等问题，不利于实现全覆盖和穿透式的监管，无法适应保险业混业发展的需求。

（三）治理创新上不足：应对互联网保险挑战

日本在1999年实现了全流程的在线投保；2004年英国的财产险和车险在线销售比例就已分别超过25%和40%。中国互联网保险的发展先后经历了1997～2004年的萌芽、2005～2012年的探索发展和2013年以来的快速发展三个阶段。1997年，中国保险信息网作为我国第一家保险网站成立。到2005年4月，中国人保公司签售了国内第一张电子保单。2013年众安保险集团和中国保信成立标志着中国互联网保险元年的到来。2010年我国互联网保险保费收入为84.2亿元、2011年为142.67亿元、2013年突破291亿元，2014年互联网保险累计实现保费收入858.9亿元，到2015年，我国互联网保险累计保费收入达到2223亿元，实现井喷式增长。但我国互联网保险在快速发展的同时，也出现了一些问题，表现如下：

第一，相关法律法规不够健全或滞后。《保险法》主要是针对传统的线下保险业务，没有针对互联网保险的详细条款。我国最早实行的互联网保险相关法规是2012年的《保险代理、经纪公司互联网保险业务监管办法（试行）》和2015年的《互联网保险业务监管暂行办法》，之后相继推出了一系列的互联网保险方面的法律法规。但总体来看，这些部门性质的规章制度缺乏一定的权威性，而且互联网技术的发展速度远超相关法律法规制度的建设速度。

第二，互联网保险监管缺位或者不足。近年来诸如携程假保单、恒亚迪假保单等损害消费者权益的事件频出。互联网保险技术本身没有问题，只是传统的监管手段和方式并不完全适用于互联网保险，导致监管经验缺失和监管手段不足，使得互联网保险业务风险积累。互联网保险发展除了受技术因素影响之外，监管也是最重要的决定因素。

第三，互联网保险产品结构单一。互联网保险产品总体来说比较单一，而且为了吸引客户，高收益理财产品比重过高，有脱离保险保障功能嫌疑。

第四，在分业监管的框架下，大多数保险公司都是混业经营，会增加对这些公司进行监管、防范系统性风险的难度。

（四）治理理念的转变不到位：监管与发展

监管的本质是基于校正非公平性和抑制负外部性的目的，利用公共权力对市场进行的合理干预。监管做不好一定会影响行业的发展。业界普遍认为美国金融危机爆发的原因是金融监管的失败，因此，奥巴马政府于2009年6月对美国的金融监管体制进行了大刀阔斧式的改革，如为促进监管信息的共享和协作而成立了金融监督管理理事会等。

保险监管得当将会大大促进行业的发展。中国保险市场曾经长期完全停滞，恢复建立时间不长，市场基础、交易规则、产品供给等反映出来的市场脆弱性无法保证市场的有效和安全。因此，我国保险监管的目标之一就是加强保险市场建设和促进保险业发展。也正是在这样的背景下，形成了监管机构在监管和行业发展中的双重角色，客观上使监管机构承担了一定的行业发展职能，而不是纯粹的专业监管。伴随我国保险业的发展，我国的保险市场已经具备了一定的服务实体经济的机能，需要逐渐让“市场归市场、监管归监管”。需要说明的是，如果保险监管跟不上行业发展需要，那么其反而会成为这一行业进一步发展的制约因素。这就需要监管机构从“家长模式”中走出来，摒弃“父爱主义”，一方面实现监管机构角色定位从双重角色到单一角色的转变，另一方面不能以任何理由放松监管、懈怠监管，而应该进行监管强化。这其中的本质问题就是监管到底“姓什么”的问题，保监会必然姓“监”。

保监会姓“监”实际上强调的是我们应当厘清监管与发展之间的关系，也即“裁判员”是保险监管机构应该出演的角色，而不是“教练员”（孙祁祥，2016）。当然，监管机构迅速转变为纯粹的、高水平的监管者将面临很多挑战。全国金融工作会议提出的“恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责”的监管精神为新时期我国保险监管的性质指明了方向。

（五）治理目标异化问题：是否姓“保”

在保险业发展到一定程度后，我们需要反思保险的本质及其功能。我国《保险法》第二条界定了保险的内涵，清晰地告诉我们保险最主要的功能是保障功能，在投保人发生损失时可以获得一定的赔偿，而且往往是数倍于保费。关于保险功能有三种观点：观点一是保险仅仅具有经济补偿功能；观点二是保险除了具有经济补偿功能还有资金融通功能；观点三是保险除了具有经济补偿和资金融通功能之外，还有社会管理功能。

但需要说明的是，保险发挥何种功能都不能脱离保险的本质，保险的本质决定了保险最重要或首要的功能是保障功能，其他功能都是从属或次要的功能。在保险业发展中，一些保险公司为投保人提供了中短存续期高现金价值的保险产品，以高收益率作为标榜，在短时间内获得了大量的资金。这些产品实际上已经与银行理财产品非常相似，保险公司的业务存在着由“负债导向型”到“资产导向型”转变的倾向。保险公司获得资金后，为了追求收益而做出一系列容易引发风险的经营行为，这其中就包括控制权收益，举牌其他公司，成为广为诟病的“门口野蛮人”。保险业是风险管理的行业，但保险公司却有从“风险管理者”异化为“风险制造者”的倾向。尽管这一资金获取和使用过程让资金融通功能得到了凸显和发挥，但使得保险的保障功能大打折扣。

如果保险产品不具有保障性或者保障性非常低，那么这些产品是否还能被称为保险产品，或者说是否应该由保险公司来经营，就值得考虑了。这个问题的本质就是保险业是否姓“保”的问题。保险业姓“保”，着重强调的是保险不同于其他金融机构，或者说强调的是保险的保障功能。从理论上看，保险虽然是金融，但保险又不是纯粹的金融；金融讲究资源的“跨期配置”，进而强调“资金融通”，而保险在意资源的“跨状态配置”，从而强调“风险保障”（孙祁祥，2016）。

（六）治理能力有待提高：治理事件频发

党的十八届三中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。保险业治理是国家治理体系的重要组成部分，治理体系涵盖治理结构、机制以及治理所赖以存在的制度环境，例如相关配套的政策法规、规章和通知等。进行治理体系建设的目的是要发挥治理结构与机制的作用，即治理能力如何。所以，治理能力是治理体系建设成效的最全面体现。从层次角度来说，治理能力包括治理体系本身建设的完整性与科学性以及现有体系作用发挥的情况。如果保险业治理能够有效促进行业的健康发展，则说明其治理能力良好；如果没有促进行业的发展，甚至阻碍了行业的发展，那么说明保险业的治理能力低下。此外，还可以从对象角度来分析保险业的治理能力，保险业治理能力反映在各治理主体的治理能力方面。

具体到我国保险业治理，目前我国保险业治理体系已经基本建立，如前文所述的四大治理主体和四大治理机制已经形成，相关的治理环境日益成熟和完善，在我国保险业发展过程中特别是在初期的发展过程中发挥了重要的作用。但实际效果如何，实际上可以通过案例或者个案分析来观察。在我国保险业发展过程中，近年来相继出现例如2012年新华人寿分红险“猫腻”事件、2013年上海泛鑫保险代理有限公司美女高管卷巨款潜逃事件、2014年正德人寿公司治理虚位事件、2015年福州富德生命人寿退保事件、2016年新华人寿股权代持案事件、2016年太保寿险接连多个行政处罚事件、2017年的万科宝能事件以及几乎每天都在发生的保险公司经营中的骗保、骗赔等事件。这些负面事件的发生和存在，也间接说明了我国保险业治理能力切实需要进一步提高。

（七）治理主体自身治理：治理输出者到被治理者

公司治理在20世纪90年代中期之前还主要针对非金融机构，对于金融机构的治理则主要集中体现在两个方面：一是商业银行的专家式债权监督；二是非银行金融机构的市场评价式监督。实际上这两个方面的治理都是金融机构参与非金融机构的治理。所以，在保险业治理主体中，保险机构特别是经营机构过去往往是治理的输出者。1997年开始的亚洲金融危机使人们对包括保险公司在内的各类金融机构自身治理问题更加重视。因为这些金融机构实际上都建立了相关的金融风险预警与控制制度，但对这些制度进行控制和完善上存在着突出问题和不足。20世纪90年代中期开始，无论是公司治理的研究还是实践，都已经进入到了一个新阶段，即非金融机构和金融机构并重（李维安，2005）。保险经营机构实现了从治理者到被治理者的转变。保险机构中，保险中介机构在保险公司和保险消费者之间扮演着桥梁和纽带的角色，一个最基本的作用在于降低两个主体之间的信息不对称，即参与治理。但实践中保险中介机构负面事件频发，治理结构与机制不完善是微观层面的一个重要原因，另一个重要原因在于，我国保险中介行业的自律组织比较少（唐金成、唐思，2017）。因此，保险中介机构正在经历着从治理输出者到被治理者的转变，其自身治理问题还没有受到足够重视。

针对监管机构这一保险业治理主体，已有的治理实践和理论研究多把监管机构当作保险机构外部治理机制的供给者角色。伴随我国保险机构治理水平的提升，实际上也对监管机构自身的治理能力提出了更高的要求。保险监管机构治理是保险业治理大系统中的一个特别重要的子系统，其治理机构与机制不同于一般公司治理，有其自身的治理规律与原理。与被监管对象的治理相比，我国监管机构自身治理仍处于起步阶段，缺乏明确的治理体系与治理模式，会影响监管机构的工作效率，进而影响其外部治理作用的发挥。

（八）治理机制上需要强化：提高有效性

公司治理包括制度、合规和问责三要素，这也是我国保险业治理的三要素。首先要建制度，治理从本质上来说，就是实现特定功能的制度安排。我国保险业治理实践的早期相关制度较少，特别是保险公司治理方面的制度少之又少，而且相对来说比较零散，实践中也缺乏专门的规定或要求，因此，往往需要借鉴一般公司治理领域中的有关法律法规。自2006年以来，我国监管部门相继推出了一系列制度文件，使我国保险公司治理实践有了指引和标准。

建设制度之后，就是按照制度来做，实际上就是合规问题。在保险公司治理实践早期阶段，保险公司呈现出被动合规或者强制合规的状态，仅仅是按照相关制度设立了必须的董事会、监事会等以满足相关法律、法规和规章的基本要求，但实际上治理作用发挥有限。经过这一阶段后，伴随保险公司的发展和规模壮大，保险公司也逐渐意识到治理的重要性，进而进入自主合规阶段。

最后主要是要看治理机制发挥作用如何。如果治理机制没有很好地发挥作用，就会面临问责的问题，即治理的第三个要素。2017年中国保监会开展了覆盖全行业的保险法人机构的首次治理现场评估工作，并于2017年9月27日正式发布通报。130家中资法人机构治理评价结果显示：中资保险法人机构治理指数或平均分为83.74分，其中大于等于60分小于70分的重点关注类公司4家，包括君康人寿、华夏人寿、华汇人寿和长安责任；小于60分的不合格类公司0家。结果表明，我国保险机构治理总体合规水平较高，但董事会专业委员会、风险管理与内部控制等治理机制的有效性总体偏低。通过实证检验发现，在公司治理与财务绩效关系中，治理指数与反映投保人利益保护程度的偿付能力溢额之间存在显著的正相关关系，而与绩效指标之间关系不显著（郝臣，2016），进一步说明我国保险公司治理有效性总体上偏低。

四、优化我国保险业治理的对策建议

（一）做好顶层设计

这里所分析的顶层设计实际上不是保险业治理的顶层设计，而是金融业的顶层设计，因为整个保险业治理的定格实际上与整个金融业的顶层设计息息相关。金融业顶层设计的核心就是监管模式或者监管框架的搭建。一般来说，顶层设计具有一定的稳定性，如果出现金融业发展与顶层设计严重不匹配的情况，就需重新进行设计。前文已分析我国保险业发展面临的混业经营趋势在分业监管模式下会存在很多问题，对于整个金融业来说同样存在这些问题。既然有了改革的动因，如何进行改革或者设计将成为核心问题。从国际金融监管经验来说，大体上形成了德国模式、日本模式、美国模式、英国模式、澳大利亚模式、荷兰模式等经典模式，如下表所示。

在混业经营背景下，第一种设计思路就是仍然坚持分业监管。德国就是混业经营、分业监管，这种模式的优点是不用进行较大的机构改革，监管机构之间的分工责任明确。但是全能银行相对来说是风险比较高的混业经营形式，仍然是以机构监管为基础，对各监管机构之间的协调和沟通要求比较高，配合要默契，同时还要保持各自的独立。日本模式，即超级监管机构模式，优点是金融管理集中、金融法规统一，缺点是容易使监管部门滋生官僚作风和腐败，缺少机构之间的竞争，所以也不能采用这种集中单一监管模式或走回头路采取全部职能由央行来行使的大一统模式。如果借鉴美国模式，在不改变监管机构的条件下通过修改授权法案来改革运行机制，改革阻力小。但设立一个更高层次的中央金融工作委员会、或者金融稳定监督委员会、或者金融协调委员会等再加上“一行三会”并不能从根本上解决目前分业监管下出现的问题。需要说明的是增加一个机构相对好操作，可以采取类似于荷兰的经验做法，将其作为一个过渡方案。

2008年金融危机之前英国金融监管局（FSA）负责全部金融活动的监管，财政部、央行（BoE）和FSA之间的沟通成本高，割裂了微观审慎监管和宏观审慎监管。所以，英国2009年开始金融监管改革，2013年正式实施双峰监管。该模式适应混业经营发展的需求，英国央行（BoE）金融监管职责全面提升，原FSA的职责则被分拆、整合到审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）中去，“双峰”既各司其职，又分工合作。不足的是PRA与FCA的监管职责和边界有一定的中间地带。与英国类似的监管模式还有澳大利亚和荷兰的监管模式。但澳大利亚和荷兰早在2008年金融危机之前就实行了双峰监管模式，该模式一个可取的做法是设立对中央银行、双峰监管机构进行统一管理的金融监管理事会（CFR），采取季度会议形式对央行和监管机构的政策进行协调。为了应对金融业的全球化、集团化及多元化特征，荷兰1999年尝试由分业监管模式下的不同监管机构组成了金融监管者委员会（CFS），为后面的改革提供了可能和基础，这一点值得我们借鉴；2004年荷兰进行了第二次改革，将审慎监管职能全部由央行行使，选择央行行使审慎监管职能，充分利用央行的声誉与地位、资源与精力。

主要金融监管模式比较

总体上来说，双峰监管模式的监管目标与职责边界明确，避免了监管真空和重复监管现象，是未来金融业混业经营大背景下金融监管的发展方向。当然，考虑方案的可行性，可能还需要向荷兰模式一样分步骤来进行。即使大方向选择了双峰监管模式，具体做法可能还与已有经验不完全相同，例如考虑我国银行业占比和重要性，银行和其他重要金融机构的审慎监管可以放在央行层面。具体方案的选择还需要考虑监管机构之间的沟通和协调、职责边界界定、突出审慎监管和改革阻力。

（二）树立正确的治理思维

思维是人用头脑进行逻辑推导的属性、能力和过程。在我国保险业治理实践中要遵循过程思维、和谐思维和消费者是上帝三个基本的思维。治理不是一次性行为，没有一劳永逸的治理。我国保险业发展的过程是治理结构与机制完善和优化的过程，因此，治理的持续性改进和优化是保险业治理发展中的必然和必须的功课。治理内涵中有一定的制衡内容，但需要说明的是制衡不是治理的核心，决策科学才是治理的核心。因此在治理实践过程中，要避免出现不和谐的景象。这里的不和谐不是会议中提出了反对意见，而是因为种种原因而使得会议等治理机制无法运作，甚至出现对簿公堂的情况。保险业治理的有效运作不能仅仅依靠《保险法》《公司法》等硬性规则，还需强调软性规则，讲究和谐治理。

一般公司治理中，我们常说投资者是公司的上帝，要处理好公司与投资者的关系，特别是中小股东之间的关系。在投资者关系的管理中，最核心工作就是信息沟通。经济型治理的一个典型特点就是中小股东和其他利益相关者的有效参与。在保险行业，保险消费者也是保险公司的上帝，保险公司经营特点决定了保险公司信息披露的重要性。保险消费者以及中小股东为了参与保险公司治理，需要了解公司基本情况。因而，要求保险公司能够客观、及时、有效、完整地披露相关信息，从而保证广大的保险消费者、中小股东以及其他的利益相关者能够有效参与治理。

（三）建立立体、全环节的治理链条

在当前和今后较长一段时期，最可能威胁中国保险业健康发展的风险主要有四种：公司治理风险、市场投资风险、公众信心风险和资本补给风险（孙祁祥、郑伟，2005）。治理风险是一项基础性风险，所以必须整合来自各个层次的治理力量，除了保险机构自身之外，还有来自机构外部的第三方、行业协会和监管机构。治理改革和发展的目标是建立第三方治理、机构自主治理、行业自律和保险监管“四位一体”的立体治理链条。

行业的健康发展需要形成从准入到退出全环节的治理链条，而我国保险行业只进不出，尚未形成退出机制。保监会近年来一直在进行完善保险行业退出机制的尝试，2011年发布的《保险公司保险业务转让管理暂行办法》首次提出允许正常经营的保险公司间进行整体兼并收购、部分保险业务的剥离和转让。这一办法的出台使得经营不善的保险公司可以通过业务转让自愿退出市场，相当于一种“软着陆”。2014年发布的《保险公司收购合并管理办法》不再禁止同业收购，并强化了对保险公司收购行为的监管力度。这两份文件的出台为保险公司退出市场提供了两个“软出口”，而真正的退出出口仍然尚未形成。这一方面会导致保险行业内部恶性竞争，另一方面也不利于真正保障投保人等利益相关者的权益。保险公司退出机制是保险公司外部治理机制的重要内容，要进一步推进保险市场退出机制改革，健全保险公司退出机制，使得保险公司真正形成完整的治理链条，促使我国保险业健康发展。

（四）基于治理主体的协同、互动形成治理合力

保险业治理实践中，往往强调各治理主体的治理机制作用的发挥，例如保险机构的治理主体来自于机构的内、外部，包括对保险机构进行监管的监管机构、对保险机构进行行业自律的行业协会、对保险机构进行内部监督的独立董事、对保险机构进行外部审计的事务所等。所谓治理主体的协同是指为了最大化发挥治理能力，不同的监管机构、行业协会、事务所等治理主体之间的紧密配合。需要说明的是，目前混业经营大背景下，保险监管、银行监管、证券监管等机构之间协同互动的重要性凸显。所谓治理主体之间的互动，强调治理主体之间的沟通是双向的，而不是简单的治理与被治理关系，即使是同类型治理主体，两者之间也是双向联系。协同互动的目标是形成治理合力。

在保险公司内部治理方面，因为保险公司的经营对象是风险，所以风险管理格外重要，而风险监控是重要的内部治理机制。风险识别、衡量和控制的技术层面不是我国保险公司风险管理面临的主要问题，最突出的问题在于实施和操作：一方面是要对保险公司已有各种内、外部监督和控制机制进行整合，发挥出大监控体系的协同效应；另外一方面要对相关监控机构的职能边界以及相互关系进行明确，至少在公司内部层面避免功能的交叉和资源的浪费。

（五）补齐治理短板

在我国保险业治理经过三十多年实践后，不应该有明显的短板，如果有，根据木桶原理，治理短板必将影响整个大系统作用的发挥和目标的实现。当然，对于治理短板的理解有不同的含义，其基本的标准是要遵循治理的强制合规底线。保险公司治理的强制合规指标是来自法律、行政法规和部门规章的明确要求，一旦违反其强制性的规定，公司就要受到明确的惩罚，因而保险公司治理的强制合规应该成为保险公司治理合规性的底线。为了提高强制合规水平，首先立法部门要进一步明确对保险公司治理的强制性要求，并且落实到具体检查和执行部门，保障法律法规能够落到实处；其次，监管部门要加强对保险公司治理强制合规状况的检查力度，通过一定强度的处罚提高各保险公司对强制合规的重视，督促各保险公司遵守公司治理强制合规底线，以更好地保护各方利益相关者的权益。

保险公司治理合规是治理有效的前提，而合规的前提是强制合规，关键是自主合规。保险公司治理强制合规主要是在外在因素作用下，例如利用相关的法律法规等，来推动保险公司治理实践；而保险公司治理自主合规更多的是在内在动因作用下，例如由于公司发展的自身需求、公司规模增加而带来决策复杂性的提高，因而设立投资决策委员会，在公司经营国际化水平提高后，增加了董事会成员中具有国际化经历的董事的比例等，来牵引保险公司治理实践。因此，在我国保险公司治理强制合规已经达到较高的水平下，提高保险公司治理自主合规将是大方向，这是补齐治理短板的更高判断标准。

（六）全面建立分类监管框架

我国的保险监管在市场行为和偿付能力方面已经建立起了相应的分类监管框架。在公司治理监管方面，虽经过十多年监管实践，我国的保险监管机构也发挥了有效作用，但尚未建立起保险机构治理分类监管框架。我国的保险监管机构面对的监管对象种类繁多，而且数量、规模越来越大。这些监管对象按业务类型不同可以分为集团公司、资产管理公司、再保险公司、人身险公司、财产险公司、互助制保险组织、外资公司办事处和保险中介机构等；按照资本性质不同可以分为外资控股、国有控股和民营控股等；按照组织形式不同可以分为股份制、有限责任制和互助制等。复杂多样的业务类型、资本性质、组织形式等使得监管对象的治理具有一定的特殊性，所以要树立保险机构治理分类监管的思路，建立分类监管的框架，制定相关的治理指引，以更好地引导治理实践。

评价是治理监管的重要手段，通过治理评价能够发现保险机构治理存在的突出问题，进而加强相关方面的监管，在第一时间规避治理风险。我国保险监管部门在保险公司每年上报的公司治理报告中，要求保险公司参照给定的评价指标体系进行公司治理状况的自评，然后由监管部门进行调整。依据分类监管理念，需要作出两个方面的优化调整：首先是评价指标要分类设置，对于股份制保险公司、有限责任制保险公司、保险资产管理公司、集团控股公司等不同类型机构需要设置不同的评价指标体系，这是分类监管框架的具体应用；其次，要加强对公司治理评价结果的使用，形成评价结果的分类，可以考虑定期发布最佳治理保险公司名录，甚至发布最差治理保险公司名录，从声誉机制角度给保险公司形成一个完善公司治理的压力。

（七）治理手段上导入IT治理

随着我国保险业信息化工作的推进和水平的提升，IT部门的重要性越来越高，决策事项也越来越重大，需要从体制和机制上进行规划设计，这是IT治理含义的一个层面，即对IT的治理，在组织的信息化过程中，如何保证相关的决策科学，需要进行相关的制度安排。而公司治理为IT治理的科学性提供了制度基础，有效的公司治理能够确保信息技术被科学利用的同时规避风险，反过来，IT治理可以推动治理结构与机制的不断完善，这是IT治理含义的另一个层面，即IT作为治理手段出现，参与到组织的IT治理中，目的是实现组织整体的治理目标。公司治理与IT治理之间存在着相互依赖、相互交叉、相互融合和相互促进的互动关系（李维安，2005）。所以，在保险公司治理过程中也可以导入IT治理，实现公司内部机构之间的信息对称与良好沟通，同时让外部的利益相关者更好地掌握相关信息并参与到治理过程中来。

监管信息化是监管发展的必然趋势。为了使行政审批申报、受理、审查、反馈、决定和查询告知全过程都可以在网上办理，2016年中国保监会的行政审批在线服务系统正式投入使用。所以，在监管机构层面，IT治理重要性更加凸显。例如，为了保障决策科学，建议设立分管副主席、IT部门负责人、IT治理专家等组成的IT治理委员会，进行重大IT问题的决策。由于目前我国保险业监管在一定程序上还存在保险监管机构内部横向配合、纵向联动不顺畅，监管资源共享不足，没有形成监管合力等问题，可以把IT治理作为切入点，优化监管机构各部门合作与沟通，避免信息孤岛的出现。

（八）提升利益相关者的认同度

监管部门负责人在全国保险监管工作会议上提出，保险业声誉不佳、形象不好是我国保险业发展过程中面临的比较突出的问题，主要表现为消费者不认同、从业人员不认同和社会不认同这三方面。如果只是消费者或者从业人员或者社会中的一方不认同，可能是一些偶然原因或者认识问题，如果相关主体都不认同那就需要彻底反思。因为这些问题解决不好将会不断地侵蚀我国保险业发展的诚信基础，还将会引发信任危机，最终制约行业的可持续发展。因此，提升利益相关者的认同度并不是一个普通的治理问题。

针对上述现象，首先应提高各类型保险从业人员的素质与待遇。从行业从业人员素质与能力上来看，保险业的水平总体上落后于银行、证券、基金等金融业。因此，在把好行业入门门槛和做好入门后的培训与开发教育的基础上，还应提高从业人员待遇水平，进而吸引更多高素质的专业型和经验型人才加入保险行业。其次，保险公司在经营过程中要遵守合法合规的底线，保险公司不能为片面追求眼前利益而违法违规，即使是短暂地赢得市场份额，也不利于保险公司的长远发展。另外，特别需要注意的是应重视对投保人利益的保护，不能出现保险合同欺诈、欺瞒等现象，在合同履行过程中不要以各种理由无理推脱赔付。

五、研究总结

我国保险业的快速发展得益于多年来保险业治理改革所做出的诸多有意义的探索，一系列举措使曾一度发展停滞的中国保险业在保费收入方面迅速进入世界保险市场的前列，但整个保险业在保险深度和保险密度等指标上距离保险强国还有一定的距离。快速发展过程中也存在着一些制约因素，这其中既有宏观层面的顶层设计与经营模式的不匹配，也有中观层面混业经营和互联网经营给保险业治理带来的挑战，还有微观层面治理理念转变不到位、治理目标异化、治理机制有效性偏低、治理能力有待提升等问题。解决这些问题的关键是制度建设。通过长效的、规范的制度建设不断强化保险业的治理意识，从而不断优化保险治理环境，推动保险业治理的建设。具体来说，通过政府顶层设计规划行业长期发展方向；通过保险监管规范治理行为创造良好外部环境；通过保险行业协会组织相关机构自律管理强化行业凝聚力；通过保险机构治理实践激发机构活力，实现四大治理主体和配套治理机制的密切配合，进而为实现产业从“大”到“强”、公司从“多”到“优”、产品从“繁”到“好”、经营从“细”到“精”、监管从“实”到“准”（孙祁祥，2014）提供转变的治理保障，最终达到健全保险业治理体系、提升保险业治理能力、实现行业长远健康发展的保险业治理目标。

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